智能時代的在線教育治理：內涵、困境與突破

王娟　鄭浩　李巍　鄒軼韜

[摘? ?要] 智能時代，在線教育市場和行業急速發展，但也暴露出備案審查機制不健全、師資供給不平衡、教育收費不透明、市場監管難度大等弊端。如何對在線教育進行有效治理，是時代賦予我們的重要命題。在線教育治理需要構建行業、政府、學校和社會的新型關系，發揮在線教育治理主體的作用;需要從一套行業標準、四種技術支持、一體化運維平臺、三大內容領域、多主體協同共治等方面構建在線教育治理框架。為此，研究從頂層設計（整體布局，系統規劃）、多元共治（內外聯動，精準治理）、技術賦能（數據驅動，安全保障）、平臺建設（搭建平臺，優化體驗）、服務引領（健全機制，監督協調）等層面提出了切實推進和實現在線教育治理現代化的實踐路徑。

[關鍵詞] 在線教育治理; 困境; 框架; 實踐路徑

[中圖分類號] G434? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] A

[作者簡介] 王娟（1979—），女，江蘇泗洪人。教授，博士，主要從事開放課程、在線教育治理、混合式教學的研究。E-mail：wjuan8@163.com。

一、引? ?言

目前，運用互聯網、人工智能等現代信息技術進行教與學互動的在線教育逐漸成為一種新型教育方式。疫情以來，“停課不停教、停課不停學”使在線教育獲得了前所未有的關注。但隨著在線教育發展的推進，其行業結構、服務模式、構成要素、教學產品都發生了巨大變化，涌現出政策文件較為分散、教育產品質量參差不齊、課程內容缺少監管、運營規范性缺失等問題，阻礙了在線教育的健康發展，在線教育市場亟須有效治理。

在線教育治理是政府、學校、社會、行業所面臨的全新課題。國務院《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》指出：“大力推進教育信息化，著力構建基于信息技術的新型教育教學模式、教育服務供給方式以及教育治理新模式。[1]”2019年7月，教育部等6部門聯合發布《關于規范校外線上培訓的實施意見》，提出“2020年12月底前基本建立全國統一、部門協同、上下聯動的監管體系”[2]。2019年10月，教育部等11部門聯合印發指導意見，明確從擴大優質資源供給等方面，促進在線教育健康發展[3]。因此，如何提高在線教育服務的質量，促進其健康、規范、有序發展，逐漸成為當下研究的熱點問題。本研究通過分析在線教育治理的內涵、內容與現實困境，結合教育治理現代化的戰略目標，提出在線教育治理的解決方案。

二、在線教育治理的內涵

（一）在線教育

“在線教育”以網絡為介質，亦稱“互聯網教育”或“網絡教育”。目前，在線教育可借助可穿戴設備、大數據等技術，實現教育的個性化和定制化。國外關于在線教育內涵的探討多集中在教育本質、教育形式、教育方法和教育媒介四個層面。我國的在線教育指的是廣義上的教育，包括教師、教學平臺、教學內容、學習者等基本要素，涉及教育部認可的體制內的教育，以及體制外市場上存在的各類培訓和輔導等。

在線教育市場包括在線學前教育、在線K12教育、在線語言教育、在線職業教育、在線高等教育以及綜合教育平臺市場等。目前，在線K12領域關注度較高的是題庫類、教育工具類等APP;高等教育中Coursera、中國大學MOOC等占據領先地位。2018年以來，新東方、好未來不斷增加在線教育的投入，騰訊、網易等互聯網企業也開始大規模推出在線教育平臺。在線教育市場空前活躍，助推了線上教育的蓬勃發展。

（二）在線教育治理

教育治理是通過一定規則和程序對教育中相互沖突和利益競爭各方進行調解的一種過程[4]。在線教育治理，是國家教育治理體系與治理能力現代化建設的重要內容，是政府、行業、社會、學校等主體，通過一定的制度安排進行互動合作，共同管理在線教育公共事務的過程[5]。在線教育治理需要考量各主體的需求、行動及思維方式，通過綜合運用行政管理、法律規范、社會監督等方式，推動良性的在線教育生態構建與主體權利義務平衡，其治理主體、對象和內容如下。

