區域發展目標主導下的高層次科技人才政策演化趨勢研究
——基于四川省高層次科技人才政策文本的計量分析

姚娟 劉鴻淵 彭新艷

2020年9月11日，習近平在科學家座談會上的講話指出，現在我國經濟社會發展和民生改善比過去任何時候都更加需要科學技術解決方案，都更加需要增強創新這個第一動力(1)習近平《在科學家座談會上的講話》，《人民日報》2020年9月12日，第2版。。這不僅是推動經濟高質量發展、實現人民高品質生活的需要，也是構建新發展格局、順利開啟全面建設社會主義現代化強國的需要。隨著中國經濟進入高質量發展階段，效率對速度的良性替代需求愈發明顯。要素供給結構優化、資源配置效率變化以及生態環境約束所引發的人力資本和全要素生產率增速的雙重下降，使得技術進步、創新發展愈發成為改革與轉型是否成功的關鍵(2)李揚、張曉晶《“新常態”：經濟發展的邏輯與前景》，《經濟研究》2015年第5期，第8頁。。技術進步和創新發展離不開高層次科技人才隊伍，而高層次科技人才隊伍的形成與發展離不開科學而合理的人才制度安排。人才政策是政府配置人才資源、提高人才素質、優化人才結構的重要工具和手段(3)李錫元、邊雙英、張文娟《高層次人才政策效能評估——以東湖新技術產業開發區為例》，《科技進步與對策》2014年第21期，第114頁。。改革開放40年來，中國的科技人才政策經歷了恢復調適、初步確立、積極推進、深入落實、全面創新五個不同發展階段(4)劉忠艷、趙永樂、王斌《1978-2017年中國科技人才政策變遷研究》，《中國科技論壇》2018年第2期，第140頁。。不同階段不同層面人才政策的有效供給極大地促進了我國人才隊伍成長，為我國經濟社會建設提供了重要的智力支撐。

當前，人民對美好生活的需要與發展不平衡不充分矛盾的有效解決離不開區域協調發展，這客觀上決定了區域經濟社會發展目標和發展方式轉變的重要時代價值。區域經濟社會發展目標和發展方式的轉變意味著對人才的需求變化，由此而來的問題是人才政策如何調整和優化，這客觀上要求我們必須厘清人才政策供給與區域經濟社會發展之間的內在邏輯關系。也就是說，在國家總體人才政策框架體系中,有如下三點值得思考的問題：一是人才政策怎樣才能更好地服務于區域經濟社會發展目標；二是人才政策怎樣才能與經濟社會發展目標的動態調整保持一致；三是人才政策供需之間的動態變化規律是什么。有鑒于此，本文依據公共政策供需理論的基本原理，以區域經濟社會發展與人才政策之間的高質量契合為基本視角，著眼于高層次科技人才政策與區域經濟社會發展的內在演化趨勢，試圖展示和還原區域層面高層次科技人才政策的演進過程和基本邏輯，以為更科學、更高效的人才政策和公共政策制定提供理論支撐和決策參考。

一 高層次科技人才政策與區域經濟社會協調發展關系研究

在發展經濟學的理論視野下，人力資本是促進一國經濟增長最為關鍵的要素之一，它不僅是經濟增長的內生要素，而且具有較強的正外部性，對于提高物質資本的效率具有重要作用(5)Hirofumi Uzawa，“Optimal technical change in an aggregative model of economic growth，” International Economics Review 6，no.1(January 1965): 18-31.。通常地，人力資本結構由低級向高級的演進本身是人才層次由低到高的遞進，對經濟增長的促進作用也會逐漸加強。相較于人力資本存量，人力資本結構高級化對經濟增長具有更加明顯的邊際效應，且能更好地解釋區域之間的經濟社會發展差距(6)劉智勇等《人力資本結構高級化與經濟增長——兼論東中西部地區差距的形成和縮小》，《經濟研究》2018年第3期，第61頁。。受時間、空間等諸多因素的影響，高層次科技人才的成長和發展是一個人才主體與要素相互依存、相互作用和相互適應的動態過程(7)曾建麗、劉兵、梁林《科技人才生態系統的構建研究——以中關村科技園為例》，《技術經濟與管理研究》2017年第11期，第43頁。。總體上，人才與區域經濟社會發展之間的關系具有動態性和不確定性。一方面，區域要素和產業集聚強度與均衡度對區域創新和經濟社會發展具有促進作用；另一方面，要素和產業集聚規模與區域創新效率的不匹配對人才隊伍的建設具有不利影響。由此可見，并非高層次科技人才集聚規模越高，對經濟的促進作用就越明顯，兩者間存在非線性關系(8)Paul M. Romer，“Endogenous technological change，” Journal of Political Economy 98，no.5 (October 1990)： 71-102.。

