貧困縣何以摘帽

汪三貴 鐘宇

摘 要：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，一種新的央地關(guān)系與干部激勵(lì)模式在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了巨大作用。中央將項(xiàng)目與資金的審批權(quán)下放到縣，給予貧困縣充分的資金分配和使用權(quán)，解決了原來(lái)“事權(quán)”和“財(cái)力”錯(cuò)配的問(wèn)題。保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的特殊官員管理方法，將貧困縣主政官員從常規(guī)政治錦標(biāo)賽中退出，并進(jìn)入一場(chǎng)以貧困縣退出摘帽為目標(biāo)的“脫貧攻堅(jiān)資格賽”。在這場(chǎng)資格賽中，中央通過(guò)脫貧成效考核掛鉤晉升等方式充分調(diào)動(dòng)了官員的積極性，此外，中央還引入了貧困縣退出第三方評(píng)估等方式解決了委托代理模式中存在的信息不對(duì)稱問(wèn)題。這種針對(duì)特殊任務(wù)的特殊國(guó)家治理模式充分調(diào)動(dòng)了地方官員的積極性、有效提高了目標(biāo)治理的效率，再次豐富了中國(guó)治理的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);央地關(guān)系;干部激勵(lì);國(guó)家治理

文章編號(hào)：2095-5960（2021）05-0001-07;中圖分類號(hào)：F323

;文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

消滅貧困是人類社會(huì)發(fā)展需要面對(duì)的重大課題，也是當(dāng)今世界各國(guó)共同奮斗的目標(biāo)。消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。改革開放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上成功走出了一條中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路，使7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧。[1]

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)所面臨的減貧問(wèn)題更為復(fù)雜，剩余貧困人口的多種致貧因素疊加、貧困程度更深、脫貧難度更大，這些都是難啃的硬骨頭。這意味著依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓滴效應(yīng)”和原有扶貧開發(fā)模式的帶貧、減貧效果下降，對(duì)剩下的貧困人口必須采取更為精準(zhǔn)的幫扶措施，并施加超出常規(guī)的力度，才能真正幫助他們擺脫貧困。[2]中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定后，充分利用社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，充分利用中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)減貧的強(qiáng)大組織動(dòng)員能力，使一場(chǎng)史無(wú)前例的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在各級(jí)政府中拉開序幕。經(jīng)過(guò)8年的持續(xù)奮斗，我國(guó)如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，消除了絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。

中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)在大規(guī)模減貧中起到了決定性的作用，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義道路和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)奠定了減貧事業(yè)碩果累累的基礎(chǔ)。黃承偉認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村反貧困體系的根本性特征是強(qiáng)政府主導(dǎo)，中央強(qiáng)化了各級(jí)政府的扶貧責(zé)任、主導(dǎo)了扶貧資源的分配及傳遞，這也是中國(guó)扶貧事業(yè)取得巨大脫貧成效的重要基礎(chǔ)。[3]王剛和白浩然基于“錦標(biāo)賽”理論和“強(qiáng)監(jiān)控-強(qiáng)激勵(lì)”治理情境，建構(gòu)了“脫貧錦標(biāo)賽”分析框架，回應(yīng)了脫貧攻堅(jiān)中治理成效、激勵(lì)模式、治理邏輯、政府間競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。[4]邢成舉和李小云從結(jié)構(gòu)和行動(dòng)兩個(gè)范式探討了貧困問(wèn)題的產(chǎn)生與破除，認(rèn)為我國(guó)走出了一條超越結(jié)構(gòu)與行動(dòng)的中國(guó)特色扶貧開發(fā)道路，從結(jié)構(gòu)上健全了貧困治理體系，從行動(dòng)上激發(fā)了貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了貧困陷阱的跨越。[5]王雨磊以行政主導(dǎo)為基礎(chǔ)框架，提出了“精準(zhǔn)行政扶貧模式”概念，概括了國(guó)家治理體制、行政力量在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中所發(fā)揮的運(yùn)行機(jī)制與作用。[6]呂捷認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)工作中出現(xiàn)了一種中央對(duì)縣級(jí)政府的直接互動(dòng)與點(diǎn)穴式治理的新型“央-縣”關(guān)系，強(qiáng)化了中央意志的向下滲透與傳遞。[7]總體來(lái)看，這些研究強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府的組織優(yōu)勢(shì)，本文試圖以貧困縣摘帽退出為切入點(diǎn)，從政府內(nèi)部治理的角度出發(fā)，探索央地關(guān)系新變化和干部激勵(lì)新模式在這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮的巨大作用。

