為檢察公益訴訟賦能

本社記者 張純

2020年5月28日，民法典正式頒布。這部法典中，有多處表述了“公共利益”，并明確規定了“綠色原則”“生態環境損害賠償”“懲罰性賠償”等多項制度。自此，公益訴訟檢察工作走下紙面，開始真正守護老百姓“餐桌上”“頭頂上”“腳底下”的安全，呵護未成年人健康成長，保護綠水青山（亦稱金山銀山）……直接維護國家利益和社會公共利益。

在最高人民檢察院第八檢察廳（也可稱公益訴訟檢察廳，以下均稱公益訴訟檢察廳）的指導下，各地檢察院在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓、國有財產保護和英烈權益保護以及新領域保護方面，已經進行了多次卓有成效的有益探索和實踐。

在小滿節氣這天，記者走進最高檢公益訴訟檢察廳，透過檢察官們的所見所聞、所思所感，看看民法典和檢察公益訴訟碰撞出怎樣的火花呢？

懲罰性賠償，為環境公益訴訟破局

公益訴訟檢察哪個領域辦案數量最多？自然非“環境領域”莫屬。

在最高檢，記者見到了負責生態環境和資源保護公益訴訟領域的兩位檢察官王莉和張紅霞，一看姓名就能猜到：這是兩員女將。

“生態環境是公益訴訟的主要領域，就檢察公益訴訟而言，生態環境和資源保護領域的案件數量始終占到一半以上。”王莉檢察官首先對記者介紹，民法典確定“綠色原則”為基本原則，對于理解、適用和補足具體規則具有重要的指導和總領意義，并規定民事主體從事民事活動，“應當有利于節約資源、保護生態環境”。當事人在履行合同過程中應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態，使環境公益訴訟具有法定的價值基礎。與此同時，侵權責任編第七章“環境污染和生態破壞責任”規定的生態環境損害賠償的規范體系，豐富了環境領域公益訴訟的實體法依據。

這不，就在民法典正式實施的第四天，即2021年1月4日，一起環境污染民事公益訴訟案在江西省浮梁縣人民法院開庭，此案創下了“第一”的紀錄——這是全國首例適用民法典、提出生態環境懲罰性賠償的案件。

2018年3月至7月，某公司因設備損壞，致使生產過程中產生的硫酸鈉廢液無法按照正常生產工藝進行處理。生產部經理吳某民經請示公司領導同意，將廢液交給吳某良處理。

吳某良并沒有危險廢物處置資質，他處理廢液的方式是直接雇人將廢液運到山上傾倒。據悉，先后共計1124 噸多硫酸鈉廢液，在浮梁縣壽安鎮八角井、湘湖鎮洞口村的山上“安家落戶”，造成周邊約8 畝范圍內以及洞口村洞口組附近的土壤和地表水受到污染，妨礙了當地1000余名村民飲水、用水，對社會公共利益造成了嚴重損害。

經鑒定，兩處受污染地塊的生態環境修復費用為216 萬余元，環境功能性損失費用為5 萬余元、應急處置費用53 萬余元、檢測鑒定費用9 萬余元。

“這些就是被告所需承擔的修復和損失生態壞境的實際費用。”王莉檢察官解釋道，“民法典實施前，提起民事公益訴訟時，基本上只能要求被告承擔這些費用。然而這些賠償是遠遠不夠的，后期環境治理修復也需要投入大量人力、物力、財力和時間等成本。”

“如果只要求賠償污染的修復費用和損失費用，對被告根本起不到震懾作用。”張紅霞檢察官補充道，“這不僅不利于修復生態環境，還會因為違法成本過低而導致環境污染問題愈演愈烈。”

這一狀況，在民法典實施后正在發生根本性的改變。

王莉檢察官介紹，該案中符合民法典第一千二百三十二條規定的“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”的情形。吳某良的行為屬于職務行為，為最大程度實現對生態環境的修復，應當追究其所在單位某公司的環境侵權民事責任。

因此，浮梁縣檢察院對涉案公司提起民事公益訴訟，請求法院依法判令某公司承擔環境損害賠償相關費用。同時，結合本案造成的生態環境損害后果、被告主觀悔過狀態以及前期承擔損害賠償修復責任的現實表現等，檢察院還提請法院判令某公司承擔污染環境懲罰性賠償17 萬余元。最終，上述訴訟請求得到法院的全部支持。

“在民法典剛剛施行之際，檢察院考慮污染行為導致的損害后果在未修復前具有持續性的特點，依法適用懲罰性賠償制度，積極助力推進生態文明進程，以最嚴格的法治保護生態環境。”王莉檢察官說。由此可見，此次民法典關于生態環境領域懲罰性賠償制度的規定，是一大突破，不僅符合生態環境法治保護的發展潮流，同時也在懲罰性賠償制度的適用范圍、構成要件等方面，為檢察機關開展環境民事公益訴訟探索提供了重要思路和法律依據。