與其他要素市場一樣，人才的市場化配置結果也會出現“市場失靈”。因此，當人才市場不能有效解決高層次科技人才聚集而出現的人才空間分布的不合理現象時，充分發揮政府“有形之手”的作用，加強政府政策引導將有利于減少或避免高層次科技人才不合理集聚而產生的負效應(9)季小立、浦玉忠《產業創新背景下區域人才集聚效應及管理跟進——以江蘇為例》，《現代經濟探討》2017年第4期，第72頁。。由此可見，在市場經濟條件下，科學而有效的人才政策仍然是不可缺少的。高層次科技人才政策是區域經濟社會發展的重要組成要素，科學而有效的高層次科技人才政策是促進科技人才有效集聚與經濟績效提升的重要手段(10)劉軒《科技人才政策與創新績效關系的實證研究——一個被中介的調節模型》，《技術經濟》2018年第11期，第69頁。。根據公共政策供需理論的基本觀點，政策供給是政策需求誘發的結果,在政策變遷過程中會出現供給不足、供給過溢等偏差現象(11)向玉瓊《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期，第157頁。。基于以上市場配置、政策供給和人才集聚之間的關系認識，我們構建了高層次科技人才政策與區域經濟社會協調發展的理論模型。如圖1所示，我們假定區域創新系統主要由政府、用人主體、人才市場等要素組成，區域創新系統內的人才供需、政策供需的動態均衡是政府“看得見的手”和市場“看不見的手”共同作用的結果。區域創新系統中存在著要素協同和知識溢出兩條關鍵路徑，二者共同促進了區域經濟社會協調發展。

更進一步，我們將上述模型具體化。區域層面高層次科技人才政策的有效供給將顯著增強區域內市場、政府、制度、資金、人才、信息等要素間的互動，從而提升人才市場的配置效率，優化人才在高校、企業、科研院所等用人主體間的配置，激發人才的創新潛能與知識溢出，提升區域范圍內的人才資源供給水平，為一定時期區域范圍內發展目標的實現提供高質量的人力資源要素保證和強力支撐。由此可見，在區域層面，科學而合理的人才政策服務于區域經濟社會發展目標，是政府與用人主體之間互動的結果。人才政策的供給效率表現在人才市場對資源的配置效率上，人才市場的有效性體現在區域創新系統中，政策、市場與創新、創新與區域發展之間具有一定的內在邏輯關聯。

圖1 高層次科技人才政策與區域經濟社會協調發展的理論模型

根據人才與環境相互契合的理論觀點(12)Paul M. Muchinsky， Carlyn J. Monahan，“What is person-environment congruence？Supplementary versus complementary models of fit，”Journal of Vocational Behavior 31，no.3 (December 1987)： 268-277.，高層次科技人才政策與區域經濟社會協調發展之間的內在邏輯關聯可進一步理解為相似性契合與補償性契合。相似性契合表現為人才政策目標與區域發展目標的一致性或匹配程度。進一步將此觀點具體化，隨著我國經濟從追趕型向創業、創新型發展的轉變，科技創新人才集聚、科技創新中心建設、科技成果孵化等逐漸成為區域發展規劃的重點，配套的人才政策也需要與國家發展戰略保持一致，以體現創新驅動發展的基本思路與目標。補償性契合表現為人才政策滿足區域發展需要的程度，即能否提供區域發展所需的人才數量與能力要求。也就是說，高層次科技人才政策應該滿足不同產業對人才的特定需求程度，包括人才結構、知識形態、專業能力等。顯然，如果以區域發展目標的實現為基本出發點去審視區域性政策的科學性和有效性，我們不僅要關注內部要素的政策協同，還要關注兩者之間的相似性契合與補償性契合。

