支持與選擇:央地產能政策的行動邏輯與空間適用

江三良 趙夢嬋

摘要：產能過剩扭曲了資源配置，而中央和地方的產業政策具有兩種不同的引導資源配置的邏輯。本文以中國2008—2018年制造業上市公司為研究樣本，以治理產能過剩為目標、比較優勢為索引，探討了中央和地方產業政策的協調機制。研究結果表明：地方獨立制定的產業政策與追隨中央制定的產業政策均可以提升企業產能利用率，但是前者的邊際作用更大且順應了比較優勢。在央地兩級產業政策的空間適用性方面，兩種產業政策組合在不同地區分組、政府壓力分組和市場化分組中，實現了不同的治理效果。地方政府壓力越小、市場化程度越高，治理產能過剩的央地產業政策將更加協調，更能遵循比較優勢路徑。

關鍵詞：產業政策;比較優勢;產能過剩;資源配置;地方政府

文獻標識碼：A

文章編號：100228482021（05）005912

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、引言

2008年后，受美國金融危機的影響，中國外部需求放緩，國內一些行業的產能過剩問題甚囂塵上，表現為產品價格下跌、企業收益滑坡、開工率不足，等等。2020年，在全球疫情疊加沖擊下，我國眾多行業的供需關系因為庫存的激增而呈現出惡化趨勢，產能過剩的長期存在增加了宏觀經濟的不確定性，產能過剩問題亟需解決。產業政策作為宏觀經濟和微觀經濟的銜接點，其具有一整套的資源配置邏輯，輔助克服市場制度短板、糾正產能過剩。比較優勢的發揮可被視為產業政策與產能過剩化解之間的橋梁：產能過剩表現為將潛力要素鎖定在低效率產能中，阻礙了要素自由合理流動，抑制了地區比較優勢的發揮。在此路徑傳導邏輯下逆向求解，作為政府干預抓手的產業政策應當是充分發揮各地區比較優勢，將低效率使用的要素從配置過剩的產業中解放出來，激發市場活力，引導要素自由流向更高效的地方，最終化解產能過剩。

但是，我國不同層級行政單位中存在比較優勢的信息偏差，上級行政單位可能對下級行政單位的比較優勢與產能過剩治理缺乏精準解讀。自1994年分稅制改革后，中央和地方的權力得到更加明確的劃分，形成了新的委托代理關系。中央和地方之間的關系被不斷地動態調整，在此基礎上形成了中央和地方兩套經濟發展規則。理想意義上，中央根據宏觀經濟預測來制定五年規劃以形成全局性的產業政策，地方根據本地的比較優勢來制定符合省情、市情的五年規劃以形成地方性的產業政策。但是，中國地緣廣闊，階梯化發展特征顯著，中央產業政策對地方比較優勢存在信息偏差，其作用力度與效力不能差異化地分配至各個地方，割裂了產業政策制定與執行之間的關系，難以準確評估產業政策效果。不基于本地比較優勢的不同層級的產業政策的落地，可能將帶來資源的錯配與結構的紊亂，不利于產能過剩問題的紓解。中央對地方的比較優勢信息偏差難以避免，為實現治理產能過剩效果最大化，則需在正視比較優勢的路徑中，使中央與地方產業政策盡可能協調。因此，在我國經濟內循環背景下，探尋央地兩級產業政策的行動邏輯及其行動背后的經濟規律，可為優化地區之間資源配置與地區產業布局提供新的思路，為我國地區階梯化升級提供新的政策視角。

前人已就產業政策的有效性與產能過剩的治理進行了大量研討，但是關于不同層級產業政策的協調治理效果評估并不多見，且有關產業政策的規律遵循的量化分析較少。目前我國各種形式、不同行政級別的產業政策層出不窮，鑒于此，本文以中國2008—2018年制造業上市公司為研究樣本，做出如下可能的邊際貢獻：第一，以治理產能過剩為目標，探討產業政策的層級效力與空間尺度性，將產業政策劃分為“地方支持—中央未支持”和“地方支持—中央支持”，分析了央地兩級重疊與差異化的產業政策的產能過剩治理邏輯。第二，以遵循經濟規律為索引，在可視化比較優勢發揮路徑基礎之上，探尋央地產業政策之間的協調機制。第三，以地區特征為抓手，從地理位置、政府壓力、市場化程度3個維度透視了央地產能政策的空間適用性。

