國外促進生物醫藥產業創新發展監管制度的啟示

于玲莉 楊繹雯 劉朋

摘 要 近年來，生物醫藥產業已成為世界主要發達國家爭相布局的重要領域，各國也相繼出臺了諸多加快產業發展的監管舉措。本文將從國外鼓勵創新研發、促進成果轉化和加快創新產品上市等方面的舉措展開研究，希望為今后在我國制定促進生物醫藥產業發展的監管制度提供借鑒與參考。

關鍵詞 創新 藥品監管 生物醫藥產業

中圖分類號：R951 文獻標志碼：C 文章編號：1006-1533（2021）17-0053-03

The enlightenment of supervision system abroad for promoting innovation and development of biomedical industry

YU Lingli1， YANG Yiwen2， LIU Peng1（1. Shanghai Center for Drug Evaluation and Inspection， Shanghai 201203， China； 2. Shanghai Center for Adverse Drug and Medical Device Reaction Monitoring， Shanghai 200040， China）

ABSTRACT The biopharmaceutical industry has become an important area where the worlds major developed countries compete for layout， and many countries have introduced new regulatory measures to accelerate bio-industrial development in recent years. In this article， we focus on the study of measures adopted by foreign countries to encourage innovation and R&D， to promote the transformation of scientific and technological achievement and to accelerate product development process， hopefully to provide reference for the formulation of regulatory system in China so as to promote the development of the biomedical industry in the future.

KEy WORDS innovation； drug regulation； biopharmaceutical industry

縱觀全球生物醫藥產業發展，呈現三大趨勢：一是發展格局集聚，其中美國、歐洲、日本等發達國家和地區仍占據主導地位；二是發展勢頭迅猛，EvaluatePharma 2018醫藥市場報告預測，2018—2024年，全球處方藥市場將以6.4%的復合增長率穩步增長，其中2024年生物制品將占有醫藥市場31%的份額[1]；三是發展方向趨同，美國、英國、德國和日本等發達國家都把生物醫藥技術作為本國優先發展的領域[2]，加大研發投入力度，實施系列科技計劃，加速搶占發展制高點。當下，我國已成為全球第二大醫藥消費市場，但仍存在“小生產與大市場”的結構性矛盾[3]，新藥尤其是抗癌藥、罕見病藥品等臨床急需品種短缺，自主創新能力薄弱。因此，本文通過總結發達國家促進生物醫藥產業創新發展的代表性監管舉措，從鼓勵創新研發、促進成果轉化和加快創新產品上市等方面的舉措展開研究，希望為促進我國生物醫藥產業創新發展提供借鑒及參考。

1 國外促進生物醫藥產業創新發展的監管舉措

1.1 鼓勵創新研發，促進成果轉化

1.1.1 制定國家戰略計劃，增加政府資金扶持，鼓勵企業創新研發

2016年，美國通過《21世紀治愈法案》，推出了一系列推動醫藥創新的舉措，以加快FDA對藥品和醫療器械的審批及加強基礎醫療研究，該法案將在未來10年為美國國立衛生研究院（National Institutes of Health， NIH）和FDA提供63億美元的經費，以推動健康領域的基礎研究、療法開發和新療法的臨床轉化，從而鞏固美國在全球生物醫藥創新中的國際地位[4]。2018年，歐盟委員會在“地平線2020”框架下啟動了歐洲創新理事會試點項目，基金規模近800億歐元，運行周期為2014—2020年，其宗旨之一是發展新型、更安全、更有效的人用藥物。2021年，歐盟委員會又正式創立了歐洲創新理事會（European Innovation Council， EIC），該機構2021—2027年預算超過100億歐元，用于開發和擴大突破性創新[5]。

1.1.2 以稅收優惠激勵研發投資

近年來，歐洲各國普遍采取專利盒制度、研發稅收抵免、種子企業投資計劃、成本分擔增值稅免除優惠等舉措激勵本土研發。根據企業規模，英國政府提供不同程度的研發稅收優惠[6]。2012年4月英國政府開始實施種子企業投資計劃（Seed Enterprise Investment Scheme， SEIS），通過為個人投資者提供稅收優惠來鼓勵小企業投資，支持那些處于高風險早期階段的企業發展。2013年4月1日，英國開始實行專利盒制度（Patent Box），企業從專利中獲得利潤的所得稅稅率降低至10%，這使技術密集程度高、專利利潤占比高的生命科學產業大大受惠。研發稅收抵免是指從企業應納稅額中直接扣除一定比例的研發費用，從2012年4月開始，英國提高中小企業的研發稅收扣除標準，將扣除免繳比例提高到225%，并且取消最低支出要求，這大大提升了中小企業的創新競爭力。英國實施成本分擔增值稅免除優惠，當企業和享受免稅的組織或非經營活動作為一個成本共享整體來開展活動時，可共同適用增值稅免除優惠。這一優惠措施有效消除了企業和非企業組織在研發合作方面的稅收障礙，促進了企業與大學、非營利研究機構等的研發合作。