二 區域層面高層次科技人才政策的分析框架

區域層面高層次科技人才政策供給的有效性及其與區域經濟社會發展之間的耦合機理是本文的研究對象。為更好地揭示其內在規律，本文擬從政府的人才政策供給出發。首先，建立一個人才政策供給的基本分析框架，以展示區域層面人才政策供給演化的動態特征；其次，立足于政策與區域經濟社會發展目標之間的關系，從發展演變過程的視角出發揭示兩者之間的內在邏輯關系演化規律。

(一)人才政策動態演化趨勢分析框架構建

高層次科技人才政策屬于公共政策，涉及發文主體、發文時間、發文數量、發文內容等多個方面，具有立體化、多維度的基本特征。解佳龍等將政策年度、適用范圍、政策工具、執行效力作為關鍵維度分別對國家自主創新示范區的科技人才政策、產業政策進行文本計量研究，用定量化的語言分析了政策的內在事實和演化趨勢(13)解佳龍、李雯、雷殷《國家自主創新示范區科技人才政策文本計量研究——以京漢滬三大自創區為例(2009-2018年)》，《中國軟科學》2019年第4期，第88頁。。為兼顧高層次科技人才政策與區域經濟社會協調發展的內在作用機理，本文借鑒政策文本的定量分析方法，將高層次科技人才政策轉化為跨時期、跨部門的面板數據，并構建包含政策年度、政策類型、政策工具、政策主體的四維分析框架。

其中，“政策年度”維度通過對2009-2019年間不同年份、不同時期的政府發文頻率與密度進行分析，以揭示高層次科技人才政策數量的變化趨勢及規律；“政策類型”維度通常用來說明政策的管轄力度，主要包括通知、規劃、意見、辦法等，能夠反映高層次科技人才政策的權威性、約束性和可操作性程度；“政策工具”維度，借鑒《中國人才發展報告》的分類標準，將綜合政策、人才規劃、引進聚集、培養開發、評價激勵和管理服務6類政策工具引入政策文本分析，通過對各階段政策工具的使用情況及演進的邏輯關聯進行梳理，能夠反映出政策文本內容的完整性及功能的合理性；“政策主體”維度通過剖析有關部門或單位參與高層次科技人才工作的強度及各主體間的合作網絡關系，反映各級各類管理機構對該工作的重視程度及協作程度。

(二)研究對象選取與政策文本采集

1.研究對象選取

四川是國家區域協調發展戰略的重點區域，在“三線建設”、西部大開發、城鄉統籌協調發展以及新近出臺的成渝雙城經濟圈等區域協調發展戰略體系中，國家始終將四川放在重要地位。改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步確立與完善，地方經濟社會發展自主權不斷增強。不同的發展階段，在國家大政方針的總體框架內，地方政府可以結合自身實際，提出符合省情、市情和縣情的區域經濟社會發展目標。2006年《四川省國民經濟與社會發展第十一個五年規劃綱要》指出，伴隨著科技進步、經濟全球化和區域經濟一體化趨勢的增強，四川仍存在經濟總量不大、質量不高，經濟增長方式粗放，體制創新和技術創新能力不強等制約發展的因素，并制定了應遵循快速健康協調發展、轉變經濟增長方式、提高自主創新能力等經濟社會發展基本原則(14)《四川省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(2006年1月20日四川省第十屆人民代表大會第四次會議通過)，《四川日報》2006年3月21日，第1版。。“十二五”時期，四川致力于經濟結構的戰略性調整，并通過科技進步和創新發展實現經濟結構的重大調整，打造西部經濟發展高地。“十三五”時期，四川以供給側結構性改革為主線，著力建成適應經濟發展新常態的體制機制和發展方式。總體上，區域發展目標的調整與轉換既是對國家總體戰略要求的積極回應，也體現了人才尤其是高層次科技人才在區域經濟社會發展進程中的重要地位。

顯然，與其他省份一樣，四川省不同時期的工作重點均有所變化和調整。無論是經濟增長方式的轉變、經濟結構的調整，還是經濟發展質量的提高都隱含了對科技創新和人才的強烈需求，這集中反映在政策文本的話語表述體系之中。既然高層次科技人才已成為驅動四川經濟社會發展的關鍵力量，那么圍繞高層次科技人才的相關政策理應成為政府政策供給的重點所在。政府作為經濟社會發展規劃和政策制定的主體，區域發展目標的調整與優化必然會反映在政府的政策文本之中，這說明通過政策文本的研究可以去揭示其演化規律。基于四川在省級層面的代表性，本文選擇2009-2019年四川省頒布的高層次科技人才政策文本為研究對象，研究對象不包括區域內各市(州)發布的政策文件。