1. 治理主體

在線教育治理是各主體平等、主動地參與處理在線教育事務的集中體現，強調各主體的多元協同共治，其主體主要涉及政府、行業、學校和社會。其中，政府發揮著“元治理”的作用，承擔著政策制定、制度設計、遠景設想等職責[6]。行業包括機構、協會、企業等，它們是在線教育服務的提供者。學校是最重要的治理主體之一，是各種關系的聚匯點。教師、學生、家長是在線教育的消費者、利益相關者，在一定程度上影響著在線教育的發展方向、政策頒布和重大改革等事項。

2. 治理對象

在線教育治理的對象主要涉及在線教育教師、在線課程管理者、在線教育服務平臺、在線教育服務使用者以及在線教育行業組織。其中，在線教師是以直播、錄播等方式在互聯網平臺從事教育的工作者;在線課程管理者是制作、復制、發布在線教育課程資源的個人或組織;在線教育服務平臺是以網站、電腦程序、互聯網移動應用等方式提供在線教育內容傳播服務;在線教育服務使用者是獲取在線教育服務的組織或個人;在線教育行業組織包括線下教育培訓機構的線上延伸，以及行業結構的規范、服務模式的調整、教學產品的優化等。

3. 治理內容

（1）機構資質的認定

由于在線教育的虛擬特征，規范在線教育產品和教育服務的難度較大。2018年3月，教育部印發《教育部辦公廳關于加快推進校外培訓機構專項治理工作的通知》，重點治理培訓機構安全隱患、證照不全等問題。[7]為此，應建立在線教育行業準入標準和注冊備案制度，設立在線教育服務市場準入機制，在線教育機構及互聯網教育產品應獲得政府頒發的運營執照，嚴格按照法律法規、技術規范等要求開展在線教育服務;同時，對提供在線教育服務的機構、平臺與企業進行資質審核，對不滿足資質的服務與產品及時查處與取締。

（2）師資質量的保障

目前，部分在線教育平臺由于教師資質審查或信息公示的機制缺失，師資質量良莠不齊。2018年9月，教育部發布《關于切實做好校外培訓機構專項治理整改工作的通知》，要求培訓機構的授課教師必須具有教師資格證[8]。2019年7月，教育部《關于規范校外線上培訓的實施意見》指出要重點做好教師培訓行為的監管工作[2]。2020年8月，央視專題報道在線教育亂象，點名批評多家在線機構的師資質量差等問題。因此，監管部門、線上培訓機構、互聯網教育平臺等應攜手制定在線教師標準，健全師資準入機制，定期對授課教師進行標準化和體系化的培訓，規范在線教師的評估機制。

（3）課程內容的把關

目前，部分在線教育平臺監管薄弱，授課內容不佳，存在不符合國家主流意識形態和社會公序良俗的問題，尤其是國外教育資源的引進，我國法律上沒有明確跨境服務平臺的內容審查義務，對于境外教師提供在線教育服務也缺乏相應規定。此外，部分平臺對低俗、暴力、恐怖等有害信息缺乏必要的過濾，部分平臺超綱教學。根據工信部《移動智能終端應用軟件預置和分發管理暫行規定》，明確規定互聯網信息服務提供者不得提供或傳播含有不健康內容的移動智能終端應用軟件[9]。為此，2020年12月，教育部網站發布《關于進一步規范中小學在線教育市場的提案》，指出要規范校外線上培訓機構，保障在線教育內容。因此，應探索“互聯網+監管”機制，提升在線教育監管透明度[10]。

（4）信息安全的檢查

在線教育治理應建立互聯網教育應用的數據安全監管機制，落實信息安全主體責任，嚴厲打擊過度采集用戶信息、竊取與出賣用戶個人隱私等違法行為。例如，對浙江省242款教育類平臺（APP）開展網絡安全保護檢查，發現普遍存在違規采集數據、用戶通話記錄、通訊錄及位置等敏感信息。2020年7月，中央網信辦啟動專項行動，重點整治學習教育類網站平臺的生態問題;中國信息協會教育分會發布《中小學在線教學質量評價標準（試行）》，要求教師應提前屏蔽網絡不良信息。此外，學習者的信息、教育數據等一旦泄露或違法商用，會對人身安全和成長產生極大危害[11]。因此，平臺運營者應嚴格遵守《網絡安全法》《APP違法違規收集使用個人信息行為認定辦法》等法律政策要求，做好系統定級、備案和安全防護。