二、貧困縣的源起與終結(jié)：從“慶祝戴帽”到“主動(dòng)摘帽”

20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)開始組織大規(guī)模扶貧開發(fā)，根據(jù)國(guó)家當(dāng)時(shí)的財(cái)政能力和貧困人口的分布狀況，決定以縣為基本單元進(jìn)行扶貧開發(fā)工作。[8]此后，縣級(jí)政府承擔(dān)著實(shí)施開發(fā)規(guī)劃、完成減貧目標(biāo)、確定幫扶內(nèi)容、落實(shí)開發(fā)舉措等職責(zé)。同時(shí)，中央在財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、貼息貸款、產(chǎn)業(yè)政策和土地指標(biāo)等政策保障上也都是以縣為單位進(jìn)行傾斜。

（一）帽子何來(lái)

1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（1993年更名為國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室）正式成立后，我國(guó)擁有了專門的反貧困政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶貧開發(fā)工作。隨后，地方各級(jí)政府也成立了相應(yīng)的扶貧開發(fā)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌本地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室成立初期劃定了258個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，此后貧困縣數(shù)量不斷增加，到八七扶貧攻堅(jiān)前共有332個(gè)縣被確定為國(guó)家級(jí)貧困縣。此外，各省根據(jù)貧困狀況確定了370個(gè)省級(jí)貧困縣，即省定縣。國(guó)家級(jí)貧困縣的劃定標(biāo)志著以縣為單位、有組織有計(jì)劃的大規(guī)模開發(fā)式扶貧計(jì)劃正式啟動(dòng)。

1994年，我國(guó)制定了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994～2000年）》，力爭(zhēng)在新世紀(jì)到來(lái)之前用7年時(shí)間基本解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。按照“四進(jìn)七出”的原則（即縣居民人均收入低于400元的縣納入，高于700元的清出）重新調(diào)整了國(guó)家級(jí)貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，將符合標(biāo)準(zhǔn)的縣作為反貧困工作基本瞄準(zhǔn)單位，其中很大一部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較差的省定貧困縣被納入進(jìn)來(lái)，至此國(guó)家級(jí)貧困縣數(shù)量增加到592個(gè)。

2001年，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001～2010）》，對(duì)21世紀(jì)初的扶貧戰(zhàn)略做出全面部署。以此為標(biāo)志，中國(guó)扶貧開發(fā)工作進(jìn)入下一階段?？紤]到當(dāng)時(shí)的非貧困縣中也有大量的貧困人口，中央改變了過(guò)去只以貧困縣為基本扶持單位的瞄準(zhǔn)方式，同時(shí)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村作為扶持對(duì)象，但貧困縣依然是主要的扶持對(duì)象，享受了絕大部分扶貧資源。為了適應(yīng)貧困狀況的變化，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組重新認(rèn)定了國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，取消了廣東、福建、浙江、江蘇、山東、遼寧6個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的所有國(guó)家級(jí)貧困縣，同時(shí)增加了中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)量，并保持592個(gè)總數(shù)不變。

2011年底國(guó)家上調(diào)貧困線，將農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年人均純收入1196元的標(biāo)準(zhǔn)提高了92%（此次調(diào)整后全國(guó)貧困人口數(shù)量不降反增）。為了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，扭轉(zhuǎn)地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》明確了14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對(duì)所屬連片特困地區(qū)負(fù)總責(zé)，在國(guó)家指導(dǎo)下，以縣為基礎(chǔ)制定和實(shí)施片區(qū)開發(fā)規(guī)劃。為了有效實(shí)施片區(qū)開發(fā)，中央確定了680個(gè)片區(qū)縣作為片區(qū)開發(fā)的基本單位。2012年3月國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布了國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單，在保持全國(guó)592個(gè)貧困縣數(shù)量不變和各省的名額不變的前提下，將其中的38個(gè)貧困縣進(jìn)行了調(diào)整。