2.政策文本采集

高層次科技人才政策是政府、各部門及相關組織團體為規范高層次科技人才管理、滿足主要目標訴求而制定的一系列與人才的選、用、育、留直接相關的規劃、意見、辦法、舉措等。為客觀反映政策文本的真實性和相對完整性，樣本的采集、篩選和處理遵循以下步驟。(1)圍繞高層次科技人才的基本特征，以“高層次人才”、“留學”、“專業技術人才”、“大學生”、“科技創新”、“創新驅動”、“轉型發展”為關鍵詞，通過四川省人民政府、四川省人力資源和社會保障廳、四川省科學技術廳、四川省財政廳、四川省教育廳等政府和部門的官方網站，檢索具有一定關聯的政策文本，形成研究資料數據庫。(2)圍繞人才規劃、引進聚集、培養開發、評價激勵和管理服務等人才管理的各個環節，通過查閱人才發展體制機制改革的相關政策補充與高層次科技人才直接相關的政策文本。(3)采取回溯關聯檢索的方法，通過查找政策源頭進一步豐富政策文本。(4)對收集的78份政策文本進行分類整理和篩選，剔除相同或高度不相關、針對性不強的政策文本，保留63份政策文本，最終形成高層次科技人才政策文本數據庫。政策文本既包括有關創新型省份建設、創新驅動發展、西部高地建設等緊扣區域發展目標的綜合性意見、規劃等普適性政策(12份)，也包括與高層次科技人才管理密切相關的具體辦法與舉措等專門性政策(51份)，樣本組成較好地支撐了本文的研究主題。

三 四川省高層次科技人才政策文本的演化趨勢分析

(一)政策年度分析

2009年以來，四川省共頒布高層次科技人才政策63件，政策頒布數量整體呈上升趨勢，其中，2009-2010年共頒布5件，2011-2015年共頒布21件，2016-2019年共頒布37件。2009-2019年政策頒布數量出現3個峰值，分別是2014年10件、2016年12件、2017年12件。總體上，不同時期政策頒布數量、頻率表現出一定的起伏和明顯的階段性特征。

(二)政策類型分析

從四川省高層次科技人才政策類型可知，四川高層次科技人才政策文種類型豐富多樣，并顯示出以指導性和可操作性較強的辦法類政策為主，規范性和約束性較強的意見類和通知類政策并行的發文特征。其中18件辦法類政策包括《四川省高層次人才特殊支持辦法(試行)》、《“天府高端引智計劃”實施辦法》、《四川省教育廳關于對高層次引進人才的子女就讀中小學實行特殊優惠的辦法》、《四川省專利實施與產業化激勵辦法》等，主要涉及高層次科技人才引進聚集、培養開發、評價激勵和管理服務等政策實施的目標、對象、程序、舉措，體現了政府從重政策指導到抓操作落實的職能轉變。與此同時，省委、省政府單獨或聯合發布的辦法、意見、通知、方案、決定和綱要類政策共計11件(如表1所示)，約占政策總數的17%，發文主體的權威性再次印證了高層次科技人才政策在區域發展過程中的重要地位。

表1 四川省高層次科技人才政策類型分布

(三)政策工具分析

根據政策的功能導向，對63件政策文本進行政策工具歸類的結果顯示，四川高層次科技人才政策表現出由“人才規劃”引領，“管理服務”、“評價激勵”主導，“培養開發”、“引進聚集”并駕齊驅的發展趨勢。從政策工具的使用數量來看，“評價激勵”類政策工具運用最多(17件)，占總數的27%。從表2可以看出，直到2014年《四川省科學技術獎勵辦法》出臺，對科技人才的評價和考核才逐步引起重視，短期內表現出激勵類政策工具為主、評價類政策工具為輔的發文規律。管理服務類政策發文數量呈穩步遞增的態勢，僅2016-2017年就發布了8件。培養開發類政策發布數量的起伏較小，政策供給周期也相對穩定。

