包河區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革啟示

摘要 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)。包河區(qū)聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)各項(xiàng)工作部署，積極探索實(shí)踐，取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)。分析了包河區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與做法，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)仍存在成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得感不強(qiáng)等難題。歸納得到幾點(diǎn)啟示：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是改革成功的必要基礎(chǔ)，尊重群眾意愿是改革成功的基本底線，堅(jiān)持試點(diǎn)先行是改革成功的重要路徑，堅(jiān)持規(guī)范操作是改革取得成功的重要保障等。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;改革;啟示

中圖分類號(hào) F 321? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 0517-6611（2021）18-0258-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.18.064

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

The Enlightenment of Reform of Rural Collective Property Rights System in Baohe District

LIANG Hong-hua （Hefei Agricultural Economic and Technical Service Management Station，Hefei，Anhui 230091）

Abstract Reform of rural collective property rights system is an important task for deepen the reform of rural. Achievements and experience have been made in Baohe District by focuing on the tasks and targets of reform of rural collective property rights system， implementing arrangements， and actively exploring the direction of reform. This paper mainly introduced the main doings of Baohe District in pushing Reform of Rural Collective Property Rights System， the study found that some problems are in the present reform， such as membership? recognized standard is not specific enough， rural collective economic organization hasnt enough endogenous dynamics， and the members do not have enough satisfaction. Finally， this paper provided general inspirations and specific suggestions， including? strengthen the organization and leading， respect crowds wishes， stick to limited local areas， and adhere to standard operation.

Key words Rural collective property rights system;Reform;Enlightenment

作者簡(jiǎn)介 梁紅華（1965—），女，安徽肥東人，高級(jí)農(nóng)經(jīng)師，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究。

收稿日期 2021-07-22;修回日期 2021-08-02

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是新形勢(shì)下完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措，是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求[1]。黨的十九大報(bào)告明確指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大決策部署，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對(duì)于保障農(nóng)民權(quán)益、完善鄉(xiāng)村治理、探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制具有重大意義[2]。包河區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，綜合實(shí)力連續(xù)多年穩(wěn)居全省縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)首位，2020年綜合實(shí)力進(jìn)入“全國百強(qiáng)區(qū)”40強(qiáng)，地處合肥主城區(qū)，位于濱湖新區(qū)建設(shè)前沿陣地。近年來，在推進(jìn)濱湖新區(qū)大建設(shè)進(jìn)程中，煙墩街道、義城街道、駱崗街道轄區(qū)內(nèi)大量集體土地被征用，大多數(shù)行政村被整體拆遷，改為城市社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)很多農(nóng)民身份發(fā)生了轉(zhuǎn)變。土地補(bǔ)償費(fèi)等形成了大量集體資產(chǎn)，如何實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值與建立集體收益分配機(jī)制，已成為農(nóng)民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題。包河區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)量大、類型復(fù)雜，既有城中村、城郊村、整體拆遷村，又有代拆代建村、遠(yuǎn)郊村，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制改革任務(wù)重、難度大。筆者主要介紹包河區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐與做法，分析存在的問題，得出幾點(diǎn)啟示。