>>圖1：邱景輝檢察官

>>圖2：劉東斌檢察官

>>圖3：王莉檢察官

>>圖4：賴紅軍檢察官

>>圖5：張紅霞檢察官 以上圖片均由張純攝

提供法律支持，向“舌尖上的安全”發力

“懲罰性賠償”不僅是生態環境和資源保護領域檢察官口中的關鍵詞，同樣也是賴紅軍檢察官的關注重點。

食品安全問題關乎“舌尖上的安全”，關系到千家萬戶的健康，馬虎不得、輕視不得。賴紅軍檢察官負責的食品藥品安全領域，也是檢察機關公益訴訟辦案的“主陣地”。

對于民法典的頒布實施，賴紅軍檢察官提到：“民法典把人格權作為單獨的一編，提出了‘生命健康權’。這為食品藥品領域公益訴訟的開展，提供了強有力的法律支撐。”與此同時，賴紅軍檢察官也提出了自己的困惑。她指出，民法典提出了原則性的法律規定，為檢察機關提供了辦案思路。但在食品藥品安全公益訴訟領域中，法律供給和銜接亟待加強。尤其是在落實民法典懲罰性賠償請求權的規定中，做好與私益訴訟懲罰性賠償的銜接顯得尤為關鍵。

“目前開展食藥領域的公益訴訟工作，是根據民法典、民事訴訟法以及‘兩高’解釋等相關規定開展。”賴紅軍檢察官說，2019年5月9日，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”。《意見》要求做好與民事、行政銜接，開始了法律制度的構建。但是，目前看來，法律的供給確實不足，尤其是懲罰性賠償的規定留下了空白點。

賴紅軍檢察官提到，民法典規定了知識產權、產品質量、生態環境三類情形下的懲罰性賠償。其中，生態環境公益訴訟領域，民法典確立了行為違法性、主觀故意性和損害后果嚴重性的懲罰性賠償構成要件。與此同時，還明確了生態環境損害的修復和賠償規則，確定修復和賠償責任的請求權主體為國家規定的機關或者法律規定的組織。賠償范圍增加了“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”。相較之下，盡管民法典第一千二百零七條規定產品責任領域懲罰性賠償，但該條在食品安全民事公益訴訟中，沒有明確規定。

王莉檢察官同樣認為：“盡管民法典對懲罰性賠償作了原則性的規定，但沒有具體的適用標準。各地檢察機關在司法實踐中針對懲罰性賠償的適用條件、金額標準等問題，仍在不斷探索。”

對此，在賴紅軍檢察官看來，隨著食品安全民事公益訴訟的發展，如何規范適用懲罰性賠償條款，以調和公共利益與私益救濟之間的沖突是一項重大考驗。與此同時，她認為關于檢察機關提起懲罰性賠償的訴訟主體資格、提起懲罰性賠償應以公益損害危險為前提條件、懲罰性賠償的計算基數、公益訴訟懲罰性賠償金的倍數確定、關于懲罰性賠償金的管理和使用等一系列問題，都需要進一步思考與研究。

值得一提的是，目前，檢察機關已經在相關案件中，對懲罰性賠償進行了實踐探索。在今年最高檢發布的8 件“3·15”食品藥品安全消費者權益保護檢察公益訴訟典型案例中，有3 件檢察機關提起民事公益訴訟懲罰性賠償典型案例。其中，“2020年12月，江蘇省常州市檢察院起訴某公司等保健品虛假宣傳民事公益訴訟懲罰性賠償案件，法院二審判決支持懲罰性賠償金額高達7000 萬元。這個案件有力震懾了當前國內市場上保健品虛假宣傳、非法傳銷等違法亂象。辦理一案，警示教育一片，彰顯了公益訴訟懲罰性賠償的重要法治價值。”賴紅軍檢察官說。

“通過在民事公益訴訟中提出懲罰性賠償訴訟請求，加大違法行為人的違法成本，對違法行為人及潛在違法者產生震懾與警示，努力為懲罰性賠償制度建構和立法完善提供有益參考。”賴紅軍檢察官說，“隨著相關法律和制度的日益完善，我們有信心更好守護群眾‘舌尖上的安全’。”

擴大案件范圍，保護英雄烈士人格尊嚴

實際上，不僅僅在以上兩個領域，民法典中有多個條款直接表述了“公共利益”，為公益訴訟工作的開展賦能。為了更好地貫徹實施民法典，最高人民檢察院聯合最高人民法院組織對相關司法解釋、規范性文件等，進行了清理修訂，其中就包括《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。2020年12月29日，修訂后的《解釋》全文正式公布。

