國內(nèi)外城市軌道交通產(chǎn)品安全評估與認(rèn)證分析

王歡，潘峰，方云根，施風(fēng)華，于瀚翔，吳含雪

（1.上海軌道交通檢測認(rèn)證（集團(tuán)）有限公司，上海 200434；2.中國合格評定國家認(rèn)可委員會，北京 100062）

目前，我國城市軌道交通已由成規(guī)模建設(shè)階段轉(zhuǎn)為優(yōu)化發(fā)展階段，建設(shè)和運(yùn)營并重、技術(shù)制式多元化、新技術(shù)大量應(yīng)用等趨勢特征較為明顯。開展城市軌道交通產(chǎn)品安全評估和認(rèn)證有利于提升產(chǎn)品質(zhì)量，保障運(yùn)營安全。安全是指免于不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，特指功能安全，而非通常所說的安全生產(chǎn)中的安全。而“認(rèn)證”是指在一個(gè)確定的框架內(nèi)執(zhí)行的程序，并遵循嚴(yán)格的要求，其目的是證明產(chǎn)品、人員、體系符合某些特定的要求，比如，產(chǎn)品認(rèn)證中的“3C認(rèn)證”，體系認(rèn)證中的“ISO9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證”等。都作為國際通行的市場準(zhǔn)入方式，安全評估和產(chǎn)品認(rèn)證在歐盟、英國和美國等國家和地區(qū)應(yīng)用廣泛，相關(guān)制度、規(guī)則和規(guī)范體系也較為完善。相比之下，通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的城市軌道交通產(chǎn)品安全評估和認(rèn)證在體系設(shè)計(jì)上確實(shí)存在一定的問題。因此，通過開展對比和分析，研究和發(fā)現(xiàn)問題所在，并提出對策和建議。

1 歐盟

目前，歐盟對于干線鐵路和城市軌道交通采取了不同的準(zhǔn)入方式。對于有互聯(lián)互通需求的干線鐵路，歐盟采取了統(tǒng)一的“TSI認(rèn)證”以及由歐盟鐵路管理局（EUAR）最終授權(quán)的準(zhǔn)入方式；而對于沒有互聯(lián)互通要求的城市軌道交通，則沒有統(tǒng)一的授權(quán)流程，或稱AAC流程，即批準(zhǔn)、驗(yàn)收和認(rèn)證流程，并且將準(zhǔn)入授權(quán)的權(quán)利保留在了各成員國的鐵路安全機(jī)構(gòu)（NSA）。

1.1 歐盟干線鐵路

歐盟立法機(jī)構(gòu)頒布的法規(guī)主要有條例（Regulation）、指令（Directive）和決定（Decision）。指令是歐盟統(tǒng)一大市場的重要措施，也是使用最多的法律形式，它所規(guī)定的應(yīng)達(dá)到何種結(jié)果的要求,對任何接受指令的成員國都具有約束力,但應(yīng)采取何種形式或方法,由有關(guān)成員國決定。為了建立和完善統(tǒng)一的市場，形成一體化的歐盟鐵路網(wǎng)，使歐盟各國鐵路系統(tǒng)的技術(shù)和運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致，授權(quán)列車在全歐盟范圍內(nèi)行駛，歐盟制定了相關(guān)指令及條例和決定。為了獲得授權(quán)，需要在技術(shù)和安全方面分別取得認(rèn)證。

技術(shù)方面，根據(jù)指令(EU)2016/797，符合性評估需要依照TSIs(互聯(lián)互通技術(shù)規(guī)范)以及NNTR（國家技術(shù)規(guī)定，主要針對TSI未覆蓋的部分或者成員國的特殊要求），評估機(jī)構(gòu)分別為NoBo（公告機(jī)構(gòu)）和DeBo（指定機(jī)構(gòu)）；安全方面，根據(jù)指令(EU)2016/798，安全評估需要依照CSM(共同安全方法)，評估機(jī)構(gòu)為AsBo（評估機(jī)構(gòu)）。