二、理論分析與假說的提出

（一）基礎性理論假說

產能過剩形成的原因復雜多樣，原因可能藏匿于企業自身[1]，也可能內生于整個宏觀環境[2]。中國特殊國情下的產能過剩，主要可以分為結構性產能過剩和體制性產能過剩，前者是企業“窖藏”的產能，后者主要是由市場化進程滯后引起[3]。西方的產能過剩通常是市場競爭的結果，化解產能過剩自然需要市場機制去解決[4]，而中國產能過剩的產生具有體制性原因，單靠市場力量難以短時間內消除[5]。市場機制的不完善，決定了需要產業政策來發揮作用[6]，有效率的產業政策仍然是我國不完善的市場體制的重要糾偏工具。21世紀以來，中國的產業政策以促進產業結構調整升級和抑制部分產業產能過剩為目標[7]。產能過剩是市場失靈的一種表現，市場機制的缺陷呼吁產業政策來施以“援助之手”，產業政策是富有效率的“政治生產力”[8]。首先，產業政策修正資源流向。中國市場化程度不高主要體現在市場信號失真和信息不對稱[9]，以至于投資者難以根據市場信號對投資行為進行研判，Bulow等[10]認為信息不對稱帶來了產能過剩問題。由于市場逐利性特征，資本易涌向利潤率高的成熟期企業，而對利潤率較低的成長期企業卻較少問津，因此需要一個有力的主體來引導其中的資源走向。而政府對于國內外需求比個別企業和金融機構更具有信息優勢[11]，在此基礎上制定產業政策，可以通過修正市場信號的方式來引導資源在成長期和成熟期企業之間的合理配置，減少市場信息摩擦，避免資源大量涌入成熟期企業而帶來產能過剩。其次，產業政策承擔企業外部成本。我國目前產能過剩主要體現為低端產品和技術的產能過剩，高端產能不足[12]。許多產業過剩產能的化解都需要借助內部結構升級，企業則需要重新協調升級成本與回報問題，而升級離不開一定的環境沃土。政府做出經濟發展預測后制定產業政策，通過基礎設施建設、重大科學創新攻關計劃、財政補貼和扶持等為企業承擔經營風險[13]。升級產能的成本由政府來部分承擔，可一定程度強化企業的“去產能”動機。

基于上述分析，本文提出假設1：產業政策可以提高企業產能利用率，化解產能過剩難題。

（二）擴展性理論假說

產業政策治理產能過剩的成效取決于兩方面的因素：一是政府對經濟規律的解讀，以及對經濟規律的踐行方式。政府的產業轉型目標內生于本地比較優勢的自然演化，不論是對行業發展前景共同認知引發的投資“潮涌”現象[14]，還是增長競爭帶來的產業結構雷同[15]，都是不顧當地經濟發展規律的非理性行為，發展規律當以當地的發展稟賦和比較優勢為基礎。二是政府對治理產能過剩的執行動機。為了治理產能過剩，需要中央和地方的共同努力，但是中央和地方在實施過程中常常出現博弈行為。王賢彬等[16]認為地方政府是產業政策實施的主體，此情形容易使得政府實施效應和產業政策本身的作用效應相糅合，進而政府效用而非政策效用更能影響產能過剩治理效果。地方和中央在實施鼓勵性產業政策時是激勵相容的，在實施限制或淘汰型產業政策時是激勵不相容的，對于中央鼓勵的產業，地方會堅決執行，甚至不惜扭曲資源配置;對于中央限制或淘汰的產業，地方會設置各種退出壁壘[9]。中央政府的產業政策導向體現了國家的產業結構同構演化方向，地方跟隨中央制定產業政策雖然可以加快全國性的產業結構調整與升級，但是會使得地方不顧自身條件而將大量的精力用來迎合中央[17]。中央與地方產業政策出臺的時機、動機在我國市場化改革深水區極易出現摩擦與協調滯后的局面，需要厘清中央政策與地方政策的作用規律并進一步求解。