1 基本情況

包河區(qū)位于合肥主城東南，區(qū)域面積340 km2，轄9個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)，2個(gè)街道級(jí)大社區(qū)、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)85個(gè)村居，有949個(gè)村民組，常住人口140萬。包河區(qū)是合肥市農(nóng)村城市化程度最高的地區(qū)，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量大，鎮(zhèn)村兩級(jí)集體凈資產(chǎn)11.92億元左右，有16個(gè)村集體凈資產(chǎn)超過1 000 萬元。同時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)、集體資產(chǎn)租賃收益等形成的農(nóng)村集體資產(chǎn)逐年增多，但越來越多的村在城市化建設(shè)中“消失”，轉(zhuǎn)為城市社區(qū)，大量農(nóng)民身份發(fā)生轉(zhuǎn)變，集體資產(chǎn)保值增值與收益分配矛盾越來越突出。為了解決這一農(nóng)村城市化進(jìn)程中的“難點(diǎn)”和“熱點(diǎn)”問題，包河區(qū)立足自身實(shí)際、勇于開拓創(chuàng)新，率先在大圩鎮(zhèn)新民村進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。包河區(qū)首家新民股份經(jīng)濟(jì)合作社于2016 年12月30日正式成立。包河區(qū)認(rèn)真總結(jié)推廣新民村股份合作制改革的做法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在大圩鎮(zhèn)東林村、慈云村、余墩村、黃港村和迎河村開展試點(diǎn)。2018年10月，包河區(qū)正式啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，在全區(qū)部署推開這項(xiàng)改革試點(diǎn)工作。在全區(qū)上下的共同努力下，到2020 年底，包河區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全區(qū)有改革任務(wù)的58個(gè)村（居）按時(shí)、按質(zhì)、按量完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)，共有14.676 9萬名村民確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。包河區(qū)通過開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，既讓農(nóng)民獲得了可持續(xù)增收，又促進(jìn)了集體資產(chǎn)保值增值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全區(qū)有27個(gè)村（居）實(shí)現(xiàn)集體收益分紅，共向78 410 名集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅7 510萬元，人均分紅958元，充分讓農(nóng)民享受到改革帶來的紅利。

2 主要做法

在改革試點(diǎn)過程中，包河區(qū)牢牢把握改革方向，堅(jiān)守政策底線，充分尊重農(nóng)民意愿，規(guī)范操作程序，保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革順利推進(jìn)。

2.1 全面清查農(nóng)村集體資產(chǎn)，做到應(yīng)清盡清 開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資是順利推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提[1]。包河區(qū)根據(jù)省市統(tǒng)一部署，堅(jiān)持“實(shí)事求是、客觀公正，有序推進(jìn)、合理合法，依靠群眾、充分參與”的原則，全面清查核實(shí)集體各類資產(chǎn)，摸清集體家底[3]。并對(duì)照《憲法》和清產(chǎn)核資規(guī)定，清理權(quán)屬、據(jù)實(shí)登記，做到客觀公正、不重不漏。采取多種形式對(duì)全區(qū)9個(gè)街鎮(zhèn)、85個(gè)村（居）、949個(gè)組的農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，逐一摸清家底[4]，做到賬內(nèi)與賬外相一致、實(shí)物盤點(diǎn)與賬簿記錄相一致、四至邊界與群眾認(rèn)同相一致。全區(qū)共清查核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)30.94億元，集體土地等資源5 727.373 hm2，基本做到了應(yīng)清盡清、底清賬明。資產(chǎn)清查過程中，始終堅(jiān)持“三化”。在處理復(fù)雜問題上堅(jiān)持專業(yè)化，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)參與清產(chǎn)核資，邀請(qǐng)財(cái)政所“老所長(zhǎng)”、農(nóng)經(jīng)站“老站長(zhǎng)”等“四老”人員對(duì)共性問題集體會(huì)診，疑難雜癥及時(shí)請(qǐng)示上級(jí)部門。在解決歷史問題上堅(jiān)持靈活性。做到“五不”，即不回避、不畏懼、不鉆牛角尖、不上交矛盾、不拖延時(shí)間，將自主權(quán)交給鎮(zhèn)村。積極發(fā)揮街鎮(zhèn)在處理手段上的多樣化和靈活性，因地制宜，妥善處置歷史遺留問題。在執(zhí)行工作流程上堅(jiān)持嚴(yán)格化。嚴(yán)守各項(xiàng)操作流程，按照規(guī)范要求嚴(yán)把清查、核實(shí)、公示各個(gè)環(huán)節(jié)，確保整個(gè)清產(chǎn)核資工作有序推進(jìn)。近郊村、城中村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村通過聘請(qǐng)第三方專業(yè)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)參與清產(chǎn)核資，確保工作質(zhì)量。