>>視覺中國供圖

負責英烈權益保護公益訴訟領域主辦檢察官劉東斌參與了此項工作。他向記者介紹，主要的修訂內容是在檢察機關提起民事公益訴訟案件范圍內，增加了“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽”內容，并針對該領域案件特點，增加了征詢英雄烈士等的近親屬意見的訴前履職方式。

“‘弘揚社會主義核心價值觀’是民法典重要立法目的之一，第一百八十五條為檢察機關提起英烈保護民事公益訴訟提供了實體法基礎。尤其值得注意的是，民法典在英雄烈士后面加了一個‘等’字。”劉東斌檢察官解釋道，增加了這一個“等”字，民法典規定的保護對象的范圍，就遠遠大于英雄烈士保護法中規定的“英雄烈士”，其中也包括為了人民利益英勇斗爭而犧牲、堪為楷模的人，以及在保衛國家和國家建設中作出巨大貢獻、建立卓越功勛、已經故去的人。

“這是立法機關對司法實踐呼聲的積極回應，意味著對擴大英烈保護公益訴訟適用范圍的肯定。”劉東斌檢察官說，這也解決了此前檢察機關辦理英雄烈士權益保護公益訴訟中，存在的一些具體適用方面的疑慮，比如是否必須經法定機關認定后方能認定為英雄烈士等問題。

劉東斌檢察官舉例說明，2019年的中國“氫彈之父”于敏逝世后，江西一男子彭某在微博上詆毀、侮辱這一功勛人物，造成較為惡劣的社會影響。隨后，檢察院對彭某提起了公益訴訟。

彼時，檢察機關提起公益訴訟主要依據為2018年出臺的英雄烈士保護法。該法第二十五條規定，對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向法院提起訴訟。而對于“英雄烈士”的界定，法律規定的還比較原則，雖然國務院烈士褒揚條例規定了烈士評定標準，但僅靠已有的烈士名錄和事后申報審查評定不能涵蓋所有的英雄烈士及已故的英雄模范人物。

“那么，像于敏同志這樣對國家有過突出貢獻的同志，不屬于當時規定的‘英雄烈士’的范圍。”劉東斌檢察官說，隨著民法典實施，此類案件辦理都有法可依了。

由此可見，民法典的實施，推動了檢察機關公益訴訟程序規則的進一步規范和完善。與此同時，刑法修正案（十一）新增了“侵害英雄烈士名譽罪”，規定侮辱、誹謗英雄烈士，損害社會公共利益，情節嚴重的，應當承擔刑事責任。“這也促進了公益訴訟檢察與刑事檢察協同發力。”劉東斌檢察官說，這將形成一個兼有民事賠償、公益訴訟加刑事追責的全方位英雄烈士人格利益保護機制。

隨后，劉東斌檢察官向記者談起了被今年最高檢“兩會”工作報告點名的“辣筆小球”案。

2月19日，網絡大V“辣筆小球”在微博上貶低、嘲諷衛國戍邊的英雄烈士，造成惡劣社會影響。3月1日，在刑法修正案（十一）正式實施的第一天，檢察院依法以涉嫌侵害英雄烈士名譽、榮譽罪對犯罪嫌疑人仇某明批準逮捕。4月26日，又向法院提起刑事附帶民事公益訴訟，對違法行為人既追究刑事責任又追究其損害公共利益的民事責任。

劉東斌檢察官向記者強調，案例是對民法典最好的宣傳。此案是適用“侵害英雄烈士名譽、榮譽罪”第一案。此案判決后就沖上微博熱搜，備受關注。向社會傳遞了“英烈不容詆毀、法律不容挑釁”的強烈信號，針對性、警示性強，社會教育效果好。“這不僅是對民法典的及時貫徹，同時也是很好的普法宣傳，對全社會法治意識具有重要引領作用。”劉東斌檢察官如是說。

探索新領域，用法典守護美好生活

作為“社會生活百科全書”的民法典，同樣為公益訴訟檢察新領域探索提供了新的動能。

據了解，按照現行民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護法規定，檢察機關目前履行公益訴訟的法定職責范圍為“4+1”，即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓和英烈權益保護。

不過，在2017年修改民事訴訟法和行政訴訟法將檢察機關提起公益訴訟制度明確寫入法律時，所明列的案件范圍后都有一個“等”字——這意味著檢察公益訴訟除法律明確規定的領域之外，還為其他重大公共利益的保護留下了空間。

2020年，最高人民檢察院工作報告提出，規范公益訴訟檢察工作，拓展辦案范圍，積極、穩妥辦理安全生產、公共衛生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件。

探索拓展公益訴訟新領域，這就宣告檢察機關向更多的公益損害領域“亮劍”。“公益訴訟案件范圍的拓展，是圍繞服務保障中央重大決策部署和法律實施，協同協作推動解決國家治理難題，特別是困擾人民群眾美好生活的突出問題。”負責新領域公益訴訟的主辦檢察官邱景輝表示，“未來的公益訴訟受案范圍會越來越廣，目前主要是聚焦安全生產、文物和文化遺產保護、個人信息保護以及無障礙環境建設等領域進行探索。”