對于產能過剩問題的治理，地方政府獨立制定的產業政策具有顯性優勢。首先，各個地區有著不同的產能過剩成因，是產業轉型落后，還是優惠政策落地過多，亦或是懲戒性措施力度不足等原因，地方政府對本地過剩產能有著本地視角的解讀，獨立制定的產業政策更易因病施治、因地制宜。此外，是存在真的產能過剩還是以產品過剩、產能閑置為表現的“偽產能過剩”，均依賴于地方政府基于產業升級規劃的判斷。其次，地方政府對地方資源和政策法規有較強的控制力，避免了傳統的“一刀切”式產能過剩治理的弊端，在干預過程中會根據具體環境、具體企業而采取靈活干預手段[18]。在產業政策指引下，在產業構成與比較優勢基礎上，可通過土地審批配置、環境監督、援助轉產、支持撤并等方式來壯大優勢產業和淘汰落后產能。

但是，考慮到中央和地方不同層級產業政策效力時，產能過剩的化解就略顯復雜。產業政策的實施效果不僅取決于兩級政府對經濟發展形勢的科學判斷，而且還受產業政策之間協調程度的影響。地方產業政策有多個實施主體，故協調問題常出現在地方端，不同層級產業政策、同一層級不同主體的產業政策協調失靈，都將會影響產業政策治理產能過剩的效果。本文對于協調失靈主要考察的是不同層級產業政策的協調失靈，即地方盲目追隨中央產業政策帶來的失靈。

官員晉升激勵下的地方追隨行為會削弱產業政策“去產能”效果。地方產業政策的實施嵌入了地方官員的主觀能動性，政策實施效果不僅依賴于良好的市場環境，還依賴于地方官員對經濟規律的解讀以及與自身行為的結合。自分稅制改革以來，中央與地方政府之間形成了新的委托代理關系，地方財政收入吃緊，稅基、稅源有限情況下，地方便有十足的動力來引導資源在本土落地。地方引導行為的載體即為產業政策，不同行政級別政府制定的產業政策有差異也有重疊，中央制定產業政策具有審時度勢的特征且鮮少受到外界因素干擾，而地方制定產業政策時則易受到地方官員意志的影響，地方官員的晉升機會掌握在上級手中，在官員政績考核函數中，為博得上級賞識，下級官員有極強的動力來追隨上級官員的經濟決策[19]，地方政府復制模仿來的產業政策不僅僅包含經濟思維，還包含了政治思維。地方官員對上級傳遞的支持性產業信息具有足夠熱情去實踐，一是為在下一輪的政績考核中有顯眼的業績來獲得上級的識別，二是為發展支持性產業政策后可獲得中央層面更多的資源傾斜[20]。地方可能低價甚至零地價供地來吸引中央支持的產業落地，并搭載附送當地的一些自然資源[21]，大肆投入而執著于創建大企業來獲得規模經濟，而不問當地的科研基礎、產業基礎與新產業的契合程度，企業沉沒成本高但是經營效率并不一定高，低效率、過剩的產能久治不愈。

區域分工缺位下的地方追隨行為也會削弱產業政策“去產能”效果。大范圍的“復制粘貼”性質的產業政策導致地區之間的產業極為相似，各個地區都在發展朝陽產業，即使朝陽產業產能效率高，但是遍地發展后也會存在產能過剩危機。Pomeroy[22]對東南亞漁場產能過剩問題提出解決方案，認為化解過剩產能的辦法主要依靠政府之間的協調和一體化安排。陸銘等[23]認為，落后地區在當前分工收益中份額較少，致使地方政府在增長激勵下，在短期內發展一些并無比較優勢的產業，以期提高今后在分工收益談判中的地位。孫軍等[24]指出，中國全社會契約制度和觀念的缺失，加上各地區的政績競爭，導致了各地區之間產業結構的雷同。雖然區域一體化改革逐漸深化，但是地方政府橫向競爭下的市場分割仍有存在，地方對中央產業政策爭相“復制”，而較少關注“復制”來的產業政策是否符合比較優勢，爭相“復制”行為致使地方政府之間協調缺位，易致過剩產能難以流轉消化。地方產業的投產，常常依賴于中央對宏觀經濟的判斷與解讀。中央的產業政策雖然之于全國層面具有一定的前瞻性，但是中國各個地區的稟賦優勢差異較大，產業政策的下發不一定適應每個地區的比較優勢，且區域協調缺位背景下，盲目追隨可能進一步導致產業政策作用發生扭曲。