2.2 全面界定集體成員身份，做到應(yīng)確盡確 按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，統(tǒng)籌考慮好戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等多種因素[1，5-6]，包河區(qū)結(jié)合實(shí)際，研究制定了《包河區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見》，建議對(duì)8類人員進(jìn)行確認(rèn)，對(duì)5類人員不建議確認(rèn)，著力解決農(nóng)村人口流動(dòng)和集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)不清晰之間的矛盾，全區(qū)共界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員14.676 9萬人，基本做到了應(yīng)確盡確。以新民村為例，對(duì)全村12個(gè)村民組以戶為單位編制《人口調(diào)查摸底表》，經(jīng)核對(duì)無誤后由戶主簽字確認(rèn)，并經(jīng)過公示程序后，最終確認(rèn)農(nóng)戶數(shù)482戶，人口數(shù)1 762人。

2.3 全面組建集體經(jīng)濟(jì)組織，做到應(yīng)建盡建 依照規(guī)定程序，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)的組織和運(yùn)行機(jī)制，全區(qū)擁有集體資產(chǎn)的58個(gè)村（居）均成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織并通過國家級(jí)平臺(tái)正式登記賦碼，其中村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社42個(gè)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)合作社16個(gè)，基本做到了應(yīng)建盡建。新組建的集體經(jīng)濟(jì)組織按照“有標(biāo)牌、有機(jī)構(gòu)、有賬戶、有場(chǎng)所、有人員、有印章、有設(shè)備、有制度”的“八有”要求，建立健全“三會(huì)一章程”制度，完善銀行開戶、稅務(wù)登記等運(yùn)營(yíng)手續(xù)，進(jìn)一步明確特別法人地位。

2.4 全面釋放改革紅利，做到應(yīng)享盡享 通過資產(chǎn)量化、股權(quán)配置，為4.157萬農(nóng)戶發(fā)放了股權(quán)證書，賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利。通過改革規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理，激活發(fā)展活力，按照章程規(guī)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅，切實(shí)保障了成員參與集體資產(chǎn)收益分配的權(quán)利，基本做到了應(yīng)享盡享。2020年全區(qū)實(shí)現(xiàn)集體收益分紅的有27個(gè)村（居），共向78 410名集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅7 510萬元，人均分紅958元，真正實(shí)現(xiàn)了“人人變股東、戶戶有分紅”的目標(biāo)，充分讓農(nóng)民享受到改革帶來的紅利。

3 亟需破解的難題

總體上看，包河區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定的成效，但與改革試點(diǎn)要求和群眾期盼還存在一定的差距。據(jù)調(diào)查，面臨一些難題亟需破解。主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

3.1 集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，可能會(huì)面臨二次改革 成員身份認(rèn)定是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。如何公平合理界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革至關(guān)重要的問題[7]。在城市化進(jìn)程中，大量外來人口涌入，各村居情況差異大，人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜。包河區(qū)出臺(tái)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見中，列出了8類必須予以認(rèn)定和5類不予認(rèn)定的情形，對(duì)于個(gè)性化問題等特殊情形的認(rèn)定由各村居民主協(xié)商確定。從改革情況看，各村居成員資格人認(rèn)定主要以擁有土地承包權(quán)的在冊(cè)人口為主，少數(shù)村經(jīng)民主協(xié)商設(shè)立貢獻(xiàn)股。成員身份界定的時(shí)間點(diǎn)基本分為兩大類：一類是以一輪土地承包為改革基準(zhǔn)日，參加一輪承包分田的在冊(cè)人口界定為成員，主要是城郊村、城中村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村;另一類是以二輪土地承包為改革基準(zhǔn)日，參加二輪承包分田的在冊(cè)人口界定為成員，主要是大圩鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)村。由于各村居改革基準(zhǔn)日的時(shí)間點(diǎn)差異大、標(biāo)準(zhǔn)不一致，存在同樣的情形在不同的村居認(rèn)定結(jié)果不同，導(dǎo)致全區(qū)范圍內(nèi)村與村之間成員認(rèn)定條件不銜接，可能存在少數(shù)“兩頭空”的特殊情況。特別是以一輪土地承包為改革基準(zhǔn)日的村居，與2020年改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)相差將近40年時(shí)間，大多數(shù)人員沒有確認(rèn)為成員資格，不能享受集體資產(chǎn)收益分配，隨著集體資產(chǎn)收益分紅增加，這部分成員可能會(huì)滋生矛盾，為改革埋下了不穩(wěn)定因素。對(duì)于改革時(shí)一輪承包分田已死亡人員的資格由該戶推薦新成員繼承，但是繼承資格的成員沒有選舉權(quán)、被選舉權(quán)等權(quán)利，目前全區(qū)繼承資格的成員占比不小，隨著時(shí)間推移也會(huì)逐漸增多，可能會(huì)面臨二次改革。以王衛(wèi)社區(qū)為例，目前有63.4%的成員沒有享受成員資格權(quán)利，其中8.5%繼承成員資格的人，只享受資產(chǎn)收益分配，沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等其他權(quán)利。王衛(wèi)社區(qū)以1981年一輪土地承包分田人口1 196人確認(rèn)成員資格，經(jīng)民主討論協(xié)商，設(shè)立貢獻(xiàn)股1份，最終1 197人確認(rèn)為成員資格。而該社區(qū)改革節(jié)點(diǎn)成員有3 274人，其中2 077人沒有認(rèn)定為集體成員，占比達(dá)63.4%;其中一輪承包分田已去世的有277人，則由該戶推選1名戶籍在本社區(qū)的直系親屬繼承其成員資格，占比達(dá)8.5%。