表2 四川省高層次科技人才政策工具使用情況

從政策工具的服務路徑來看，政策工具的組合運用體現了政府通過推動高層次科技人才供需均衡，構建良好的人才生態環境，進而實現區域經濟社會發展的基本策略。2009-2019年，在《四川創新型省份建設實施方案》、《關于實施創新驅動發展戰略 增強四川轉型發展新動力的意見》、《關于加快西部人才高地服務創新驅動發展戰略的意見》和《關于全面創新改革驅動轉型發展的決定》等綜合性政策的框架之下，政府通過不同類別的人才規劃和引才計劃明確區域發展的人才需求，并發布企業家培養、職稱評定、科技創新成果轉化、科技創新獎勵、科技成果權屬混合所有制改革等相關的實施辦法、方案與細則，多渠道促進高層次科技人才的有效供給。在此基礎上，通過出臺有關高層次科技人才醫保優待、子女入學、創新創業、編制管理、人才服務等方面的辦法、意見和措施，構建起適宜高層次科技人才發展的生態環境。

(四)政策主體分析

近10年來，四川省高層次科技人才政策頒布的主體數量多、涉及范圍廣。從發文主體來看，參與政策制定和發布的單位和部門共34家，其中四川省人力資源和社會保障廳單獨發文和聯合發文的次數最多。將2011-2019年的政策文本按“十二五”、“十三五”兩個階段分類，提取發布政策的主體，構建主體之間的鄰接矩陣，并利用UCINET軟件分別繪制兩個階段的政策主體合作網絡圖譜(15)限于本文篇幅，政策主體合作網絡圖譜未呈現，感興趣的讀者可聯系作者索取。。分析結果顯示，“十二五”期間，四川省高層次科技人才政策發布多以單獨發文為主，聯合發文主要由省委、省委辦公廳、省人社、省財政、省衛計委牽頭，且多以兩兩聯合為主，聯合發文主體最多為4個，主體間的溝通合作較少，形成的合作網絡結構比較松散，松散型網絡結構特征明顯。“十三五”期間，一次發文的聯合主體最多達13個，聯合發文主體數量及發文次數與“十二五”相比均有大幅增加，表明主體間的合作強度和廣度得到了顯著提升，形成的合作網絡結構逐漸由松散型演變為局部緊密型。

四 結果討論與政策啟示

(一)結果討論

1.高層次科技人才政策供給是區域經濟社會發展目標調整的結果。根據制度經濟學的基本觀點，制度的嵌入性與路徑依賴性決定了它對既定政策的制約作用。政策與制度越不相容，政策執行的交易成本就越大，二者的偏離甚至可能導致政策的梗阻或失敗(16)陸靜超《公共政策的動態均衡:一個政策效能優化的經濟學解釋》，《理論探討》2007年第2期，第141頁。。也就是說，要推進政策的創新與有效供給，必須考慮政策本身與既有制度和戰略的互洽性。由表3可知，近年來四川省人才政策服務區域經濟社會發展的趨勢明顯。2013年四川省以支持頂尖團隊和高層次人才來川創新創業為重點，通過建設西部人才高地服務創新驅動發展；2014年以來四川省先后圍繞區域發展戰略目標出臺了《四川省科學技術獎勵辦法》、《四川省科學技術獎勵辦法實施細則》、《四川省科技計劃及專件資金后補助管理暫行辦法》、《關于改革完善體制機制大力促進大學生和科技人才創新創業的意見》等政策，對如何促進技術、資本、人才、服務等創新資源深度融合，推動科技成果轉化為現實生產力，支撐四川建設西部人才高地、建成國家創新驅動發展先行省作出了具體指導。人才政策內容本身充分反映了經濟社會發展目標轉換對人才類型、人才數量、人才質量的新需求。也就是說，四川省高層次科技人才政策數量的增長、政策類型的可操作性增強、政策工具由面到點的運用以及政策多主體局部均衡合作網絡的形成的演化趨勢真實地反映了不同發展階段人才政策支撐區域經濟社會發展的路徑與模式，區域發展目標的主導性十分明顯。