基于上述分析，本文提出假設2：地方追隨中央制定的產業政策效果不及獨立制定的產業政策，且后者是遵循比較優勢的占優策略。

三、模型構建與指標選取

（一）樣本選擇與數據來源

現有關于產能過剩的研究中，樣本選擇范圍主要分為兩類：一類是采用行業層面的面板數據，但是此種數據選擇樣本量較少，難以全面考慮至微觀企業的決策動機;另一類是采用工業企業數據庫的數據樣本，但是目前工業企業數據庫僅公開至2013年，數據時效性欠佳。綜上考慮，本文采用2008—2018年滬深A股制造業上市公司數據作為研究樣本，既充分考慮每個企業的行為，也充分保證了一定的時效性。在進行數據分析前，本文做了以下處理：（1）剔除了數據缺失較為嚴重的樣本;（2）剔除了ST、ST上市公司的樣本;（3）為了排除異常值的影響，對所有連續變量在1%和99%分位數上進行winsorize縮尾處理。處理后得到一個共計19705個觀測值的非平衡面板。本文數據來源于Wind數據庫和CSMAR數據庫。

（二）模型設計

為研究產業政策對產能過剩的紓解作用，本文設立了基準模型（1）。在式（1）中，cuit表示產能利用率，polit表示產業政策，Zit表示控制變量，μt表示時間固定效應，ηi表示省份固定效應，εit為隨機擾動項。地方和中央的產業政策內容有重疊也有差異，因此，在式（2）（3）中進一步將產業政策分為地方支持—中央未支持（pit）、地方支持—中央支持（pcit），以此來考察追隨還是不追隨中央更能化解產能過剩。此外，在式（4）（5）中，為考察地方和中央的產業政策組合化解產能過剩是否符合本地經濟發展規律，加入比較優勢（advit）以及其與產業政策的交互項（pit×advit、pcit×advit）。

cuit=α0+α1polit+αZit+μt+ηi+εit（1）

cuit=α0+α1pit+αZit+μt+ηi+εit（2）

cuit=α0+α1pcit+αZit+μt+ηi+εit（3）

cuit=β0+β1pit+β2advit+β3pit×advit+βZit+μt+ηi+εit（4）

cuit=β0+β1pcit+β2advit+β3pcit×advit+βZit+μt+ηi+εit（5）

（三）變量定義

1.被解釋變量：企業產能利用率

產能過剩缺乏科學的衡量體系，但產能利用率是市場需求與企業供給的互動結果，是衡量產能過剩的適宜指標。二者為負向相關關系，產能利用率越高，產能過剩問題越能得到解決。本文借鑒錢愛民等[25]的做法，將營業收入與期末總資產的比值（即總資產周轉率）作為衡量企業產能利用率的指標。

2.核心解釋變量：產業政策

產能過剩不能完全依靠市場自行化解[21]，新時代市場化改革中作為政府干預抓手的產業政策仍有必要。我國的五年規劃常常體現了政府在接下來五年將重點支持和發展的產業，因此，本文通過手工檢索“十一五”至“十三五”期間中央和分省份五年規劃來界定產業政策支持的行業和企業范圍，將五年規劃中與“重點突破”“加快建設”“大力發展”“優先發展”等字眼相關的行業視為受到支持的行業。地方所接收到的支持性質的產業政策可歸結為：地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持、地方未支持—中央支持，為了考察地方對中央產業政策的追隨行為，把前兩者作為本文的考察對象，以探析“是否追隨”對地方產能過剩化解的影響。受到地方支持—中央未支持的行業，設置虛擬變量pit為1，反之則為0。受到地方支持—中央支持的行業，設置虛擬變量pcit為1，反之則為0。

表1匯報了東、中、西部地區地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持類型產業政策占比情況，可見東部地區獨立制定的產業政策占比最高，且追隨中央制定的產業政策占比最低。中部地區央地產業政策重疊度最高，西部地區次之，這可以解釋為中部地區產業同質化嚴重造成地方之間的橫向競爭尤為激烈，以致出現地方爭相復制中央產業政策、獲取中央資源傾斜的局面。西部地區占比均值低于中部，較大程度上受西藏、新疆、青海、內蒙古、寧夏5個省份較低占比的影響，這5個地區原本產業基礎就相對薄弱，且金屬采礦業占據了相當的產業構成，以致與中央鼓勵的前端產業重疊度較低。