2014年，國(guó)務(wù)院再次調(diào)整更新貧困縣名單，把592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和680個(gè)集中連片特困地區(qū)縣合二為一（其中440個(gè)區(qū)縣是扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和集中連片特困地區(qū)片區(qū)縣的雙料縣），將重點(diǎn)縣、片區(qū)縣和已明確實(shí)施特殊政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州的區(qū)縣納入，統(tǒng)稱為貧困縣。保持20年數(shù)量未變的國(guó)家級(jí)貧困縣從592個(gè)增加為832個(gè)。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)總體目標(biāo)中的“貧困縣全部摘帽”指的就是這832個(gè)貧困縣摘帽退出。

（二）緣何不摘

“請(qǐng)神容易送神難”，貧困縣的摘帽退出存在“怎么退”和“不想退”兩個(gè)問(wèn)題。貧困縣退出一直缺少明確的退出標(biāo)準(zhǔn)和退出流程，1994年貧困縣名單曾按照居民人均收入為標(biāo)準(zhǔn)的“四進(jìn)七出”原則進(jìn)行了剔除與納入調(diào)整，2001年取消六個(gè)沿海省份的貧困縣指標(biāo)也是包含以按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困縣調(diào)整的制度考慮。但在實(shí)際操作中，基本上是在每十年新發(fā)布扶貧開發(fā)綱要的節(jié)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，即十年一調(diào)整。2008年國(guó)家級(jí)貧困縣陜西省吳起縣被曝出其人均可支配收入超過(guò)1萬(wàn)元，是陜西省部分非貧困縣的數(shù)倍。當(dāng)時(shí)，陜西省向國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組建議將吳起從貧困縣名單中剔除，但直到2012年新貧困縣名單公布時(shí)，吳起縣的“貧困帽”才被摘下。

國(guó)務(wù)院扶貧辦沒(méi)有制定相關(guān)退出申請(qǐng)程序、標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家沒(méi)有摘帽的要求，貧困縣更不可能主動(dòng)申請(qǐng)退出。2012年湖南省新邵縣被曝出用電子屏幕熱烈祝賀其成功納入國(guó)家集中連片特困地區(qū)引起輿論嘩然，其背后的原因在于貧困縣的名號(hào)會(huì)帶來(lái)眾多政策優(yōu)惠與財(cái)政傾斜。國(guó)家對(duì)貧困縣實(shí)施了以巨額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為核心的眾多資金、政策、項(xiàng)目?jī)A斜，使貧困縣成為香餑餑，很多中西部的縣級(jí)政府動(dòng)用各種關(guān)系和影響努力將自己納入貧困縣序列。以中央專項(xiàng)扶貧資金歷年投入情況為例，1989～2019年累計(jì)中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入超過(guò)7000億元，特別脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，增速明顯加快，2016～2019年每年保持200億元的增量，共計(jì)投入3800多億元，年均增幅28.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中央公共一般預(yù)算支出年平均增幅。①[①數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和財(cái)政部統(tǒng)計(jì)資料整理而得。]對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、地方財(cái)政收入微薄的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，能夠獲得如此巨額的資金支持，國(guó)家級(jí)貧困縣的帽子功不可沒(méi)，亦可視為是一塊“金字招牌”。脫貧攻堅(jiān)之前，貧困縣沒(méi)有任何意愿和動(dòng)機(jī)讓自己摘帽。

