制度、工具、價值影響公眾參與社會治理的邏輯分析*

中共克拉瑪依市委員會黨校 何藝丹

在西方語境中，“治理”是與“統治”相對應的概念。中國特色話語體系中，“治理”是“管理”的升級。社會治理是社會管理的新發展、新境界，是立足我國治國理政經驗基礎上提出的一個中國特色話語體系的新理論。中華人民共和國成立近72年來，社會也發生了深刻變革，組織方式從單一到多元，社會結構由簡單到復雜，社會需求從低級到高級，社會問題從生存性問題向生活性問題轉變，社會矛盾從個體向群體發展，我國社會由管理走向治理。黨委政府在新的歷史高度和管理經驗的基礎上，探索多種治理方式。

一、制度型治理

制度型治理與管理的理念相似，同為依靠自上而下的權威約束，但兩者又有所區別。管理實質是權威約束下的社會配合，但制度型治理是權威約束、動員下的社會協作，本質區別源于思想意識政治脫敏。2004年十六屆四中全會第一次提出“整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”[1]，強調權威動員下的多元協作。

（一）制度型治理影響公眾參與社會治理的內生邏輯（如圖1所示）

圖1 制度型治理模式圖

中華人民共和國成立之初，實行的計劃經濟形成和確立了中央高度集權的管理體制。在這種體制下，公民的權利被地方政府所囊括，地方政府的權力被中央所囊括，企事業單位是各級政府的附屬物，社區變成政府的派出機關。在歷史形成的慣性思維中，黨委政府對社會的治理方式之一為借助“權責傳導”“權威壓力”的制度型治理。

制度型治理借助“權責傳導”影響公眾參與社會治理的紐帶是單位制。雖然隨著社會變革，居民作為獨立社會人的特點更加明顯，與高度集中的計劃經濟時代不同，活動軌跡也從集體轉向個體。但是應對社會問題時，公眾還是傾向找到紐帶聯結群體共同面對。單位生活以外的社區生活被“樓上樓下互不相識”個體化，沒有社群認同為支撐，且社會組織成長緩慢，因此公眾仍然依賴單位制參與社會治理。當權責通過政治性任務指定、人事任命、財政預算分配、考核評價等方式傳導至單位后，公眾對單位的社會依賴或歸屬認同會成為其參與社會治理的動力。

對于沒有所屬單位的社會個體，制度型治理依靠社會資源分配達到“權威壓力”的效果，從而影響公眾參與社會治理。

（二）制度型治理中公眾參與的動力機制

制度是國家性質的外在表現，具體表現為政府治理的行為模式和行動規則。制度型治理中公眾參與社會治理的動力來源于公眾對國家性質的認可和對執政合法性的擁護，即權威認同，是公眾對社會治理制度接受和遵守的內因。但是，我國傳統管理模式是“大政府、小社會”，社會公眾習慣于政府主導下的被動參與，總體還是慣性依賴“大政府”。可見，公眾對國家性質的認同和對執政合法性的擁護還未內生形成自覺參與意識，依然停留在制度約束下的被動參與階段，這是我國社會發育滯后的大環境造成的。一旦減少或取消制度附帶的公權力干預，公眾將失去參與的動力，進而終止被動參與行為。

（三）制度型治理的優劣勢

1.制度型治理的優勢

今年新型肺炎疫情突襲全球，考驗著各個國家的治理體系和治理能力。在疾控組織來不及、疾病科學跟不上之時，中國之所以能夠率先突圍奪取抗擊疫情的壓倒式勝利，得益于中國制度優勢。在疫情中具體表現為黨在統攬全局、協調各方的政治領導能力；政府在區域聯動、部門協作的組織動員能力；企事業單位、社會組織、基層民眾的協同共治能力，形成“一方有難，八方支援”的制度型治理優勢。

2.制度型治理的劣勢

由于制度型治理影響公眾參與社會治理的動力來源是權威認同，這種外壓下的內在反應并不是公眾內生形成的自覺動力，因此制度型治理的有效性會伴隨公眾對權威認同程度的波動而出現變動。當權威壓力持續卻不能內化為內在自覺動力時，制度型治理的效果會出現內卷化，表現為社會動員有效性和持續性不足。

二、技術型治理

技術型治理是國家治理體系中方式方法體系的重要組成部分，是一種以科學為基礎、以信息技術為工具的治理手段。若僅從工具的角度來研究技術治理，將陷入工具理性與價值理性的悖論。因此，技術型治理不僅是一種工具，還是一種伴隨信息獲得而被賦予權力和利益的現代治理方式。