（5）經營的規范性監督

目前，部分在線教育機構和平臺存在收費高昂、虛假宣傳、任意停課、退款難等亂象，這嚴重侵害了在線教育用戶的合法權益，造成了用戶與平臺的互不信任。為此，面對市場上良莠不齊的教育服務，政府應主導建立在線教育收費公示制度，對在線教育違規違法收費行為進行嚴厲打擊，維護市場的穩定與和諧;教育培訓機構應規范化經營，建立完善的自查自糾機制。例如，一起教育科技聯合極課大數據等多家企業發布《學習類APP進校服務的行業自律倡議》，這也是在線教育行業規范性經營的體現。

（6）用戶行為的監督

在線教育用戶主要包括學生、家長和教師三類，每類用戶的需求各不相同。目前在線教育平臺都擁有社交功能，在用戶進行學習交流分享時，會存在濫發與學習內容無關信息以及不良信息和商業廣告等問題，致使在線教育平臺沒有發揮其應有的作用。因此，政府應引導在線教育平臺的用戶賬號與個人學信檔案等掛鉤，監管用戶在線學習的社交行為，對用戶的不良行為進行警告和處罰，并記入檔案。例如，猿輔導、學而思設置了演練專區等服務內容，可以有效地對用戶行為進行監督。

三、在線教育治理的困境

目前，在線教育產業和行業發展迅猛，但也帶來了諸多亂象，其深層次原因在于監管困難。2018年11月，《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》，重點提出對在線培訓機構要強化監管，形成準入機制[12]。2018年12月，《關于嚴禁有害APP進入中小學校園的通知》，明確提出加強對APP的監管[13]。2019年8月，教育部等8部門印發《關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》[14]。2021年3月，國家發展改革委等28個部門聯合印發《加快培育新型消費實施方案》，要求有序發展在線教育[15]。這些政策文件在一定程度上規范了在線教育治理的方向，但對在線教育的市場準入、師資管理、內容監管等方面的文件仍較為分散，行業存在大量灰色甚至空白地帶，阻礙了在線教育的可持續發展。

（一）備案審查機制不健全，政策推進效果有限

備案審查機制是對政府規章與規范性文件通過備案與審查等手段維護政策規范性的運行流程。目前，與龐大的在線教育市場規模相對應的是我國線上培訓機構備案審查機制不健全，在行業內沒有統一的準入標準以及現有規范標準不清。盡管國家先后出臺了規范在線教育治理的相應政策，但各級教育主管部門與學校、機構對于政策的解讀不一致，導致對在線教育內容資源的審核與監管無法及時跟進，一些沒有合法資質的線上培訓機構游離于監管之外，增大了治理難度，政府在治理過程中易陷入找不到政策改進方向的困境。

（二）師資供給不平衡，課程質量亟待提升

師資質量直接影響在線教育的授課質量、學員的學習體驗和最終的學習效果。目前，互聯網教師資格認證、質量認證制度尚未建立，行業缺乏統一的在線教師認證、管理、評價、公示標準，師資隊伍良莠不齊，部分教師沒有教師資格證或涉嫌偽造師資證書，教學能力差、違規行教，而師資供給失衡會導致優質在線課程資源供給鏈斷裂，影響用戶權益。課程品質是優化在線教育服務供給的關鍵所在，目前部分平臺課程質量低下，嚴重影響未成年人的身心健康;部分機構為了盈利，向學生提供不符合其認知發展水平的超前內容，增加了學生的學業負擔。因此，應把師資培養和課程質量作為在線教學評判效果好壞的重要指標。

