我國旅游投資政策的演進特征與機制研究
——基于34份政策文件的分析

中南民族大學管理學院 溫舒晴

一、引言

旅游產業是政府主導型產業，政府通過政策的制定、頒布和實施對旅游產業進行指導，推動著旅游產業向更好更快的方向發展，這是政府制定產業政策的初衷，也是實施目的。旅游投資快速增長，政府出臺的相關支持性政策是不可忽視的力量，隨之而來的財政資金也是破解旅游發展資金困局的重要力量。

本文擬對相關投資政策的文本屬性進行分析，從而得出相關政策發布的規律，并且針對當下旅游投資政策現狀，總結出相關政策的特征，并針對已出現的問題給予建議。通過研究，將有助于我們厘清當下旅游投資相關政策的發展脈絡，把握旅游投資的時代特征和未來走向。

二、旅游投資政策文本屬性分析

（一）數據來源

由于涉及的文件較多，因而本文主要是按照一定標準選取國家層面發布的涉及相關旅游投資的政策文件作為研究樣本。本文將樣本政策的發文時間界定在2006年1月1日到2021年5月31日，共選取34份政策文本為研究樣本（見表1）。

表1 旅游投資政策文件匯總（部分）

（二）旅游投資政策發文時段分析

從政策的年度發文數量來看，國家在2006年至2021年平均發文數量為2.5個。2016年出臺的政策數量達到了一個峰值，共計6個。其次是2015年、2020年，分別出臺了4個相關政策文本，在2014年、2015年、2017年、2018年、2021年分別出臺了3個旅游相關政策，在2012年、2019年出臺了兩個相關政策，在2006年、2007年、2009年、2011年、2013年僅出臺了一個旅游投資的相關政策文本。

（三）政策文本的文種類型

從國家層面而言，旅游投資相關政策文本的形式多種多樣，且分布類型較為集中，以指導和解決問題為主題內容的意見類政策文本共13個，占38%；以落實工作措施為主要內容的通知類政策文本共14個，約占總數的41%；以確定未來發展計劃為主要內容的規劃類、綱要類政策文本共4個，占12%；以明確具體未來行動和工作內容的方案性指引本文共1個，占3%；以提出未來發展計劃的報告類政策文本共2個，占6%。從中我們可以看出，占比最高的兩類文本是意見和通知。國家層面上制定的政策文本具有戰略性和務實性的特點，且形式多種多樣，可見國家從整體層面上對旅游業的重視。

三、旅游投資相關政策內容演進的主要特征

（一）政府角色從引導推動者向服務者轉變，引導多主體參與旅游業的發展

縱觀我國旅游業的發展歷程，發展初期帶有明顯的事業屬性，需要通過政府來主動推動。但隨著旅游業的深入發展，旅游業的事業屬性進一步向產業屬性過渡轉變，通過創新旅游生產要素、引導社會資本注入與流動，政府也逐漸從引導者向服務者轉變。如2012年文化和旅游部頒布的《關于鼓勵和引導民間資本投資旅游業的實施意見》、2017年國務院印發的《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》等政策文件，都大力倡導旅游行業對民間資本全方位開放，推進民間資本進入旅游業，建立健全長效機制的投入。

（二）旅游投資主體多樣，并呈現出多元化的投融資格局

國家鼓勵社會資本以多種形式參與旅游業的發展，政府、國有、民營、股份、外資、民間資本等都是旅游投資的主體和資金渠道的來源，為旅游投融資市場增添了動力與活力。同時，投融資的形式也多種多樣，如鼓勵發行旅游國債、旅游資產證券化、創新PPP模式等。如2017年保監會出臺了《關于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》，同年，國務院印發的《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》中，也提出創新旅游多元化投資融資新格局，投資符合條件PPP項目，建立健全長效的投入機制。

（三）旅游項目跨界融合，旅游投資關注新業態

縱觀當下政策內容，跨界融合的趨勢不斷深入，旅游投資方向不斷調整和升級。旅游與農業、工業、文化、生態、體育等產業部門的融合不斷加強，在原來鄉村旅游、文化旅游等項目的基礎上，進一步推進康養旅游、研學旅游、自駕游、戶外探險旅游、低空飛行旅游等多種旅游形式。跨界旅游是未來旅游發展的新趨勢，將推動我國旅游未來全產業鏈的共同發展。