（一）技術型治理影響公眾參與社會治理的內生邏輯（如圖2所示）

圖2 技術型治理模式圖

制度型治理通過單位紐帶“權責傳導”和資源分配“權威壓力”的方式影響公眾參與社會治理，而技術型治理是通過信息資源讓渡權利的方式影響公眾參與社會治理。信息作為資源的特質隨著互聯網技術的發展和普及而越加顯著，信息技術成為治理能力現代化的重要標志。以信息技術能力為標準，社會公眾參與社會治理時會有四種不同的表現結果：一是由于不會、不能使用計算機信息技術，而導致訴求不能通過現代渠道表達，成為社會治理中訴求被忽視的群體；二是對計算機信息網絡技術的使用處于基礎階段，只會單方面接收互聯網信息，不能夠借助信息技術與政府形成互動，不能做到通過網絡平臺參與社會治理；三是有一定的信息技術能力，可以就社會治理方面通過網絡平臺與政府互動，但是受個人素養限制，訴求多是圍繞個人利益，社會價值有很大的局限性；四是有一定的信息技術能力，不僅可以通過網絡平臺與政府互動，還可以給出整體性的、戰略性的建議，準確體現社會價值。[2]治理能力現代化的理想狀態就是通過技術型治理吸引第四類群體參與到社會治理中，但是現實中前三類群體占社會公眾多數。

（二）技術型治理中公眾參與的動力機制

信息技術本是社會治理的一種工具，但信息附帶的權利使得技術治理成為一種現代化治理方式。為與制度型治理相區別，此處探討公眾通過信息技術自主參與社會治理的動力。一是信息技術參與成本低。與民意調查、聽證會、公民投票、座談會、上訪、游行等傳統參與方式相比，信息技術參與排除了時間和空間上的要求，民眾只需連接網絡，通過手機端就可以完成參與動作，時間和空間不再成為限制民眾參與的阻礙因素。當參與成本低于利益訴求時，這在一定意義上就成為鼓勵民眾參與社會治理的動力。二是信息技術參與權責分離。伴隨權利讓渡的往往還有責任分攤,但是互聯網隱匿、弱連接、無組織等特性加大了現實社會追責的難度。因此，隨著信息獲得，民眾取得了參與的權力和利益，但是卻分攤與權利不對等的責任。低責任風險也是民眾通過信息技術參與社會治理低成本的一種表現。三是信息交換促成主體意識覺醒。信息的傳遞接收過程也是民眾對信息篩選思辨的過程,在信息傳遞、接收、篩選、思辨的過程中，會給民眾一個自我身份的判斷和定位。尤其是互聯網對職業、年齡、閱歷、地域、社會地位等現實標識的隱匿，會激發民眾在自我身份的再認識過程中對其社會主體身份的認同，成為民眾利用信息技術參與社會治理的內在動力。

（三）技術型治理的優劣勢

1.技術型治理的優勢

信息的收集、分析、利用是技術型治理的最大優勢。以大數據、人工智能為代表的現代信息技術為疫情防控提供了強大技術支撐，保障疫情防控的精準化。如利用通信大數據行程卡，中國手機用戶能夠查詢個人國內外14天內的行程。以紅、橙、黃、綠四色標識不同查詢結果，紅卡為新冠肺炎確診或疑似患者，橙卡為密切接觸者，黃卡為途徑高風險地區，綠卡為安全。若近距離接觸過的陌生人確診，還可通過藍牙提醒功能提示用戶注意隔離觀察。因此，技術型治理在物資協調保障、人員調度動員、信息收集研判等方面作用顯著，提高了防控工作的效率。

技術型治理與制度型治理相結合，有利于劃定二分法中國家與社會之間的界限，實現治理平衡。治理的內涵不僅強調制度的規則性，也強調體現社會意志。自下而上的制度型治理強調規則而易忽視社會意志，那么現代治理又退回傳統管理。沒有規則引導，技術型治理中的多元利益主體易將治理帶向無序。因此，技術型治理和制度型治理相互彌補，是意志與規則的結合，兼顧治理公平與效率。

2.技術型治理的劣勢

隨著管理理論向治理理論過渡，理想中公民的社會主體意識、自治參與意識與民主法治意識逐漸增強，公民社會也隨之呈現出越來越清晰的輪廓，公眾參與更加有效、更加充分，呈現有序、理性、主動的理想參與狀態。但現實中，公眾表現為參與被動、能力有限、個人功利主義的相悖境地，這種相悖境地由政治生態、人為局限、技術限制等多因素綜合而成。前文討論，能夠熟練運用信息技術并在參與中準確體現社會價值的民眾占少數。

信息技術是收集民意的現代工具，但不是唯一工具。因此，單純推崇技術治理，并不會因新參與途徑的開辟而使治理更加精準，反而惟工具理性會使政府掉入“假民意”的陷阱，使社會問題的感知與應變能力鈍化。