（三）在線教育收費不透明，消費者維權困難

目前，由于在線教育行業收費標準及退費流程沒有統一標準，提前收費、誘導式收費、欺騙式收費等亂象頻出。雖然國家嚴禁以疫情防控開展線上教學的名義擅自設立收費項目，但在線教育機構的收費、退費仍成為投訴熱點。中國質量萬里行消費投訴平臺數據顯示，教育培訓類投訴集中在虛假承諾、協議條款不清晰、誘導消費者辦理貸款且退款難。因此，如何規范線上機構收費行為，保護消費者正當權益是在線教育治理急需解決的現實難題。此外，線上教育收費可能帶來新的“教育鴻溝”，如何平衡在線教育行業資本盈利需求與教育公平之間的矛盾，也是決策者所要面臨的重要挑戰。

（四）市場監管難度較大，制約行業規范化發展

目前，部分沒有合法資質的線上培訓機構游離于監管之外，使得在線教育領域的投訴、維權等問題日益凸顯，嚴重影響了在線教育服務供給的質量。監管是保障在線教育治理有效推進的有力舉措。一方面，課程品質是優化在線教育服務供給的關鍵所在，而目前教師教學資質查驗和超綱教學認定已成為在線教育監管難題;另一方面，資本的盲目投入使在線教育產業迅速擴張，大量行業人員與資金儲備使監管難度急劇增加，而我國在線教育治理政策中對相關產業違規行為的制約與處罰措施不明確，監管缺乏有效的制度保障。因此，監管要壓實平臺的責任，對課程設置、師資質量、廣告宣傳、退費辦法等方面進行約定，加強行業自律，推出線上教育黑白名單制度，全面凈化網絡環境。

（五）知識產權保護意識匱乏，阻礙產業轉型升級

知識產權是維持在線教育課程原創性與創新性的重要保障，是在線教育可持續發展的制度基礎。由于相關法律法規的不健全，部分群眾知識產權保護意識淡薄，以及盜版在線教育資源的傳播，原創者的合法權益受到侵害，影響了在線教育行業的生態環境。同時，人們對知識產權的漠視降低了線上教育工作者創新創造的激情，不利于行業內優質資源的產出，阻礙了在線教育產業的轉型升級。目前，在線教育領域存在服務名稱、網站設計、宣傳語等商標標識被仿冒的問題，因此相關部門應做好商標布局、注冊、著作權權屬證據的收集，采取加水印、打LOGO等手段保護著作權，強化消費者知識產權保護意識，打造良好的產業生態。

（六）部門之間信息流通受限，審批效率有待提升

在線教育要取得符合國家規定的辦學資質證明需要進行系列材料的審批，《國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見》明確指出，要規范校外線上培訓機構備案材料，如電信業務經營許可等相關證照信息、資金管理、保障條件和服務承諾等信息，個人信息保護制度、網絡安全管理、安全保護措施等[16]。而審批過程涉及教育行政部門、電信網絡部門、廣電主管部門、人力資源社會保障部門等多個部門，然而當前的政策對各部門的權責沒有明確規定，各部門間存在信息阻塞、相互推諉的現象，信息的多部門分布導致治理效率低下，因此如何保持各部門之間的信息暢通是在線教育治理面臨的一大難題。

四、智能時代在線教育治理框架構建

在線教育治理需要協調各主體的利益，并對在線教育行業進行全方位、多維度的智能化、精準化、常態化治理。為此，研究從行業規范、技術支持、運維平臺、內容領域、監管服務等方面構建了智能時代在線教育治理框架，如圖1所示。

（一）一套標準：建立統一的行業規范

目前，《關于規范校外線上培訓的實施意見》《關于促進在線教育健康發展的指導意見》《教育移動互聯網應用程序備案管理辦法》等文件相繼發布，但在線教育行業、市場仍缺乏清晰統一的準入門檻，迫切需要制定統一的標準規范，推動行業自律，改善行業生態。在線教育標準體系主要包括在線教育資源標準、在線教育服務標準、在線教育機構標準以及在線教育從業人員標準。通過遵循規范統一的在線教育行業標準體系，將加速在線教育行業的優勝劣汰，推動在線教育服務的供給側改革，擴大優質資源供給，促進在線教育高質量發展。

