政治系統理論下的京津冀大氣污染防治政策研究

摘要：近幾年我國政府針對空氣污染的問題出臺了一系列大氣污染防治政策措施。本文基于政治系統理論，以京津冀大氣污染防治為例，對政策決策過程進行了分析，發現政策決策是一個決策系統與社會環境高度互動的過程。

關鍵詞：政治系統理論;京津冀大氣污染;政策決策

一、引言

隨著我國經濟的快速發展，大氣污染的問題愈發嚴重。政府針對大氣污染防治制定了一系列的政策措施，如《大氣污染防治行動計劃》、京津冀大氣污染綜合治理方案等。政策實施后，空氣質量得到了改善，但是在政策執行過程中也出現了一些違背政策初衷的問題，如“一刀切”、村民冬季取暖困難等。政府針對這些問題及時調整了政策。在政策制定和調整的背后，其作用原理和影響因素是什么？針對此，本文從政治系統理論的視角，以京津冀大氣污染防治政策為例，分析決策系統與社會環境之間的關系。

二、政治系統理論

政治系統理論是戴維·伊斯頓在政治學研究中提出的一種理論，該理論運用系統分析的方法。這種理論認為，政治系統是一個開放的系統，它會受到環境的影響。環境是由社會大系統中的其他子系統（除政治系統之外的各種狀況和條件所構成）組成，包含社會外部環境和內部環境。環境對政治系統的影響叫做輸入，主要是指環境的壓力或者干擾，支持或者要求。支持或者要求輸入政治系統以后，經過轉換過程以后就成為政治系統的輸出，從而對社會做出權威性的價值分配，即公共政策。隨著政治系統的輸出以及政策的實施，政治系統又會反饋環境[1]。

三、政策決策過程分析

（一）社會環境的輸入分析

近幾年，我國北方地區霧霾頻發，空氣污染情況愈發嚴重，2013年“霧霾”甚至成為年度關鍵詞。越來越多的人開始關注空氣污染問題。2015年2月28日，前央視主持人柴靜關于霧霾的調查記錄片《穹頂之下》更是在社會上引起了很大的反響，讓公眾更加直接地認識到霧霾的危害，對于霧霾治理的要求也越來越強烈。2015年冬季，京津冀及周邊地區持續出現了大范圍的霧霾天氣，引起了國內外廣泛關注。由于空氣污染情況的加劇及對于自身健康的擔憂，公眾對于政府盡快改善空氣質量的要求越來越高。生存環境的惡化和公眾對于治理霧霾的要求，構成了政治系統的輸入，對系統產生了壓力，從而影響政治系統產生輸出，即政府制定公共政策，去緩解或者消除這種壓力，以達到系統的再次平衡。

（二）政治系統的輸出分析

針對京津冀地區的大氣污染防治，政府出臺了《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017年）》、《京津冀及周邊地區2017-2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》、《京津冀及周邊地區2017-2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強化督查方案》等政策措施。針對霧霾產生的原因，如汽車尾氣、工業排放廢氣、揚塵等[2]，方案采取了對應的防治措施，并設定了具體的治理目標值。具體措施主要有：實施“電代煤”“氣代煤”工程、“散、亂、污”企業清理整頓、設定禁煤區等。

（三）反饋分析

政策實施后對社會環境產生了影響，即政治系統反饋于社會環境。影響主要有積極和消極兩個方面：

積極影響有三點：一、京津冀大氣污染防治政策的實施，響應了公眾對于改善空氣質量的需求，有利于提高公眾對于政府的信心和支持。二、空氣質量得到了改善。根據《中國空氣質量改善報告（2013-2018年）》數據，京津冀地區PM2.5平均濃度比2013年下降了48%，北京市PM2.5大幅下降，從89.5微克/立方米下降到51微克/立方米，降幅達43%。三、加快了產業變革。通過大氣污染防治政策，將那些落后的、污染大的企業進行淘汰或改革，有利于我國的產業結構優化，提升國際競爭力。

消極影響有兩點：一、政策本身存在問題，影響了民生。作為主要措施之一的“電代煤”“氣代煤”工程，該項政策措施在規劃、實施等過程中存在問題，工程完成之后，天然氣氣源不足，而村民原有的用煤取暖設施已被拆除，因此造成一些村民冬天挨凍，引發了社會輿論。第二，政策實施過程中存在“一刀切”問題。“一刀切”行為既影響政府部門的形象和公信力，又損害了合法合規企業的基本權益，還對我國的經濟發展產生了不良影響。

以上積極和消極影響作為新的社會環境因素輸入政治系統以后，又產生了新的輸出，即京津冀大氣污染防治政策的調整。我國政府在后續的《京津冀及周邊地區2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中進行了政策優化，對于保障農村居民清潔取暖和溫暖過冬方面，鼓勵采取靈活有效的措施，“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，積極推廣太陽能光熱利用和集中式生物質利用”，要求在新的取暖方式沒有穩定供應前，原有取暖設施不予拆除。而對于“一刀切”問題，2018 年5 月生態環境部印發《禁止環保“一刀切”工作意見》，對禁止環保“一刀切”提出了明確要求。

四、結論

本文從政治系統理論的視角對京津冀大氣污染防治政策的決策過程進行了分析，發現政策決策是一個決策系統與社會環境高度互動的過程，社會環境的輸入對決策系統產生影響，決策系統的輸出反饋于社會環境，并對社會環境產生影響，社會環境又產生新的輸入，促使決策系統產生新的輸出。因此，決策系統和社會環境之間是不斷地相互作用和影響的。

參考文獻：

[1][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析[M].北京：人民出版社，2012.

[2]魯朝旭.霧霾的成因與治理[J].大眾科技.2013，15（172）：92-94.

作者簡介：

葛凱（1987—），男，安徽淮南人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。