3.2 集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)是要管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值[8]。從包河區(qū)改革的情況看，目前58個(gè)村居的集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人均由村居黨組織書記兼任，實(shí)行“一肩挑”，村兩委成員與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員交叉任職?；鶎悠毡榉从?，村黨組織書記既要管理村委會(huì)社會(huì)事務(wù)，又要擔(dān)起資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但其工資報(bào)酬并沒有體現(xiàn)“一肩挑”的雙重職務(wù)待遇。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要懂經(jīng)濟(jì)會(huì)管理的人才，由于集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏管理人才，激勵(lì)機(jī)制不健全，村書記“領(lǐng)頭雁”的作用發(fā)揮不充分。村黨支部、村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同、難以相互替代的農(nóng)村基層組織[7]。處理好集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委會(huì)的關(guān)系是集體產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容[9]。目前，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織人員交叉任職、事務(wù)不分、賬務(wù)不分，尤其對(duì)于27個(gè)資產(chǎn)量大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村居來講，集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制不規(guī)范，其市場(chǎng)主體地位與發(fā)展能力受限，制約了村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展活力。

3.3 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡 推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的根本目的是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，引領(lǐng)農(nóng)民共同富裕[10-11]?？傮w上看，包河區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年包河區(qū)58個(gè)村均集體經(jīng)營(yíng)性收入為321.3萬元，其中27個(gè)村改居是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，村均經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)達(dá)648元，其余31個(gè)村居都是資源匱乏村、遠(yuǎn)郊村，村均經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為36.8萬元，與發(fā)達(dá)村居相比相差17.6倍。包河區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域內(nèi)不平衡的問題突出，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織后續(xù)穩(wěn)定發(fā)展不利。

3.4 集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得感不強(qiáng) 集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，村民可以充分共享發(fā)展紅利，強(qiáng)化作為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)村富村的集體成員榮譽(yù)感[10-11]。雖然包河區(qū)各村（居）摸清了家底、賦予了股權(quán)，但是由于城市化進(jìn)程的加快，外來人口大量涌入，社區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，社區(qū)現(xiàn)有居民與原祖居戶成員人數(shù)相差在10倍以上，社區(qū)公共服務(wù)支出往往擠占集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)收益紅利，減少了集體資產(chǎn)收益分紅。改革后，31個(gè)遠(yuǎn)郊村沒有實(shí)現(xiàn)股份分紅，占比為53.4%;相對(duì)于27個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村居來講，股東分紅的占比不大，財(cái)產(chǎn)性收入增加不快，基本維持改革前的福利水平?？傮w上，改革后集體經(jīng)濟(jì)組織成員的幸福感和獲得感不強(qiáng)。以王衛(wèi)社區(qū)為例，該社區(qū)資產(chǎn)租賃年收入約2 000萬元，其中50%以上用于村集體公益事業(yè)和公共服務(wù)開支。僅2020年疫情防控一項(xiàng)工作，社區(qū)承擔(dān)近200萬元支出費(fèi)用，而這部分開支屬于公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)。