（二）四種技術：提供高效精準的智能支持

可以借助大數據、人工智能等新技術，對在線教育服務機構提交的信息進行智能識別、校對，將國內的在線教育服務產業進行數據整合，真正做到智能化治理。人工智能等技術和智能移動終端等設備的使用使信息和數據的采集更廣泛、快速、高效;大數據分析技術可以發現海量數據之間的內在聯系，并根據管理與決策要求將數據轉化為信息，以多樣化的直觀方式呈現給不同治理主體，激發其活力，把社會提供教育資源和參與教育治理的積極性調動起來，使在線教育治理更合理、更高效、更精準。

（三）一條途徑：搭建數據驅動的一體化運維平臺

數據驅動教育治理現代化，其核心是實現對數據的提取挖掘和集成整合[17]。目前，各地區對在線教育治理的理解存在差異，在線教育產品和機構存在問題嚴重，不利于在線教育治理水平的提升，影響到國家管理體制改革的整體進展。實現在線教育治理現代化，需要借助現代信息技術，建設一個基于在線教育市場特點和多層次需求的多要素、多維度、全時域、多功能的數據驅動平臺，充分利用和挖掘數據價值，推進數據的互聯互通和共建共享;運用先進的數據治理理念，了解社會真實的在線教育治理深層次需求，提供多維度、跨部門、全流程的數據，推動在線教育治理走向數據化、科學化，為政府決策提供強力支持。

（四）三大內容：明確在線教育治理的領域范圍

在線教育治理涉及宏觀、中觀與微觀等方面。宏觀主要指國家層面。一方面，政府要發揮主導作用，統籌協調全國網絡信息內容生態治理和監督管理工作，為在線教育發展指引方向;另一方面，建立健全制度體系，建立在線教育治理的法律法規，構建和完善各治理主體的行為法制規范。中觀主要指省域層面的網絡信息內容生態治理，建立省域在線教育治理體系與標準。微觀主要是指城鎮層面，負責統籌協調本區域內網絡信息內容生態治理和相關監督管理工作。目前，城鎮層面的在線教育治理已引起國家廣泛關注，但城鎮層面應建立城鎮聯審聯管機制，構建在線教育讀物點，使在線教育治理真正落到實處。

（五）多元主體：形成協同共治的監管服務格局

構建在線教育治理框架，是形成對政府、企業、學校以及社會等治理主體行為的約束和規范，實現在線教育的共治與善治。教育服務本身的特性決定了政府的角色是政策制定、規劃以及監督、評估的提供者。為此，要科學發揮政府的職能，理清政府與市場之間的關系，有序推動在線教育治理;同時，要加強行業內各企業內部治理合力，提升企業在線教育治理能力;學校治理要廣泛吸納師生參與，提升學校的在線教育治理能力與效率;要整合社會力量，提升在線教育治理的市場活力。因此，發揮各治理主體的功能，構筑良性互動、有序發展、多元共治的在線教育治理框架，實現治理模式的多元化、扁平化，改善行業生態。

五、智能時代在線教育治理的實踐路徑

推進在線教育治理是一項系統工程，既要加強戰略謀劃和宏觀設計，也要把握工作的著力點[18]。為此，研究從頂層設計、多元共治、技術賦能、平臺建設、服務引領五方面提出了智能時代在線教育治理的實踐路徑，如圖2所示。

（一）頂層設計：整體布局，系統規劃

在線教育治理需要國家層面的系統設計、層層推進。一是加強總體規劃，將在線教育服務開發、傳播、管理、維權等納入發展規劃，明確在線教育治理重點，統籌學校、校外培訓機構、互聯網企業、在線教師、消費者的利益分配，厘清政府、市場、社會之間的關系。二是出臺在線教育治理相關法律法規和政策文件，明確在線教育機構的準入標準、質量標準、處罰標準和退出機制。三是成立國家在線教育治理委員會或領導小組，加強在線教育市場監管，加強跨部門協調聯動，對在線教育機構資質、課程培訓材料及在線教育師資進行定期備案審查，在資源開發與開放、市場監管等方面壓實政府主體責任。