條例(EU) 2016/796，除了將歐洲鐵路管理局的名稱由ERA（European Railway Agency）改為EUAR（European Union Agency for Railways）外，還賦予了EURA簽發(fā)鐵路車輛和車輛信號投放市場的授權(quán)，以及為鐵路企業(yè)簽發(fā)安全證書。

1.2 歐盟成員國城市軌道交通系統(tǒng)

雖然歐盟干線鐵路授權(quán)流程清晰完整且日漸成熟。但是，各成員國的地鐵、輕軌以及有軌電車等城市軌道交通系統(tǒng)由于受到當(dāng)?shù)丶夹g(shù)要求的制約，以及無須考慮互聯(lián)互通的要求，所以不在指令（EU）2016/798和（EU）2016/797的規(guī)定范圍內(nèi)，因此，TSI、CSM包括EUAR的授權(quán)流程都對城市軌道交通系統(tǒng)不適用。也就是說，在歐盟層面上，對于城市軌道交通系統(tǒng)沒有標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)流程，從而導(dǎo)致每個(gè)國家的授權(quán)流程都不一致，甚至是在一個(gè)國家的內(nèi)部不同地區(qū)也不一致。以下做具體分析，主要關(guān)注授權(quán)流程、授權(quán)機(jī)構(gòu)、評估機(jī)構(gòu)以及評估基礎(chǔ)等。

（1）德國城市軌道交通系統(tǒng)。在德國，城市軌道交通系統(tǒng)的運(yùn)營必須獲得安全部門和TAB（技術(shù)監(jiān)督部門）頒發(fā)的許可證。技術(shù)監(jiān)督部門和許可證頒發(fā)機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦州政府指定。所有基礎(chǔ)設(shè)施、車輛的建造及運(yùn)營要按照BOStrab（《關(guān)于輕軌交通系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)營的德國聯(lián)邦法規(guī)》）的要求，同時(shí)，還要遵循TAB和許可證發(fā)放機(jī)關(guān)的指令以及公認(rèn)的技術(shù)規(guī)則，TAB對工作過程和支持文件持續(xù)監(jiān)控(檢查、測試，特別是與安全有關(guān)的部分)。TAB可以委托評估員對運(yùn)營商和供應(yīng)商提供的設(shè)計(jì)、使用的材料、安全需求、安全論證和質(zhì)量計(jì)劃進(jìn)行審查。德國授權(quán)流程如圖1所示。由此可見，德國的授權(quán)流程相對簡單，授權(quán)機(jī)構(gòu)只有技術(shù)監(jiān)督局（代表NSA），評估內(nèi)容包括技術(shù)文檔以及安全文檔，評估依據(jù)是BOStrab。

圖1 德國的授權(quán)流程

（2）法國城市軌道交通系統(tǒng)。在法國，授權(quán)流程的關(guān)鍵參與者包括AOT（運(yùn)輸局）、CNESTG（安全評估委員會）、STRMTG（法國索道和軌道交通安全技術(shù)署）。CNESTG是一個(gè)國家委員會，其職責(zé)是根據(jù)STRMTG的規(guī)則對EOQA(獨(dú)立安全評估員)進(jìn)行認(rèn)證。STRMTG及其部門或區(qū)域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評估所有安全分析，以便向Prefect（地方行政長官）提供專家意見，Prefect根據(jù)意見批準(zhǔn)或拒絕申請。法國的授權(quán)流程如圖2所示。圖中DDS（安全定義案例）、DPS（初步安全案例）、DS（安全案例）為授權(quán)流程中所包含的文檔。由此可見，法國的授權(quán)流程相對復(fù)雜一些，授權(quán)機(jī)構(gòu)由地方行政長官、地區(qū)設(shè)備部門（DREIF），電梯及軌道交通聯(lián)席部（BIRMTG）以及法國索道和軌道交通安全技術(shù)署共同組成，代表NSA，評估內(nèi)容主要是安全文檔，評估依據(jù)則是一種叫作NEFERTARI的危害預(yù)警執(zhí)行系統(tǒng)。

