基層認證監管有效性研究

尹燕山 左兆迎 魏偉/ 文

1 我國認證行業發展現狀

認證認可是市場經濟條件下加強質量管理、提高市場效率的基礎性制度。在政府高度重視和社會各方大力推動下，我國管理體系認證事業蓬勃發展，已經成為推動經濟可持續發展的質量基礎，我國與世界緊密聯系、相互信任、共同發展的橋梁紐帶。截至2019年底，（數據改用2020年的）我國認證機構總數為596家，較上一年(481家)增長19.2%，認證機構頒發各類有效認證證書222.7萬張，涉及獲證組織75萬家。我國認證行業仍然處于高速發展階段。

2 基層認證監管工作中存在的問題

認證行業的高速發展，不可避免地帶來了一些問題，可從三個角度分析。

2.1 從企業角度分析

部分認證企業管理體系運行的有效性不強，存在重證書、輕管理、體系運行與文件存在“二張皮”現象。主要表現在：一是企業認識程度不高，尤其是中小微企業、社會組織和政府機構的認識相對偏低。二是管理體系文件規定的內容和要求與組織實際管理脫節。企業對標準的理解不準確或不全面，導致日常生產管理或經營管理與體系標準要求結合不好。三是部分企業重視程度不夠，僅為取得證書而認證，平時不按體系文件規定實施管理。四是存在違法使用認證標志現象。部分企業對法律法規不了解，將管理體系認證標志標識在產品或產品包裝上，有的還存在擅自擴大使用范圍、超期使用等現象。

2.2 從認證機構服務情況分析

一是受市場競爭和認證機構趨利性的影響，部分認證機構為了自身利益導致“重發證、輕質量”現象。尤其一些小型認證機構，采用價格競爭和以贏利為目的的經營模式，使得很多機構主動或被動地卷入低價競爭中，從而忽視了服務質量。二是認證人員能力和責任心良莠不齊。不同機構之間、不同審核組之間、不同審核人員之間對同一組織審核質量差異較大，認證結果一致性差[1]。有的認證機構審核人員甚至幫助企業制造符合認證要求的假象。三是認證機構的知名度和權威性有待進一步提高。由于部分認證機構規模小、專業能力差，認證市場存在虛假認證和亂發證書現象及部分認證機構的認證質量不高等問題，致使國內認證證書的信譽受到影響，損害了整個認證行業的權威性[2]。

2.3 從政府部門監管現狀分析

認證監管資源不足，監督難度大。一是由于認證監管的范圍廣、任務重、責任大、專業技術性要求較高，目前的監管力量和資源，包括人員、經費等都難以滿足監管工作的需要。比如濱州市，目前各縣級質監部門多數還沒有認證監管專項經費，監管執法人員配備差距較大。二是監管體制不夠完善，缺乏聯合監管工作機制，閉環處理的效果不理想。三是認證機構服務質量評價缺失。無論是政府監管部門、認證機構自身或是認證企業，對認證的服務質量評價缺乏統一的評價指標體系，無法準確評估各認證機構的服務質量，給政府監管和需要認證的企業帶來諸多不便。

3 提升基層認證監管有效性的建議

基層提升認證監管有效性，要在國家市場監管總局、認監委的統一領導、統一部署、統一組織和統一安排下，采用依法監管、聯合監管、誠信監管模式，打造高水平監管隊伍，充分發揮地方認證監管部門的作用，以切實保障認證的有效性，維護認證各方和消費者權益。

3.1 強化依法監管

依法監管是認證監管部門依照法律、法規對認證活動實施監管的行為和過程，其目的是為了監督認證活動各方依法、依規活動，實現穩健發展。

要實現依法監管，必須保證所有的監管工作都在法律的框架內實施，認證監管人員所有的監管活動都要依法進行。這就要求：認證監管者必須知法懂法，學會運用法律、法規指導監管工作，用法律、法規約束監管行為；監管者必須做到行為規范、自覺守法、正人正己、公正廉潔，依法實施許可、依法開展檢查、依法行使處罰，保證監管行為、監管過程、監管結果的合法性和規范性，不能以權代法、以情代法、越權執法，更不能執法犯法、徇私枉法；建立嚴格的執法程序，因為程序決定結果，嚴格、規范的執法程序是依法監管的重要保證[3]。

3.2 開展聯合監管

2016年，上海、江蘇、浙江、寧波、江西、安徽、福建、廈門、湖北、湖南等10個檢驗檢疫局簽署《長三角區域檢驗檢疫認證監管深化合作方案》，建立了信息互通、資源共享、結果互認的監管交流機制[4][2]，取得了良好的監管成效，對于基層監管部門建立聯合監管機制有重要參考意義。一是區域間建立聯合監管機制，可參照《長三角區域檢驗檢疫認證監管深化合作方案》合作模式，在一定區域內建立聯合監管工作機制，打造“大監管”模式；二是國家、省、市層面與基層監管部門做好聯合監管。目前山東省每年針對認證工作開展監督檢查，采取“省級專家+市級執法人員+縣區觀察員”的工作模式，對于違法違規線索現場移交，監管成效明顯；三是基層要建立聯合監管模式，充分利用基層有效的監管資源，提高監管力量。

3.3 重視誠信監管

根據新修訂的《認證機構管理辦法》，對嚴重失信主體實施永久退出和終身禁入等失信懲戒措施[5]。為提升誠信監管的效果，一是會同相關部門建立聯合懲戒機制，制定從業機構和從業人員《失信管理規定》，制定從業機構及其人員守信聯合激勵、失信聯合懲戒方案，引導行業自律管理、自我完善。二是開展年度認證活動監督檢查、重點領域認證活動專項檢查，針對發現的情節，公布認證認可檢驗檢測行業“黑名單”。

3.4 發揮社會監管

社會監管重點強調企業、媒體、大眾監管。認證有效性，直接影響企業管理水平、運營風險、產品質量。認證有效性的提升，企業是第一受益者，但部分企業受思想認識、業務水平等方面的影響，對認證重要性認識不足，對認證違法行為不了解，這就需要強化社會監管，凝聚監管合力。一是加強對企業的宣傳培訓，幫助企業建立專門的質量管理隊伍，宣傳認證法律法規，提高企業對認證活動的重視。二是加強宣傳引導。借助“世界認證認可日”“小微企業質量體系認證提升行動”“質量月”等活動，加大對認證認可的宣傳，營造“政府支持認證，企業重視認證，人人關心認證”的社會氛圍。三是開展“認證認可進商超”活動，加強消費者對認證認可的認識和了解，鼓勵消費者參與到對認證活動的監管中。

4 結語

基層認證監管有效性的提升，是一項長期的、系統性的工作。通過“依法監管、聯合監管、誠信監管、社會監管”等方式，凝聚監管合力，加強執法監管力度，形成監管閉環，有利于不斷提升認證執法監管工作水平和層次，推動認證認可事業全面、協調可持續發展。