表3 四川省經濟社會發展目標與高層次科技人才政策供給特征

2.高層次科技人才政策供給效能是政策主體共同合作的結果。效能是公共政策供給有效性的關鍵評價指標。在公共選擇理論的視野中,基于政策主體的有限理性，只有當政府從政策變遷中獲得的收益大于成本時，才會推動政策供給，否則便會發生政策時滯，影響效能的發揮(17)向玉瓊《公共政策供給滯后的理論及原因探討》，《理論探討》2007年第5期，第158頁。。受經濟社會發展轉型、區域經濟社會目標調整、區域競爭等多重因素的影響，不同階段政策主體的功能、角色以及主體間的合作關系均表現出不同程度的變化，主體間合作網絡規模不斷擴大，網絡內部各主體的聯系也越來越緊密。在人才供給方面，四川省已基本形成了多主體局部均衡的網絡合作態勢，這有效地避免了因主體過于分散而導致的政策沖突或政策缺位，提高了政策效能。然而，基于政策工具的視角，我們不難發現，早期的“重引進、輕評價”的人才政策供給雖然達到集聚大批高層次科技人才的目的，但其應有的知識溢出效應卻并不明顯。典型的事實是四川的區域科技競爭力水平僅處于西部地區前列，但缺位于國家層面的競爭。當前，系統地推進全面創新改革試驗是區域經濟社會發展的重要戰略，對高層次科技人才需求的質和量都提出了更高要求，更需要加強政策主體間的合作，提升人才政策的供給意愿，通過建立相互“補位”的政策供給體制和機制，逐步提高人才政策供給的系統性效應。

3.高層次科技人才政策供需均衡是區域經濟社會協調發展的前提條件。眾多的研究和實踐經驗表明，區域間人力資本的非均衡性是區域經濟發展差距的重要原因。以區域經濟社會發展既有的差距為基本事實，受個體理性的作用和影響，高層次科技人才從綜合收益較低的地區流向綜合收益較高的地區，導致區域間人力資本差距的進一步擴大。這不利于區域經濟社會的協調發展和高層次人才配置效率的提高，是一種典型的“市場失靈”。區域經濟高質量發展建立在各地比較優勢充分發揮的基礎之上，以此比較優勢為理論依據，區域層面人才政策的供給也應有一定的差異。早期，四川省高層次科技人才政策的制定多延續國家的人才政策體系，雖然這體現了國家在優化區域人才資源配置中的宏觀調控作用，但卻導致了政策趨同現象的形成和脫離實際需求的政策競爭。隨著區域經濟社會的發展，區域層面高層次科技人才政策與區域發展目標的聯系更加緊密，政策供需表現出一定程度的均衡。如針對能夠突破關鍵技術、發展新興產業、引領創新發展的高層次人才和高層次創新創業團隊的引才計劃，分層分類的人才遴選方式以及“一人一策、一事一議”的支持策略等引培政策以及管理服務的日趨精準化，不僅形成了一定的制度比較優勢，更為保持良好的區域經濟社會發展勢頭提供了有力支撐。在公共政策的變遷理論體系中，政策的供需均衡本質上是一個動態的過程，并表現出帕累托有效性與交易成本減少等特性。因此，在高層次科技人才政策均衡與非均衡的循環交替過程中，避免無效的跟蹤與模仿應引起高度重視，推進符合區域實際的政策優化與創新，滿足供給對象的差異化需求，才能為區域協調發展提供有效的智力保障。

(二)政策啟示

1.提高協同度應成為高層次科技人才政策供給的發展方向。創新驅動發展進程中的目標一致性不再是傳統意義下以“強制-服從”為特征的均衡，而是建立在政府和其他參與主體普遍共識之上的一種協同關系。這種協同關系可以理解為政策供需之間的協同和人才政策與區域發展目標之間的協同。從政策供需之間的協同看，如果政策供給大于需求，應該從政策的趨同性、有效性等方面進行調適；如果政策供給小于需求，則可以考慮擴大供給對象的目標范圍進行政策資源分配，以此完成新一輪的政策體系重建，實現高層次科技人才政策目標與區域經濟社會發展目標的協調一致。從人才政策與區域發展目標之間的協同關系看，依據“推拉”理論，合理的人才結構能夠推動地區產業結構的調整和優化，反過來，合理的產業結構又會對人才發展形成“拉力”作用，進而優化人才結構。具體而言，良好的產業發展環境有助于宜居條件的改善，而良好的宜居條件有利于高層次科技人才和綠色產業的集聚(18)盧慶芳、彭偉輝《中國城市“宜居、宜業、宜商”評價體系研究——以四川省為例》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第3期，第29頁。。因此，一方面，基于產業向中高端邁進的總體思路，針對支柱產業的發展，分門別類制定更具針對性和可操作性的引才政策，避免高層次科技人才供給不足或供給過溢。另一方面，應結合區域內高新技術企業的發展實際和政策需求，加大對人才流動、培養與評價等方面的政策供給，通過推進高層次科技人才供需的動態均衡，從根本上保障其服務區域創新發展的智力需求。