3.調節變量：比較優勢

產業政策治理產能過剩的效果取決于其與經濟規律的契合，也取決于對當地稟賦和比較優勢的利用。本文將比較優勢作為調節變量，以期探尋產業政策的作用路徑。通過構建行業區位熵的方法來表示比較優勢，outipt表示制造業中i行業p省t年的總產值，outpt表示p省t年的制造業總產值，outit表示全國制造業中i行業t年的總產值，outt表示全國t年制造業總產值。i行業p省t年的比較優勢用公式表示為advipt=outipt/outptoutit/outt，然后再各自匹配到行業中的各個企業。

4.控制變量

企業層面。資產收益率（roa），用凈利潤與凈資產的比值來表示;托賓Q（tQ），用總市值與總資產的比值來表示;銷售凈利率（sa），用凈利潤與銷售收入的比值來表示;高管年薪（inc），用企業前三大高管的薪酬取對數來表示;產權比例（sta），用負債總額與所有者權益總額的比值來表示;股權集中度（jz），用第一大股東持股比例來表示。

省份層面。因選取的產業政策變量來自省份層面，為控制與之相關的省份內部的影響，選取如下的省份特征變量作為控制變量：產業結構（stru），用第三產業產值與GDP的比值來表示;財政支出（gov），用財政預算內支出占GDP的比重來表示;基礎設施（jt），用鐵路運營里程與省份年末總人口的比值來表示;人力資本（hca），用每萬人在校大學生數來表示。

四、實證結果及分析

本文采用廣義最小二乘法（FGLS）對制造業上市公司非平衡面板進行實證分析，以修正其中的異方差和自相關問題。

（一）基準回歸

表2為基準回歸結果。從第（1）—（3）列結果可以看出，地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持兩種產業政策組合均顯著促進了制造企業產能利用率的提升，假設1得以驗證。這說明了我國產業政策對企業的成長能力有著正面的影響，產業政策本身是有效的。雖然很多研究表明產業政策加劇了資金向某一特定產業涌入，但是也應看到產業政策的資源配置修正功能。此外，地方支持—中央未支持對產能利用率提升的系數約是二者同時支持時的2.97倍，前者有著更大的邊際貢獻，這說明地方不追隨中央的產業政策時，產能利用率得到了更為顯著的提高。

上述結果僅是初步判斷了兩種產業政策組合對于產能利用率的作用方向，為進一步驗證假設2，加入比較優勢及其與產業政策交互項，回歸結果見表2的第（4）（5）列。地方支持—中央未支持、地方支持—中央支持的作用同前文回歸結果，比較優勢顯著促進了企業產能利用率的提升。這說明雖然是否要違背比較優勢來實現產業升級的問題被廣泛討論，但是在我國產業已實現了初步升級后，地區的稟賦優勢亦進行了升級，順應比較優勢可以消化過度的產能。地方支持—中央未支持與比較優勢的交互項系數顯著為正，地方支持—中央未支持通過發揮當地比較優勢，促進了當地制造企業產能利用率的提升。這說明地方政府對本地產能過剩問題的判斷更為科學與精準，受中央影響更小、獨立制定產業政策時，更易在產業構成與比較優勢基礎之上化解產能過剩難題。地方支持—中央支持與比較優勢交互項的系數為正但不顯著，說明未能充分利用當地的比較優勢，也從側面說明追隨型政策效果具有較強的不確定性。因此，地方支持—中央未支持是遵循比較優勢的占優策略，假設2得以驗證。

（二）分樣本回歸

1.按地區分組

我國地緣廣闊，東、中、西部3個地區的經濟稟賦和人文環境存在較大差異，全國樣本回歸結果不能反映區域特征，因此對3個地區

根據國家統計局的劃分，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省（直轄市），中部地區包括黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省，西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（自治區、直轄市）。分別進行回歸，結果見表3。

在第（1）—（3）列結果中，針對地方支持—中央未支持而言，其顯著促進了東、中、西部3個地區產能利用率的提升，但是與地方比較優勢的交互項結果卻不盡一致。地方支持—中央未支持僅在東部和西部地區通過發揮比較優勢促進了當地制造業產能利用率的提升，這一作用效果在中部地區尚未顯著，并且就作用效果而言，東部地區交互項系數較大。對此可能的解釋是，地方產業政策所重點發展的產業在東部地區已經有了較好的產業基礎，更有利于比較優勢的發揮。此外，東部地區較中西部地區有著更好的市場環境與制度環境，當地的產業政策與當地制度環境有著更好的契合。西部地區交互項為正，說明西部地區雖然產業基礎薄弱，但是對當地產業政策的敏感性較高、響應程度高。中部地區地方支持—中央未支持雖然可以提升產能利用率，但是與比較優勢交互作用不顯著，且中部地區的比較優勢對當地產能利用率具有負向影響。這可能是因為中部地區資源密集型產業占比較高，且鋼鐵、水泥、電解鋁等高產能過剩的產業占據了相當的產業構成，中央產業政策支持發展的行業多為高技術產業和戰略性新興產業，而地方若是遵循資源稟賦優勢并不一定是最優路徑。