（四）旅游投資政策存在時滯性和聚集性

中央層面的旅游政策具有一定的時滯性，滯后期通常為一年，這主要是因為中央和地方利益分配及市場運營機制的復雜性等綜合性因素導致的政策傳道受阻[1]。與此同時，政策頒布會出現一定的集聚性，政策集聚表示政府重視度高度集中，如在新冠疫情肆虐之時，旅游業也遭到了嚴重的打擊，有關部門連續出臺了相關政策，幫助旅游業復產復工。

（五）旅游政策缺少量化指標

當前旅游政策目標以定性描述為主，較為宏觀和抽象，缺少具體可量化的定量指標，沒有規定明確政策目標的時間節點。一方面增加了政策執行的難度，使政策主體在具體操作中無所適從，不免陷入盲目狀態，另一方面難以準確評估政策執行的效果，無法及時發現政策實施中存在的問題，不能判斷政策是否實現預期效果。同時，隨著投資政策的下達，有關資金的利用效果也難以衡量，可能出現資金浪費的問題。

四、優化旅游投資相關政策的對策建議

（一）強化各政策主體的溝通

一方面，要加強各主體之間的協調和溝通，充分發揮各主體的優勢，堅持信息互通、資源共享、優勢互補的原則，加強各主體之間的資源整合，使政策主體發揮聯動效應[2]。另一方面，建立責任共擔機制，通過政策主體之間的協作實現預期目標，從而強化各主體的責任意識，發揮各自優勢，消除隔膜，提升效率。

（二）提高政策結構設計的科學性

要完善政策目標體系，細化目標，確定具體的、操作性強的實施細則，緊扣政策目標，提高政策目標的可執行性。同時，明確旅游政策的近期、中期以及長期目標，對于無法明確規定完成期限的中長期目標，應將其分成若干階段，分別確定每個階段實現目標的期限。并且，還需要加強旅游投資政策內容的系統性，對旅游投資政策內容所缺失的重要方面進行填補。在未來的政策制定及完善過程中，相關旅游政策目標的制定應當重點關注促進旅游產業升級、增加新產品供給和旅游資源保護等方面。

（三）對不同階段的旅游投資政策進行跟蹤監測與效果評估

政策效果評價作為政策科學制定過程中的重要一環，需要受到政府相關部門的高度重視。出臺的政策多并不意味著效果就好，新舊政策的前后承接性以及協同性也尤為重要，若只重出臺、輕評價可能會造成政策資源的浪費，甚至引發新舊旅游政策的沖突。對旅游投資相關政策進行跟蹤評價，可以幫助制定者判斷政策的可行性、有效性，從而及時調整政策中存在的問題，發揮更好的政策效果。

（四）政府在政策方面繼續發揮引領作用

政府應該始終立足于全國的基本國情，制定出有利于投融資渠道暢通、充分發揮各主體投資活力的旅游投資政策。同時，在其他主體在參與旅游投資時，也要制定相關稅收優惠政策，簡化相關程序，降低準入門檻，優化投資環境。各級政府也應該在中央政府政策的指引下，制定出符合本地特色的政策文本，因時制宜、因地制宜，根據當地旅游資源的現狀，制定更有針對性和合理性的政策文本，以此來加快旅游業的發展。

五、結語

當前，我國消費水平不斷升級，十九大報告中指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。在國家政策的指導下，發展德如火如荼的旅游產業已經成為國民經濟的支柱產業，人民也對旅游消費抱有新期待、新向往。相關政策從各個方面全面推動我國旅游事業的發展，但旅游產業政策是否落實、其效果如何是關乎旅游發展的大事。事實上，政策文本分析的主要目的并不是預測政府的下一步行動，而是希望能夠通過政策文本看出政府在解決不同階段相關問題中的基本態度、邏輯與做法。正是這些信息，能夠幫助我們認清旅游投資發展的時代特征，引導我們聚焦在此過程中出現的問題，并提出有效的建議。