4 幾點(diǎn)啟示

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是改革成功的必要基礎(chǔ) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)間緊、任務(wù)重，必須在黨的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)，才能保障改革順利進(jìn)行。包河區(qū)委區(qū)政府高度重視改革工作，區(qū)主要負(fù)責(zé)同志親自抓、分管負(fù)責(zé)同志具體抓，層層壓實(shí)工作責(zé)任，不斷強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，形成了合力共為、齊抓共管的良好局面。多次召開推進(jìn)會(huì)議，聽取工作進(jìn)展匯報(bào)，及時(shí)調(diào)度工作推進(jìn)中存在的問題，區(qū)委副書記帶領(lǐng)相關(guān)區(qū)直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）人員赴江浙等改革先發(fā)地區(qū)學(xué)習(xí)考察，進(jìn)一步解放思想，厘清工作思路。區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)人深入一線開展檢查指導(dǎo)，安排專人定期對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)，掌握改革進(jìn)展進(jìn)度，改進(jìn)工作推進(jìn)方式方法。區(qū)、鎮(zhèn)、村3級(jí)均成立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，形成主要負(fù)責(zé)人帶頭抓、親自抓的工作機(jī)制，建立常態(tài)化調(diào)度機(jī)制，及時(shí)化解工作中的各類問題。

4.2 尊重群眾意愿是改革成功的基本底線 農(nóng)民是改革的主體，深化農(nóng)村改革必須尊重農(nóng)民意愿，賦予農(nóng)民群眾充分的改革知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)，提高他們對(duì)改革未來愿景的意識(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，增強(qiáng)農(nóng)民的改革獲得感[12-13]。包河區(qū)在成員確認(rèn)、清產(chǎn)核資等重點(diǎn)難點(diǎn)問題上，注重突出農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持“群眾的事群眾說了算”，讓群眾在政策框架內(nèi)通過民主協(xié)商解決問題，力爭(zhēng)將矛盾消化在村組內(nèi)部。走村入戶宣傳改革政策，召開村干部、黨員、村民代表參加的政策學(xué)習(xí)會(huì)，提高群眾的知曉度;在每一個(gè)工作環(huán)節(jié)都要通過公示的方式，充分接受群眾的監(jiān)督;對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革實(shí)施方案召開村民代表大會(huì)進(jìn)行討論表決。以人員結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜的王衛(wèi)社區(qū)為例，在是否設(shè)置集體股問題上，通過走訪座談的方式，征集群眾意見，民主協(xié)商確定預(yù)留20%集體股留作后期彈性使用，用于機(jī)動(dòng)處理成員身份界定、股權(quán)贈(zèng)配等一些可能會(huì)發(fā)生的問題。