在第（4）—（6）列結果中，針對地方支持—中央支持而言，其在東部和西部促進了產能利用率的提升，但是其與比較優勢的交互出現了迥然不同的情況。首先，東部地區地方支持—中央支持抑制了比較優勢對產能利用率的正向影響，這說明東部地區較為成熟的市場環境與產業基礎呼吁更為獨立的發展空間，故在解決產能過剩問題時，帶有追隨色彩的地方支持—中央支持反而未能充分利用比較優勢。其次，中部地區地方支持—中央支持促進了當地比較優勢的發揮，進而實現了產能利用率的提升，根據前文表1結果，樣本期間中部地方與中央產業政策重疊的程度達到41.9%，在3個地區中占比最高，中部地區化解產能過剩極大地依賴中央對當地宏觀經濟的判斷。最后，在西部地區，地方支持—中央支持未能利用比較優勢來化解產能過剩，這可能是因為西部地區市場化程度相對較低，且存在著較東部和中部地區程度較高的市場分割，過剩產能被鎖定在地區間溢出通道之中。地方解決產能過剩問題，追隨中央發展的產業政策雖然可以提高產能利用率，但是各地區市場之間協調機制欠缺，帶來的重復建設問題將進一步削弱比較優勢與產業政策的協同效力。

2.按地方政府壓力分組

地方政府壓力影響了地方政府決策行為與對中央政策的響應，本文將政府壓力分為財政壓力和增長壓力。財政壓力參考楊其靜等[26]的方法，采用（城市預算內收入-城市預算內支出）/城市GDP來表示，增長壓力參考王賢彬等[16]的方法，用（城市所在省份當年設定的增長目標-城市GDP增長率）來表示。以財政壓力和增長壓力平均值為界，高于均值的是高財政壓力和高增長壓力組，低于均值的是低財政壓力和低增長壓力組，回歸結果見表4。

在地方政府財政壓力的第（1）（2）列結果中，地方支持—中央未支持在高、低財政壓力分組均可以顯著提升產能利用率，其在高財政壓力分組中與比較優勢交互項系數為正。這可以解釋為當財政實力不夠時，地方支持—中央未支持常常基于本地財稅基礎確定產業發展規劃，不盲目引進當地財政難以負荷的中央支持的前端產業，屬于正視比較優勢和“量體裁衣”的行為，故政策效果較佳。低財政壓力分組中，交互項系數為正但不顯著，可能是因為低財政壓力地區的產業構成較為多元化，產能過剩程度本就較低，錯配程度較小，獨立制定的產業政策有正向影響，但是被當地產業優勢效果所掩蓋。在第（3）（4）列結果中，于地方支持—中央支持而言，在高財政壓力分組中均促進了產能利用率的提升，但是與比較優勢的交互項不顯著;在低財政壓力分組中，回歸系數不顯著，但與比較優勢的交互作用為正。這說明在高財政壓力時，依靠中央產業政策的扶持來獲取資源傾斜、找尋發展規律，但是因自身實力不足，對中央的產業政策消化不足將會偏離比較優勢路徑，以致產能過剩化解不理想。在低財政壓力分組中，即使是追隨型的產業政策，也通過發揮比較優勢化解了產能過剩，這說明財政實力越強，產業政策發揮空間越大，且越容易與比較優勢契合。

在地方政府增長壓力的第（5）（6）列結果中，地方支持—中央未支持在高、低增長壓力分組中實現了產能利用率的提升，在低增長壓力分組中更是遵循了比較優勢路徑，與比較優勢的交互作用更大。低增長壓力的城市少了些許地方之間的平行競爭壓力，地方對中央的依附較少，產業政策的制定更顯獨立和科學。在第（7）（8）列結果中，地方支持—中央支持在高、低增長壓力分組中均促進了產能利用率的提升。在高增長壓力分組中，其與比較優勢交互作用不顯著，在低增長壓力分組中，其與比較優勢交互作用為正。這說明高增長壓力的城市發展相較于周邊城市原本就屬于洼地，自身實力不夠，但又同周邊低增長壓力城市一樣，發展中央支持的先導產業，增長壓力之上再疊加產業同構壓力，背離比較優勢，以致產能過剩化解效果不顯著。低增長壓力城市的產業包容性較強，因此追隨中央仍然遵循了比較優勢，解決了產能過剩問題。