圖2 法國批準(zhǔn)流程

2 英國

在英國，鐵路和其他導(dǎo)向運(yùn)輸系統(tǒng)的審批程序由ROGS（《鐵路和其他導(dǎo)向運(yùn)輸（安全）系統(tǒng)條例》）規(guī)定。在《ROGS安全證書和安全授權(quán)評估手冊》中，對ROGS中申請安全證書和安全授權(quán)的評估程序進(jìn)行了逐階段的總結(jié)，并列出有關(guān)干線鐵路或非干線鐵路安全證書及安全授權(quán)申請的評審準(zhǔn)則。以倫敦地鐵為例，鐵路和其他導(dǎo)向運(yùn)輸系統(tǒng)審批過程的主要參與者有ORR（鐵路監(jiān)管辦公室）、ICP（獨(dú)立資格人員）、運(yùn)輸企業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)理。ORR是英國鐵路的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是對運(yùn)營公司（如倫敦地鐵）的安全管理體系進(jìn)行評估，并授予其安全證書，安全證書有效期為5年。倫敦鐵路批準(zhǔn)過程如圖3所示。安全驗(yàn)證計(jì)劃和ICP是獲得安全證書的必備因素，運(yùn)營商制定方案時(shí)也應(yīng)考慮ICP的建議。ICP還應(yīng)參與驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)的制定，并應(yīng)具有公正性和獨(dú)立性。ORR與許多安全機(jī)構(gòu)合作，其中包括RSSB（鐵路安全和標(biāo)準(zhǔn)委員會），RSSB的黃皮書提供了獨(dú)立安全評估的應(yīng)用說明，并為參與獨(dú)立安全評估活動的所有利益相關(guān)者提供了有關(guān)安全評估關(guān)鍵方面的指導(dǎo)。

圖3 倫敦地鐵授權(quán)流程

由此可見，英國的授權(quán)流程與德國類似，授權(quán)機(jī)構(gòu)為HMRI（代表NSA機(jī)構(gòu)ORR），評估內(nèi)容包括技術(shù)文檔（系統(tǒng)文件）以及安全文檔，評估依據(jù)是RSSB的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

3 美國

美國APTA（公共交通協(xié)會）和FTA（聯(lián)邦運(yùn)輸管理局）在與輕軌交通公司、市政鐵路公司和交通部等多方協(xié)作下編寫了SSC（運(yùn)輸安全和保障認(rèn)證）手冊，以支持運(yùn)輸行業(yè)實(shí)現(xiàn)安全保障性能的持續(xù)改進(jìn)。SSC提供了建立認(rèn)證程序的指南，以解決識別關(guān)鍵活動的安全和保障問題，其明確了開發(fā)和實(shí)施認(rèn)證所需的資源，并提供工具和模板表格以促進(jìn)安全認(rèn)證過程的實(shí)施。SSC方法步驟如圖4所示：

圖4 SSC流程

在SSC流程的各個(gè)階段，對于每個(gè)可認(rèn)證的元素，都要驗(yàn)證是否符合項(xiàng)目安全保障要求。在提供運(yùn)營服務(wù)之前，要獲得每個(gè)可認(rèn)證元素的符合性證書及項(xiàng)目安全證書，認(rèn)證結(jié)果記錄在最終的驗(yàn)證報(bào)告中。圖5說明了項(xiàng)目中如何處理可認(rèn)證元素。