這些涉及公共利益的新領域里，侵害公益的現象越來越突出。近年來，有關個人信息保護的問題，備受公眾關注。例如，個人信息若遭泄露，就可能流入地下黑灰產業鏈，成為電信網絡詐騙實施犯罪的利器；個人信息一旦被平臺企業濫用，容易滋生“大數據殺熟”等問題；對個人隱私缺乏尊重，還可能引發“人肉搜索”等網絡暴力，給當事人帶來巨大困擾。然而，網絡空間因其特殊性，存在個人信息保護取證難、維權成本高等諸多問題。

邱景輝檢察官指出，檢察機關以公益訴訟方式對侵犯個人信息違法行為進行監督非常有必要，是解決現在大量存在的此類損害公益行為的一劑良方。民法典中對隱私權和個人信息保護的規范體系為拓展公益訴訟案件范圍提供了實體法指引。具體來說，民法典人格權編對隱私權進行了界定（第一千零三十二條），明確個人信息中的私密信息適用隱私權的保護規定（第一千零三十四條）。為平衡保護個人信息與滿足信息收集、大數據利用之間的關系，民法典還初步構建了自然人與信息處理者之間的權利義務框架（第一千零三十六條至第一千零三十八條）。

無障礙環境建設也是檢察公益訴訟新領域探索的一項重要內容。隨著我國加快無障礙環境建設，殘疾人權益保障制度不斷完善。截至目前，有150 多部法律法規包含了直接保護殘疾人權益的具體內容。民法典中直接涉及殘疾人權益保護的條文有近30 條。為解決公益訴訟實體法依據不足的問題，民法典邁出了堅實的步伐。

未來，面對新領域的公益訴訟檢察，民法典將如何賦能？邱景輝檢察官為記者進行了解讀。

“民法典全文1260 條，不少條款與公共利益的保護緊密相關，其中有11 處直接表述了‘公共利益’或‘社會公共利益’。”邱景輝檢察官介紹說，為了更好地實施和貫徹民法典，他所在的公益訴訟檢察廳專門對民法典進行了梳理，并對“公共利益”的相關條款進行了重點研究。“在辦案當中，我們會依據民法典找準公益訴訟的切入點和著力點，分析具體案件的違法點在哪里。尤其是辦理新領域的案件，找準違法點是立案最重要的前提。然后再從違法點出發，找出對違法行為具有監管和懲戒職責的監督管理部門。”邱景輝檢察官說，這是一種辦案思路，先找違法點，再找監管責任，最后再敲定解決方案。

同時，邱景輝檢察官提到，在新領域探索中，還有一個預防性的理念：“我們在辦案過程中，一直在做預防性的文章。例如行政公益訴訟，主要對行政機關行政行為的合法性進行審查，因此檢察機關可以避免直接對公共政策問題作出判斷，發揮其在法律解釋和法律適用方面的優勢和專長。”

“在民法典中也有預防的理念，包括與刑法修正案（十一）相銜接的規定，比如我們比較關注的環境影響評價制度。”邱景輝檢察官說，我國已頒布環境影響評價法、建設項目環境保護管理條例、規劃環境影響評價條例等法律和行政法規，還有數量眾多且持續更新的規章等規范性文件，依據環境影響評價制度等預防性制度提起訴訟，將有助于降低證明存在“重大風險”的難度，更加迅速有效地防范環境風險。

除此之外，邱景輝檢察官指出，民法典一些基本的法律原則，不論總則編將“綠色原則”確立為民法的基本原則，還是總則編將“弘揚社會主義核心價值觀”確定為立法目的，都是民法典為案件的辦理拓展和探索提供了思路，也為探索預防性公益訴訟提供巨大的指引功能。

最高人民檢察院檢察長張軍曾說，公益訴訟是新時代檢察工作發展的著力點，是各項檢察監督工作中更帶有主動性的訴訟職能，也是一項為人民群眾新時代更高水平、更豐富內涵的需求提供服務的檢察業務。實踐表明，檢察公益訴訟在維護公共利益方面作用巨大。然而，作為一項新生事物，其發展歷程難免艱難。尤其是立法不足問題，制約了檢察公益訴訟工作的深入發展。

問題是時代的布局，更是要攻克的關口。如今，民法典的實施為檢察公益訴訟發展提供了新動能，為已經開展的公益訴訟實踐補強了實體法依據，為拓展公益訴訟案件范圍和深化制度探索提供了實體法支持，為檢察公益訴訟未來發展給予了方向和路徑指引。

民法典為公益訴訟賦能，守護人民美好生活，未來可期！