綜合以上分析，以化解產能過剩為目的，在地方政府壓力分組分析中，不盲目追隨型的產業政策組合，在高財政壓力和低增長壓力分組中遵循比較優勢的占優策略;盲目追隨型的產業政策組合，在低財政壓力和低增長壓力分組中遵循比較優勢的占優策略。這意味著在政府壓力較小時，地方政府管控產能過剩成功的概率較大。

3.按市場化程度分組

良好的市場環境可以與產業政策相輔相成、相得益彰。本文采用王小魯等[27]編制的市場化指數，按照公司所在省份的市場化得分進行分組，高于市場化指數平均值的為高市場化分組，低于平均值的為低市場化分組，回歸結果見表5。

在第（1）（2）列結果中，地方支持—中央未支持在高、低市場化程度的分組中，都促進了產能利用率的提高，且都遵循了比較優勢路徑。但是在低市場化程度分組中，產業政策的糾偏效果更好，地方支持—中央未支持的系數及其與比較優勢交互項的系數均較大。這說明在低市場化程度地區資源的錯配程度較大，對產業政策更敏感，當獨立的、符合當地比較優勢的產業政策落地時，錯配的資源將得到更好的糾偏。在第（3）（4）列結果中，地方支持—中央支持在高、低市場化地區紓解了過剩產能，在高市場化地區遵循了比較優勢路徑。這說明市場化程度越高，以良性、健康的市場環境為支撐，即使地方采取追隨型政策，政策效果仍然穩健。但是，低市場化地區抑制了比較優勢對產能利用率的作用，這意味著原本制度基礎就薄弱的省份，不深究中央下發的產業政策是否與本地產業構成相吻合，蜂擁式地涌入目標行業，盲目追求產業的跳躍式發展，偏離比較優勢路徑將會引致進一步偏離產能過剩治理的初衷。

（三）穩健性檢驗

1.替換變量

借鑒修宗峰等[28]的方法，用固定資產與營業收入之比（即固定資產周轉率的倒數）來替換前文被解釋變量，作為衡量產能利用率的指標，回歸結果見表6的第（1）（2）列。結論同前文，兩種產業政策組合均促進了產能利用率的上升，雖然二者與比較優勢的交互項均顯著為正，與基準回歸中地方支持—中央支持與比較優勢的交互項不顯著有些許出入，但是地方支持—中央未支持與比較優勢的交互項系數始終較大。亦說明地方支持—中央未支持是發揮比較優勢的占優策略，假設2得到驗證。回歸結果較前文依舊穩健。

2.改變樣本區域范圍

北京、上海、廣州、深圳4個一線城市有著良好的經濟稟賦，且集聚了數量龐大的上市公司。為排除區域影響因素，將此4個城市剔除，重新回歸結果見表6的第（3）（4）列，地方支持—中央未支持化解產能過剩的邊際作用更大，且更能發揮比較優勢，結果依舊穩健。

3.內生性問題解決

因本文采取的樣本區間為2008—2018年，2008年國際金融危機后外部需求萎縮可能進一步加劇了我國的產能過剩，可能因為遺漏外界變量致使研究存在內生性問題。因此，采用兩階段最小二乘法（2SLS）模型來解決內生性問題，與此同時驗證結論穩健性。引入了兩個工具變量：產業政策組合的一階滯后項與1984年企業所在地的人均耕地面積。選取人均耕地作為工具變量的原因為：第一，企業所在地的自然資源是嚴格外生的，是前定變量;第二，耕地資源的多寡影響了產業政策的實施空間，但是與企業的產能利用率并無直接關系;第三，耕地資源的時間變動性較小。回歸結果見表6的第（5）（6）列。弱工具變量檢驗F統計量均大于10，且在1%的顯著水平上拒絕了存在弱工具變量的原假設，根據過度識別Hansen檢驗中P值均大于0.1，意味著不拒絕所有工具變量均為外生的原假設。檢驗結果表明，兩種產業政策組合顯著提高了制造業上市公司的產能利用率，地方支持—中央未支持的邊際作用更大，且更能發揮地方的比較優勢來化解產能過剩問題。