2.提升政策效能應成為高層次科技人才政策供給的基本目標。高層次科技人才是知識、技能的重要載體，蘊藏著巨大的紅利潛能。高層次科技人才的本質屬性決定了其流動和配置應遵循市場的定價機制外，還受到主觀理性選擇的影響，更加關注事業平臺帶來的發展機遇以及公平公正和社會各界的關懷。一方面，通過加強政策主體間的有效合作，形成事業發展、住房及醫療保障、子女入學、知識產權保護等各方面相互補充的政策體系，打造科技創新引領、各類人才共生共存、相互促進的創新生態，吸引和集聚高層次科技人才，實現人才紅利向生態紅利的轉變(19)姚娟、劉鴻淵、劉建賢《科技創新人才區域性需求趨勢研究——對四川、陜西、上海的預測與比較分析》，《科技進步與對策》2019年第14期，第51頁。。另一方面，加強對評價激勵類政策工具的使用和評估，提升創新產出水平。通過政產學研用的深度融合，進一步豐富激勵的方式和評價的方法，實現人與事業、人與主體、人與政策共向發力的協調發展新局面。

3.培育競爭優勢應成為高層次科技人才政策供給的重點任務。當前區域間追趕式的人才政策破壞了勞動力市場的價格機制，無序的人才市場競爭勢必引發人才閑置與有效需求得不到滿足的結構性矛盾，不利于釋放高層次科技人才在區域經濟社會發展過程中的作用，從而阻礙區域協調發展的整體進程。一方面，根據波特的競爭理論，創新和改革科技創新人才政策制度是競爭優勢的形成基礎。因此，應構建支撐人才市場有序競爭的政策體系，發揮市場在人才要素資源空間配置中的決定性作用。另一方面，面對新階段、新特征和新任務，人才政策要以群體性的政策訴求為基點，通過政府間學習逐步將人才政策的比較優勢轉化為區域經濟社會發展的競爭優勢、人才競爭力轉化為區域競爭力，實現高層次科技人才政策從回應性到前瞻性的轉變。同時，高層次人才政策的前瞻性客觀上要求其必須立足于現實、著眼于未來，做好人才的供給與需求預測，從整體層面做好戰略規劃，以總體戰略規劃統領人才政策的供給。

公共政策理論的發展脈絡主要源于對政策活動和政策干預的研究(20)和經緯《公共政策與管理研究的新視野——當季國際著名學術期刊論文評介(2019—2020)》，《公共管理評論》2020年第1期，第204頁。。新階段的發展、新格局的形成對區域經濟社會發展質量提出了更高要求，科學而有效的公共政策供給既是對區域經濟社會發展要求的回應，也是一種引領。無論是回應與引領都離不開整個體系中的行動個體。總體上，圍繞公共政策與區域發展之間的關系，其理論研究不僅包括公共政策供給本身的時空要素，而且也包括了政策與目標之間的相互作用機理和不同情景下行動個體的行動邏輯。本文僅對高層次科技人才政策供給的時間、方式、內容、主體的演化趨勢進行了分析，對于政策執行主體的行動邏輯以及政策執行的效益評估卻較少提及，存在著一定的不足。根據組織理論的基本觀點，政策執行本身可視為政策制定者與執行者在業務履行過程中所產生的一種交易行為，是一種典型“委托-代理”模型。因此，在“委托-代理”理論的框架內，從人才政策需求的角度去系統地探索“委托-代理”模型下利益沖突所導致的政策執行主體行為策略的演化機制，將有利于深化人們對人才政策活動過程主體行動邏輯的理解，從而將公共政策研究的重點從政策供給擴展到政策執行，促進公共政策研究的發展。