圖5 項(xiàng)目中處理可認(rèn)證元素過程

SSC手冊列舉了一個(gè)軌道交通項(xiàng)目中可認(rèn)證元素和子元素的主要分組清單，以車輛系統(tǒng)為例，需要認(rèn)證的元素有：車體、火/可燃性/煙排放、暖通空調(diào)、照明、通訊設(shè)備、制動系統(tǒng)、車門及門控裝置、牽引等。該清單僅為示例，每個(gè)機(jī)構(gòu)必須根據(jù)自己的政策和項(xiàng)目范圍確定需要安全認(rèn)證的元素。

由此可見，美國的城市軌道交通的授權(quán)流程步驟比較清晰，授權(quán)機(jī)構(gòu)為APTA和FTA的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，評估內(nèi)容包括技術(shù)文檔以及安全文檔，評估依據(jù)包括ANSI、ASTM、NFPA等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

通過上述對國外城市軌道交通系統(tǒng)授權(quán)流程的分析，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）由授權(quán)機(jī)構(gòu)對軌道交通系統(tǒng)投入使用進(jìn)行最終授權(quán)；

（2）評估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于授權(quán)機(jī)構(gòu)以外的第三方；

（3）評估的關(guān)注點(diǎn)包括技術(shù)方面和安全方面；

（4）評估依據(jù)規(guī)范及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，例如，德國的BOStrab，英國的黃皮書以及美國的SSC手冊等。

4 國內(nèi)城市軌道交通產(chǎn)品認(rèn)證與安全評估

4.1 產(chǎn)品認(rèn)證

在城市軌道交通領(lǐng)域，我國現(xiàn)行的是城市軌道交通裝備產(chǎn)品認(rèn)證（簡稱“CURC”），屬于國推自愿性認(rèn)證，其借鑒和參考了我國大鐵路的產(chǎn)品認(rèn)證制度。CURC是指在國家發(fā)展改革委和國家認(rèn)監(jiān)委共同發(fā)布的產(chǎn)品目錄范圍內(nèi)，由國家認(rèn)監(jiān)委批準(zhǔn)的具備城市軌道交通裝備產(chǎn)品國推認(rèn)證資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)，依據(jù)國家認(rèn)監(jiān)委發(fā)布的統(tǒng)一的認(rèn)證實(shí)施規(guī)則，對申證產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證，對合格產(chǎn)品標(biāo)識統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)志的活動。對符合產(chǎn)品認(rèn)證要求的，由CURC認(rèn)證機(jī)構(gòu)向認(rèn)證委托人頒發(fā)CURC認(rèn)證證書。產(chǎn)品經(jīng)第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證合格后，由業(yè)主按照CURC認(rèn)證要求規(guī)則進(jìn)行采信，通過后產(chǎn)品可投入使用。認(rèn)證規(guī)則同時(shí)考慮了技術(shù)和安全兩方面的要求，主要的實(shí)施過程包括認(rèn)證委托—型式試驗(yàn)—功能安全認(rèn)證（適用時(shí)）—初始工廠檢查—認(rèn)證結(jié)果評定—獲證后監(jiān)督。

4.2 安全評估

我國城市軌道交通領(lǐng)域的安全評估開始于信號系統(tǒng)，基于《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市軌道交通裝備制造業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2010〕2866號）和國家標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通試運(yùn)營基本條件（GB/T 30013-2013）》對信號系統(tǒng)做出的安全評估和安全認(rèn)證的要求，我國借鑒國際先進(jìn)國家和地區(qū)的模式，對有安全功能需求的系統(tǒng)或產(chǎn)品，開展基于安全功能的安全評估。以CBTC信號系統(tǒng)為主要對象的工程安全評估逐步產(chǎn)生、發(fā)展起來，并逐步擴(kuò)大到FAO系統(tǒng)、車輛系統(tǒng)。第三方獨(dú)立安全評估機(jī)構(gòu)執(zhí)行安全評估，并對評估結(jié)果負(fù)責(zé)，依據(jù)的評估標(biāo)準(zhǔn)主要是EN50126/128/129等。目前，安全評估分為工程項(xiàng)目級安全評估（例如，太原地鐵2號線核心設(shè)備獨(dú)立安全評估）和產(chǎn)品級安全評估，產(chǎn)品級安全評估又分為通用應(yīng)用（例如，車門電氣控制單元）和通用產(chǎn)品（例如，制動系統(tǒng)安全平臺）。