五、研究結論及啟示

目前，中國的產能過剩問題依舊很尖銳，中央和地方政府均采取了產業政策措施來對過剩產能進行糾偏，但是中央和地方產業政策制定的動機不盡相同，且在中國地方官員晉升錦標賽激勵下，地方的糾偏動機可能會被進一步扭曲。本文利用2008—2018年制造業上市公司數據，將中央和地方產業政策分為追隨型的產業政策組合與不追隨型的產業政策組合，以治理產能過剩為目標、比較優勢為索引，探討了央地產業政策的協調機制。研究結果表明：不論地方產業政策是否盲目追隨中央產業政策，兩種產業政策組合均可以促進制造企業產能利用率的提升，但是不盲目追隨時的產業政策組合邊際作用更大，其順應了比較優勢來化解產能過剩問題。此外，在產業政策空間適用邏輯下，不追隨型的產業政策組合僅在東部和西部地區通過發揮比較優勢促進了當地制造業產能利用率的提升，追隨型的產業政策組合與比較優勢的交互作用在三個地區出現了截然不同的情況;兩種產業政策組合在政府壓力分組和市場化分組中，實現了不同的治理效果。地方政府壓力越小、市場化程度越高，治理產能過剩的央地產業政策更易遵循比較優勢路徑。為此，本文提出以下政策啟示：

第一，注意產業政策資源配置邏輯，更注意產業政策實施主體的行為動機。產業政策本身并沒有錯，當今出現的市場失靈情況可視為產業政策實施主體對經濟規律的忽視或誤讀。我國的產能過剩問題很大程度上受制度安排影響，故應當革新地方官員的考核機制，適當新增區域協調貢獻方面的考核，推動地方官員的異地交流進程，做到不同層級、同一層級但不同主體的產業政策相協調，避免不問比較優勢的“粘貼型”產業政策。促使產業政策作用方向與力度因地制宜，既保證地方產能過剩問題解讀的本地視角，也保證地方之間產業政策的協調邏輯。

第二，以比較優勢為基礎制定產業政策。首先，深入推進要素市場化改革，解放地區之間溢出通道所鎖定的要素，鞏固比較優勢發揮的要素基礎。其次，東、中、西部地區不同的產能過剩紓解路徑受當地產業基礎的影響，三大地區的紓解應當在國內階梯化產業轉移背景下，在發掘新的比較優勢與鞏固原有比較優勢中來實現。最后，東部地區的良性市場環境呼吁更獨立的產能過剩治理空間。中西部地區市場化程度稍顯滯后，因此應當加大中西部地區的改革力度，敦促技術創新與產業基礎革新并行，優化產業政策實施基礎。

第三，推進地方治理能力與治理評估改革。市場化程度高、地方政府壓力小的城市更可能依托比較優勢來化解產能過剩，這意味著推進市場化應當成為地方政府的基本經濟任務與考核方向之一。在穩健推進分稅制改革的同時，推動財權下放，幫助地方政府設定科學與精準的經濟目標，避免客觀環境所引致的產業政策盲目追隨現象。

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責任編輯、校對： 鄭雅妮

Support and Choice： Action Logic and Spatial Application of Central and Local Production Capacity Policies

JIANG Sanliang， ZHAO Mengchan

（Academy of Strategies for Innovation and Development， Anhui University， Heifei 230601， China）

Abstract： Overcapacity has distorted the allocation of resources， and the central and local industrial policies have two different logics for guiding the allocation of resources. With the goal of controlling overcapacity and the index of comparative advantage， this article uses Chinas 2008-2018 listed manufacturing companies as a research sample and discusses the coordination mechanism of central and local industrial policies. The research results show that： both locally formulated industrial policies and following those formulated by the central government can increase the utilization rate of enterprise capacity， but the former has a greater marginal effect and conforms to comparative advantages. The article further studies the spatial applicability of the central and local two-level industrial policies， and finds that the two types of industrial policy combinations achievs different governance effects in different regional groups， government pressure groups， and market-oriented groups. The lower the pressure of local governments and the higher the degree of marketization， the central and local industrial policies to control overcapacity will be more coordinated and follow the path of comparative advantage.

Keywords： industrial policy; comparative advantage; overcapacity; resource allocation; local government