三、民主參與型治理

中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，其中要求“國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升，社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全”[3]。民主參與型治理就是以黨建為引領，以民主為基礎，允許多種權力或服務中心存在，多元主體互相協作、權衡利益、分攤權責，以解決社會問題或提供公共服務為目標的現代化治理方式。

（一）民主參與型治理影響公眾參與社會治理的內生邏輯（如圖3所示）

圖3 民主參與型治理模式圖

民主參與型治理過程中，存在多元權力或服務中心，以法治手段為保障，任何一個治理主體都不能夠決定其他治理主體的行為，只能以服務為導向共同協商治理。驅使多元主體參與社會治理的動力是價值認同。治理概念不同于“統治”和“管理”，在于它強調的多元主體實質蘊含了共治、參與、平等、公平、透明、文明等價值，這些價值驅使居民認同自身治理主體身份。

（二）民主參與型治理中公眾參與的動力機制

制度型治理和技術型治理都過分強調工具理性，價值驅動疲軟，很容易使治理走向自我精細化和形式化，治理效果將呈現遞減趨勢。目前我國社會發育未成熟，自主參與的內生動力未形成，要調動價值認同在社會治理中的動力作用，需要依靠多元治理主體的核心，即黨委組織引領。這時需要黨組織在基層全覆蓋后，形成外部驅動，引領各基層治理主體積極參與治理。例如，某社區通過開展“我是黨員我帶頭”“黨員就在我身邊”“有困難找黨員”主題活動，激勵社區黨員主動承擔社區居民服務，主動為解決居民困難。居民所求有回應，激發了居民參與社區治理的積極性，同時居民對黨員服務的認可，也提升了黨組織在基層治理中的組織能力。在基層黨組織的引領下，社區自治主體形成了“小事自己解決，大事協商解決”的意識。在社區具體事務協商中，基層黨組織的政治功能和組織能力進一步得到鞏固，該社區治理步入良性循環，成為“一核多元”治理體系在基層的典型代表。與在制度型治理和技術型治理中發揮的領導作用不同，黨委組織在民主參與型治理中發揮核心作用，具體表現為價值引領。

（三）民主參與型治理的優劣勢

1.民主參與型治理的優勢

金曉雨、孔繁斌認為民主參與型治理“是為達到共同的治理目標，由多元主體（平民與精英、個體與集體）互動而形成的一種彼此相互配合、聯合行動的治理模式”，“通過制度化的合作機制，可以相互調適目標，共同解決沖突，增進彼此的利益”。[4]首先，民主參與型治理有利于精確把握公眾的訴求及意愿，作出科學的歸納。在此基礎上權衡各方訴求，把握全局利益，從而使決策內容對準民意焦點，直擊民心。其次，民主參與型治理有利于提高治理效率。企業、私營團體參與社會治理，會堅持低投入高產出的生存法則，因此無論是人員調度還是資源利用，都會追求治理效率最大化。最后，民主參與型治理有利于監督治理公平。多元治理的前提是多元利益的存在和提出。多元利益博弈妥協后才會形成明確的治理目標，實現協同治理。利益博弈和治理協同過程，就是不同利益主體相互監督的過程。

2.民主參與型治理的劣勢

就現實而言，我國社會發育不成熟，公民主體意識不牢固，多元協同治理模式還在不斷探索，目前難以達到民主參與型治理的理想狀態。比如，以屬地為單位，依托基層政府的正式權利，將“行政化”嵌入“自治性”中，將具有“非正式權力”的基層主體綁定在一起，目的是織密末端網絡，促使多元基層主體參與社會治理。但是結果相悖，以行政權責干預，加深了“行政邏輯”與“自治邏輯”的矛盾，一定程度上限制了基層自治主體的互動和共治，公民參與鈍化，基層自治主體缺失。民主參與型治理極度依賴公民主體身份認同。一旦民眾主體身份認同不強，失去自主參與的價值驅動，靠行政權責規導很容易將民主參與型治理變為制度型治理。

四、結語

制度型治理以權責為導向，按章辦事，技術型治理以數據為工具，以“理”服人，民主參與型治理以價值為引領，知行合一。三種治理方式不是非此即彼的關系，而是可以內嵌互構的關系。此次新冠肺炎疫情，是對我國各地政府治理能力的突擊檢閱，也更加明晰不同治理方式的優勢和劣勢，無論哪一種治理方式都指向了一個問題，就是政府能力的建構，具體體現為應對危機時是否能夠靈活運用三種治理方式，執行和調整公共政策，確保安全秩序的供給。