4.3 堅(jiān)持試點(diǎn)先行是改革成功的重要路徑 包河區(qū)地處主城東南，既橫跨主城區(qū)，也包含濱湖新區(qū)，區(qū)域內(nèi)還有純農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，區(qū)域位置特殊，居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，工作難度巨大。在推進(jìn)改革過程中，包河區(qū)堅(jiān)持先易后難，試點(diǎn)先行。在大圩鎮(zhèn)新民村、東林村等村先行先試，為全區(qū)試點(diǎn)趟路子、攢經(jīng)驗(yàn)，再全面推開，梯次完成試點(diǎn)任務(wù)。對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量較多的難點(diǎn)村，通過“解剖麻雀”的方式，抓住典型、切中要害，分門別類組織實(shí)施。將85個(gè)村（居）大致分為3種類型：第一種是位于城市近郊或主城區(qū)、農(nóng)村集體資產(chǎn)總量較多、已基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的城市社區(qū)，大約有34個(gè)，具有代表性的是望湖街道王衛(wèi)社區(qū)、蕪湖路街道曙光社區(qū);第二種是離城市較遠(yuǎn)、現(xiàn)在仍然以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、農(nóng)村集體資產(chǎn)量小甚至沒有、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的遠(yuǎn)郊村，大約有15個(gè)，全部集中在大圩鎮(zhèn);第三種是土地大部分被征遷、原來的村民已安置到多個(gè)不同社區(qū)居住、現(xiàn)有的村（居）集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)為零、清產(chǎn)核資賬面上僅有一些辦公桌椅等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的城鄉(xiāng)接合部村（居），大約有36個(gè)，主要分布在煙墩街道、義城街道和駱崗街道。為方便社區(qū)人員管理服務(wù)，大多打亂原村居建制改為社區(qū)工作站。對(duì)于義城和煙墩街道仍未改為工作站的9個(gè)村（居）同步推進(jìn)，要求按期完成改革工作任務(wù)。針對(duì)第一種資產(chǎn)量大、人員成分復(fù)雜改革難度較大的村居，選取班子團(tuán)結(jié)、群眾基礎(chǔ)較好的王衛(wèi)社區(qū)重點(diǎn)突破，總結(jié)形成“王衛(wèi)經(jīng)驗(yàn)”在27個(gè)發(fā)達(dá)村居全面推開，形成了較好示范帶動(dòng)效應(yīng)，為順利完成改革任務(wù)夯實(shí)基礎(chǔ)。

4.4 堅(jiān)持規(guī)范操作是改革成功的重要保障 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、工作難度大，具有很強(qiáng)的政策性、專業(yè)性。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須始終堅(jiān)持正確政治方向、規(guī)范每一個(gè)環(huán)節(jié)，確保改革方向不偏離、改革任務(wù)不落空。包河區(qū)在試點(diǎn)工作中，始終將執(zhí)行上級(jí)政策與區(qū)情實(shí)際有機(jī)結(jié)合，既抓好改革“規(guī)定動(dòng)作”，又開展好“自選動(dòng)作”，結(jié)合前期試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，繪制了《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作流程圖》，科學(xué)安排改革工作日程，分成準(zhǔn)備動(dòng)員、人口摸底、資產(chǎn)評(píng)估、股權(quán)設(shè)置、總結(jié)完善等6個(gè)階段，共細(xì)分出42個(gè)工作要點(diǎn)，并提出具體工作要求和時(shí)間要求，確保改革工作平穩(wěn)順利，程序嚴(yán)格。在集體成員身份界定上，區(qū)里出臺(tái)了指導(dǎo)意見，要求各村要制定實(shí)施方案，明確成員界定的范圍條件和方法步驟，妥善化解成員確認(rèn)矛盾糾紛。在股權(quán)設(shè)置上，要求各村（居）規(guī)范設(shè)置成員股，是否設(shè)立集體股經(jīng)民主協(xié)商決定，明確了集體股的比例不得超過20%，集體股收益分紅主要用于本社區(qū)居民公共服務(wù)開支等。在股權(quán)管理上，提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的靜態(tài)股權(quán)管理模式，涉及成員利益的重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策，防止少數(shù)人操控[1，14]。

5 結(jié)語

自十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革以來，各地先后開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作。習(xí)近平指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央推出的一項(xiàng)重要改革，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益、探索形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制具有重要意義，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。2016年底中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對(duì)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行系統(tǒng)部署，力爭(zhēng)利用5年左右時(shí)間基本完成改革。包河區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的做法，可以為其他地區(qū)提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示。但是，也要清醒地看到，各地農(nóng)村差異明顯，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也要因地制宜，不能照搬照套。下一步，包河區(qū)要著力推行村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)分開、分賬核算，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村居推行政經(jīng)分離，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，激活集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展活力。同時(shí)，要積極探索集體資產(chǎn)股份有償退出、繼承權(quán)能保障等，確保各項(xiàng)改革措施落地生根，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

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