在我國，目前CURC國推自愿性認(rèn)證被視為城市軌道交通產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入方式，針對FAO系統(tǒng)以及車輛系統(tǒng)的安全評估為自愿性，CURC認(rèn)證與安全評估并存。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)以下問題：

（1）城市軌道交通系統(tǒng)開通授權(quán)與CURC認(rèn)證和安全評估不關(guān)聯(lián)。目前，國內(nèi)軌道交通線路開通前需要通過運(yùn)營前安全評估，基于的是《運(yùn)營前安全評估技術(shù)規(guī)范》，對CURC認(rèn)證和工程項(xiàng)目級以及產(chǎn)品級安全評估不做要求。

（2）CURC認(rèn)證和安全評估同時(shí)進(jìn)行，CURC認(rèn)證中既考慮了技術(shù)層面也包含了安全層面，而安全評估中也要技術(shù)和安全同時(shí)兼顧，所以兩者工作疊加、重復(fù)，既增加了財(cái)務(wù)成本也增加了時(shí)間成本。

（3）產(chǎn)品認(rèn)證需要有完善的標(biāo)準(zhǔn)體系支撐，而我國目前城市軌道交通產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不夠完善。

（4）安全評估的基本標(biāo)準(zhǔn)EN5012x系列標(biāo)準(zhǔn)只是對安全保障的流程和相關(guān)工作進(jìn)行了定義，并沒有對安全評估工作的具體流程、方法、頂層危害等進(jìn)行規(guī)定，所以導(dǎo)致各評估機(jī)構(gòu)在執(zhí)行時(shí)尺度不一。

5 對策和建議

通過對國外軌道交通系統(tǒng)的授權(quán)流程的研究和分析，我們發(fā)現(xiàn)，歐美國家在授權(quán)流程、評估方式以及認(rèn)證規(guī)則等方面都有其全面的考慮，這是建立在豐富的經(jīng)驗(yàn)積累上的，值得學(xué)習(xí)和借鑒。而城市軌道交通產(chǎn)品認(rèn)證和安全評估我國目前尚處于起步階段，作為一種市場準(zhǔn)入方式，它的發(fā)展方向和思路需要不斷摸索和創(chuàng)新。對于目前遇到的一些問題，提出以下對策和建議：

（1）完善城市軌道交通開通授權(quán)制度，使產(chǎn)品認(rèn)證或安全評估成為開通授權(quán)的必要條件；

（2）選擇產(chǎn)品認(rèn)證和安全評估兩種方式中的一種作為市場準(zhǔn)入方式或者在子系統(tǒng)級采用產(chǎn)品認(rèn)證的方式，在系統(tǒng)級采用安全評估的方式。

（3）完善城市軌道交通產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系，讓產(chǎn)品認(rèn)證做到“有法可依”。

（4）建立對安全評估工作具有指導(dǎo)性的手冊或者標(biāo)準(zhǔn)等文件，規(guī)范安全評估工作。

6 結(jié)語

產(chǎn)品認(rèn)證和安全評估源于國外，我們在借鑒、學(xué)習(xí)的過程中要對其進(jìn)行深入的研究，做到“知其然并知其所以然”，這樣才能和我國的實(shí)際情況相結(jié)合，建立適合國內(nèi)特色的評估認(rèn)證框架和規(guī)則，使國內(nèi)城市軌道交通產(chǎn)品安全評估和認(rèn)證形成統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，為城市軌道交通產(chǎn)品安全評估和認(rèn)證工作的推進(jìn)提供速度和質(zhì)量方面的保障，并能為有效提升城市軌道交通運(yùn)營安全提供有力支撐。