1.1.3 高度重視并大力發展監管科學

美國、歐盟和日本的藥品監管機構高度重視監管科學在生物醫藥產品轉化中的作用[7]，與工業界、學術界合作開發新新工具、新標準、新方法，促進藥物開發的“轉化”科學現代化。2004年，FDA提出關鍵路徑計劃（Critical Path Initiative），在此基礎上，2011年發布推進監管科學的戰略計劃，提出8個發展監管科學的主要領域，2013年又增加第9個戰略領域，即全球產品安全網絡推進。FDA與科研機構等合作建立監管科學和創新卓越中心（Centers of Excellence in Regulatory Science and Innovation， CERSI），通過開發和使用諸如基因組數據、生物標志物和替代端點、現代化的臨床試驗設計、疾病建模和臨床試驗模擬（生物信息學）和先進成像技術等工具來提高臨床藥物開發的效率和可預測性，這些工具顯著減少藥物開發的長度和成本的潛力。

1.1.4 提供高質量的信息咨詢服務，保障藥品研究和上市評估順利進行

EMA提供的信息服務包括科學咨詢（scientific advice）、方案支持（protocol assistance）和并行科學咨詢（parallel scientific advice， PSA）。藥品研發者可以在產品研究的任何階段向EMA進行科學咨詢，從而保證試驗設計在上市評估中順利進行。而方案支持是科學咨詢的一種特殊形式，它主要針對于罕見病特定孤兒藥的研發企業。對于并行咨詢，目前EMA有2種方式。一是EMA-FDA并行咨詢：EMA與FDA聯合為企業提供平行科學咨詢，為企業提供對法規的深層理解，避免不必要的試驗；二是EMA-HTA并行咨詢：2017年7月，EMA與歐洲健康技術評估網絡（European Network for Health Technology Assessment， EUnetHTA）聯合提供咨詢服務，此行動替代了企業個體聯系HTA，目的在于允許藥品研發企業獲得來自監管者和HTA主體雙方在Evidence-Generation計劃的反饋，進而支持上市許可的決定和新藥的補償。

1.2 加快創新產品上市

歐、美、日等國家和地區為加快新藥上市，減少審評時間，設立了多重審評、審批制度，尤其針對嚴重疾病或具有明顯治療優勢的藥品設立加速審評通道，從而滿足不同患者需求和不同藥品申請類型。以美國為例，自1992年起，美國FDA先后設立優先審評認定（Priority Review Designation）、加速批準（Accelerated Approval）、快速通道認定（Fast Track Designation）、突破性療法認定（Breakthrough Therapy Designation）等4種審評模式[8]，在新藥審評中發揮重要作用，2018年，至少采用其中一種審評模式的比例高達73%。此外，按照《21世紀治愈法案》規定，國會為FDA提供5億美元用來改革藥物審批程序，以加速新藥及醫療器械審批。為了加快創新性再生醫學治療方法審評，FDA于2017年制定“再生醫學前沿療法（Regenerative Medicine Advanced Therapy， RMAT）認定計劃”，獲得RMAT認定的藥物可以與FDA開展更多的早期交流，并獲得突破性療法的所有權利。截至目前，已有53個品種獲得RMAT資格認定。

2 對促進我國生物醫藥產業發展監管的啟示

在鼓勵創新研發，促進成果轉化方面，我國目前的稅收激勵政策有待豐富完善，對不同規模企業的稅收激勵差異化不夠，對中小微型企業的激勵力度有待加強。我國監管科學發展水平與發達國家存在一定差距，面對生物技術的快速發展，急需加強監管工具的創新。為了鼓勵創新藥物的研發和申報，向申請人提供科學有效的咨詢建議，我國正在陸續落實有關完善溝通交流機制的工作，然而隨著近年來申請數量的快速增長，目前的溝通交流工作無法完全滿足申請人的需求，需要進一步優化配置資源，提升溝通交流服務的質量及水平。

在加快創新產品上市方面，對標美國FDA，我國藥監局也已建立了突破性治療藥物、附條件批準、優先審評審批、特別審批程序等4條特殊審評通道，但是相對于美國、歐盟等國家和地區，我國建設加快上市審評、審批程序的時間較晚，還需進行進一步提升審核流程的可操作性，不斷完善相關配套制度和細則的建設工作。

3 結語

生物醫藥產業創新發展對促進產業升級、解決臨床用藥需求、保障公眾健康至關重要。希望通過了解藥品監管發達國家在創新監管，鼓勵創新研發和加快創新產品上市方面采取的先進舉措，對加速構建我國生物醫藥產業創新生態體系，進一步激發企業的創新主體潛力，提升我國醫藥自主創新能力提供有益的借鑒。

參考文獻

[1] EvaluatePharma. World preview 2018， outlook to 2024[EB/ OL]. [2021-08-01]. https：//www.evaluate.com/sites/default/ files/media/download-files/WP2018.pdf.

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[5] 劉霞. 新成立的歐洲創新理事會聚焦突破性技術[EB/ OL]. （2021-03-22）[2021-08-01]. http：//zj.people.com.cn/ n2/2021/0322/c186327-34633793.html.

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[7] 劉昌孝， 程翼宇， 范驍輝. 轉化研究：從監管科學到科學監管的藥物監管科學的發展[J]. 藥物評價研究， 2014， 37（5）： 385-391.

[8] U.S. Department of Health and Human Services， Food and Drug Administration， Center for Drug Evaluation and Research， et al. Guidance for Industry Expedited Programs for Serious Conditions—Drug-S and Biologics[EB/OL]. [2021-08-01]. https：//www.fda.gov/files/drugs/published/ExpeditedPrograms-for-Serious-Conditions-Drugs-and-Biologics.pdf.