金融集團審慎監管框架建設的國際經驗與啟示

摘 要：隨著金融業務向綜合性發展，產業資本與金融資本不斷融合，混業金融集團面臨高杠桿率、關聯交易、風險傳染、監管套利等問題。目前我國的分業監管體制在處理混業金融集團的風險時有一定的局限性。本文選取發達國家中比較有代表性的金融集團審慎監管框架進行分析，并提出了構建我國金融集團審慎監管框架的政策建議，以供參考。

關鍵詞：金融混業經營;金融集團;審慎監管框架

本文索引：凌云.<變量 2>[J].中國商論，2021（19）：-112.

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2021）10（a）--03

1 金融集團的基本概念與主要特征

對于金融集團的基本概念，“金融集團聯合論壇（Joint Forum on Financial Conglomerate） ”發布的《金融集團監管原則》（2012版）指出，若從事銀行、證券、保險三種業務中兩種以上的金融企業在一家企業集團中具有共同控股權或支配權，則該企業集團屬于金融集團。

金融集團主要有兩種組織形式：第一種是金融機構進行跨行業投資，母公司和子公司在業務運作方面是隔離的。第二種是金融控股公司，由一個控股公司控制多個金融子公司，并對子公司進行集中統一管理，比如美國、澳大利亞的金融控股公司（劉鵬，2017）。

2 金融集團審慎監管框架構建的國際經驗

2.1 美國傘形監管框架

美國于2010年出臺了《多德—弗蘭克法案》（以下簡稱《法案》），明確了該框架下美聯儲在金融集團監管中的核心作用，賦予美聯儲控制系統性風險的重要職能。美聯儲的監管能夠實現對銀證保和基金行業大型機構的全覆蓋。

第一，對于集團層面的監管完全由美聯儲負責。美國有24個金融集團納入了美聯儲的集團監管范圍。第二，對金融集團資本充足率的要求要統一，且銀行、證券、保險行業分別對應不同的資本充足率指標。第三，防止出現“大而不能倒”的情況。為防止金融集團控制過于龐大的資源，《法案》規定金融集團的存款不得超過美國的1/10，并表總負債不得超過金融系統的1/10。針對金融集團的業務復雜性和風險處置等方面的問題，《法案》也給出了解決方案，比如《法案》規定，如果金融控股集團在美聯儲通知后半年內未能達到資本充足率指標并且改善管理情況，美聯儲能夠剝奪金融控股集團對下屬存款機構的所有權，也可以暫停部分業務，甚至在情況嚴重時做破產清算。第四，進一步強化對于國外銀行集團的監管。如果外國銀行集團的資產規模超過500億美元，《法案》要求建立中介控股公司便于監管，并且在資本、流動性、壓力測試和風險管理等方面提高監管要求。上市外國銀行集團并且資產超過100億美元的還要建立風險委員會并進行壓力測試（王歡星，2018;王鐘秀，2018） 。

2.2 歐盟功能監管框架

2005年歐盟頒布了《歐盟金融企業集團監管指令》（以下簡稱《指令》），建立了“功能監管為主、機構監管為輔”的監管體系，要求金融集團的資本充足，應當在符合集團層面的要求。該框架包含的三個層級分別是針對獨立金融集團的內部機構、同業金融集團和混業金融集團（付強，2013）。

該框架要求： 第一，控制杠桿率，確保資本充足率。《指令》給出了資本計算方法，保證了資本計算的科學性，要求金融集團在開展業務時不能以犧牲資本充足率來獲得過高杠桿。第二，對集團內部交易進行限制，防止風險集中。《指令》提出歐盟各國可以針對金融集團內部交易、集團管理以及風險集中等情況作出要求。第三，樹立監管機構權威。《指令》規定監管機構能夠要求金融集團把信息提供給其他監管機構，可以考察金融集團財務情況和風險控制情況（李文浩，2013）。

為了應對國際金融危機，歐盟對原有監管框架進行了完善，對《補充監管指令》進行了修訂，進一步加強了對金融集團的監管。第一，規定系統重要性金融機構由歐央行負責監管，使歐央行居于監管核心地位。第二，由歐洲銀行管理局、歐洲保險和職業養老金管理局、歐洲證券和市場管理局組成“聯合委員會”，深入分析監管法規，針對不同國家、不同類型機構的審慎監管制定協調一致的政策。第三，重點關注金融集團跨境監管的問題，國外金融集團應當受到與歐盟等效程度的監管，否則歐盟會采取額外監管措施（張曉艷，2014）。

2.3 澳大利亞三級監管框架

澳大利亞審慎監管局負責金融審慎監管，金融集團納入其監管范圍。審慎監管局建立了三級監管框架，重要金融機構都納入了審慎監管的范圍。第一級是獨立開展金融業務的企業法人。第二級是以經營單一業務為主的金融集團。第三級是以控股公司的方式橫跨多個行業或者經營范圍超出了審慎監管局監管領域的金融集團，比如銀行控股的金融咨詢公司、基金公司等，也可以是非金融機構，比如能源公司。第三級金融集團的經營范圍往往涵蓋實體經濟和虛擬經濟，使其更加難以監管，并且容易引發高風險，所以在審慎監管局的監管級別中列為最高級。澳大利亞頒布了銀行法、保險法等，使得審慎監管局可以對金融集團的所有分支機構進行審慎監管（李卉，2017）。

2.4 其他國家監管經驗

日本針對金融混業經營趨勢修訂了相關法律，建立了比較健全的監管體系。《金融制度改革法》提出銀行能夠以投資為目的或通過信托建立子公司進行證券業務經營，使得金融機構設立子公司進行跨業經營的行為合法化。《金融控股公司解禁整備法》對金融控股公司解禁作了規定，《銀行控股公司創設特例法》對于銀行控股公司特例作了規定（張承惠和王剛，2016）。

為了應對金融危機，英國大刀闊斧地改革金融監管體制，擴大英格蘭銀行的權力。改革前，金融服務管理局、財政部和英格蘭銀行實行三頭監管。2010年6月，英國把金融服務管理局拆分成審慎監管局、消費者權益保護部門和金融政策委員會，其中審慎監管局歸英格蘭銀行管理。英格蘭銀行既負責制定和執行貨幣政策，又要負責防范和化解系統性風險，通過審慎監管局實施對金融業的日常監管，監管范圍包括海外公司（邊衛紅和陸曉明，2016）。