（二）多元共治：內外聯動，精準治理

推進在線教育治理，要協調好各級政府之間，政府內部各行政部門之間，各級各類學校之間，各學校內部之間，各在線教育機構之間，相關社會民眾、社會團體與社會媒體之間的關系。通過加強行業社會組織建設提升各類主體參與共治的積極性，實現協同治理[19]。此外，針對各類學校、教育機構等要做到精準治理，各類平臺必須切實承擔信息內容管理主體責任，學校應嚴格把關合作平臺。同時，在治理過程中應結合地區差異，設置專門管理機構，做到專項治理，嚴格遵守《網絡安全法》《未成年人保護法》《網絡信息內容生態治理規定》等法律法規，建立網絡信息內容生態治理機制，強化社會對在線教育市場的監督作用。

（三）技術賦能：數據驅動，安全保護

大數據為教育治理服務的精準化提供了可能[20]。在線教育治理需要健全規范數據流通共享和數據權利義務的相關法律法規，強化數據安全治理，確立數據安全防護能力標準，實現數據安全風險總體可控。目前，隱私保護制度缺失導致的教育數據泄漏正在成為在線教育數據治理面臨的主要問題[21]，因此，應提供安全監控功能對系統操作進行跟蹤并及時預警，并針對惡意攻擊、異地登錄等安全隱患采取措施，以保障用戶的數據安全。對于企業，要建立標準化、覆蓋數據全生命周期的數據安全管理機制;對于行業組織，應建立行業自律規范，不斷優化數據的行業安全標準體系，開展行業數據安全治理水平評估。此外，積極宣傳數據安全法律法規，提升公眾數據安全意識，為在線教育的數據安全治理營造良好環境。

（四）平臺建設：搭建平臺，優化體驗

利用現代科技提高治理能力是治理體系現代化的重要特征。在線教育治理需要搭建“大數據+AI”一體化的線上綜合服務平臺，把業務應用、云服務、大數據智能監管等平臺融合，以實現資源共建共享，業務數據互聯互通。通過建立在線教育產品投訴清單、服務智能監督、跟蹤評估治理成效等手段落實在線教育治理措施;同時，結合區塊鏈技術構建個人學習信用庫，打造共建共享、高效安全的教育資源庫，加強對知識產權及其利益相關者的保護，實現在線教育信息數據的治理。而治理效率的提高，將倒逼在線教育市場供給側改革，助推優質在線教育資源的形成，促進在線教育治理向過程化、常態化、智能化方向發展。

（五）服務引領：健全機制，監督協調

需要完善在線教育服務的備案審查機制，重點對線上培訓機構、內容及人員進行備案;為有效解決在線教育市場收費亂象，急需構建在線教育收費管理機制;需要建立在線教育課程實時監督機制、質量監督機制，保障在線教學質量;需要建立數據安全保障機制，對在線教育數據進行采集與智能分析;需要完善在線教育服務認證評價機制，建立公平透明的在線教育第三方質量認證和評價制度，對課程品質進行全方位評估;需要建立健全學校管理和教育評價監管機制，加強在線教育的生態管理;應建立網絡信息內容生態治理機制，健全用戶注冊、賬號管理、信息發布審核等信息處置制度，促進在線教育的良性和規范化發展。

六、結? ?語

教育治理現代化的本質是教育治理體系和教育治理能力的現代化[22]。智能時代，將在線教育治理看作是政府、市場、社會等動態作用的生態系統，從法律法規、數據標準、行業規范、運維平臺等層面對在線教育進行有效治理，推動形成政府引導、機構自治、行業自律、社會監督的在線教育多元治理格局，逐步推進國家教育治理體系和治理能力現代化。

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[14] 教育部，中央網信辦，工業和信息化部，公安部，民政部，市場監管總局，國家新聞出版署，全國“掃黃打非”工作小組辦公室.教育部等八部門關于引導規范教育移動互聯網應用有序健康發展的意見[EB/OL].（2019-09-05）[2021-04-12]. http：//www.gov.cn/xinwen/2019-09/05/content_5427553.htm.

[15] 國家發展改革委.關于印發《加快培育新型消費實施方案》的通知[EB/OL].（2021-03-25）[2021-04-12]. https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202103/t20210325_1270363.html.

[16] 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于規范校外培訓機構發展的意見[EB/OL].（2018-08-22）[2021-04-12].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2018-08/22/content_5315668.htm.

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