（三）逐步摘帽

2015年，中央提出“抓緊制定嚴(yán)格、規(guī)范、透明的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣退出標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查辦法”的指導(dǎo)意見，以健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。2016年4月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，此次制定的退出機(jī)制包括了以戶為單位的收入達(dá)到貧困線加“兩不愁、三保障”為衡量標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口退出、以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的貧困村和貧困縣退出。這是我國(guó)首次建立貧困退出機(jī)制且分別明確了縣、村、戶退出指標(biāo)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。[9]其中，貧困縣摘帽按照“縣級(jí)提出退出申請(qǐng)、市級(jí)初審、省級(jí)專項(xiàng)評(píng)估檢查、國(guó)家抽查”的流程，具體標(biāo)準(zhǔn)逐漸完善成為以貧困發(fā)生率、脫貧人口錯(cuò)退率、貧困人口漏評(píng)率和群眾認(rèn)可度為核心指標(biāo)的“三率一度”。根據(jù)國(guó)家要求，貧困縣貧困發(fā)生率中部地區(qū)降至2%以下、西部地區(qū)降至3%以下，脫貧人口錯(cuò)退率、貧困人口漏評(píng)率低于2%，群眾認(rèn)可度達(dá)到90%以上，達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)即可以摘帽退出。2015年到2017年退出的貧困縣由國(guó)務(wù)院扶貧辦組織實(shí)施第三方評(píng)估檢查，2018年及以后退出的貧困縣由各省統(tǒng)一組織實(shí)施第三方評(píng)估檢查，中央在通過(guò)省級(jí)評(píng)估的基礎(chǔ)上結(jié)合督查巡查工作，按20%比例、中西部22個(gè)省區(qū)市全覆蓋的要求進(jìn)行抽查。

精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象是貧困家庭和貧困人口，貧困縣必須精準(zhǔn)到戶、落實(shí)到人，目的是直接幫助貧困家庭和人口脫貧。貧困縣的摘帽退出，包含了該縣貧困村、貧困村的貧困戶和非貧困村的貧困戶的退出。貧困縣的摘帽退出意味著該縣貧困村和建檔立卡貧困戶達(dá)到了退出要求，因?yàn)閷?duì)貧困人口退出和貧困村退出的衡量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上最終被傳遞到貧困縣退出的“三率一度”標(biāo)準(zhǔn)中。在貧困縣退出摘帽過(guò)程中，一旦出現(xiàn)建檔立卡貧困戶收入不達(dá)標(biāo)、“兩不愁、三保障”不滿足或是村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素不合格的問(wèn)題都會(huì)影響貧困縣“三率一度”標(biāo)準(zhǔn)的完成情況，從而阻礙貧困縣順利摘帽退出。

為確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，中央提出貧困縣摘帽后，要做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。除了對(duì)貧困戶、貧困村作出承諾外，四不摘中摘帽不摘政策給貧困縣留出了緩沖期，中央向地方承諾攻堅(jiān)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，意味著貧困縣摘帽后依然可以享受國(guó)家的政策傾斜，這讓貧困縣做好脫貧工作，盡力摘帽沒(méi)有了后顧之憂。

2016年，全國(guó)有28個(gè)貧困縣提出退出申請(qǐng)，其中江西省井岡山市、河南省蘭考縣在2017年率先通過(guò)國(guó)家專項(xiàng)評(píng)估檢查，由省級(jí)政府批準(zhǔn)退出，成為我國(guó)最早摘帽的兩個(gè)貧困縣。以通過(guò)國(guó)家專項(xiàng)評(píng)估檢查且由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)退出貧困縣序列為正式摘帽退出時(shí)間來(lái)看，2017年至2020年9月我國(guó)分別有26個(gè)、127個(gè)、283個(gè)、344個(gè)貧困縣退出貧困縣序列，2020年底剩余52個(gè)貧困縣由省級(jí)人民政府宣布退出。至此，832個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣全部退出序列，貧困縣的帽子被全部摘下，貧困縣的存在成為歷史。

三、央地關(guān)系的新變化：從“錢少事多”到“放權(quán)到縣”

“郡縣治，天下安”，在我國(guó)組織結(jié)構(gòu)和國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣級(jí)地方政府是我國(guó)行政“塊塊”系統(tǒng)的最基礎(chǔ)層級(jí)。習(xí)近平總書記曾指出縣一級(jí)“是干部干事創(chuàng)業(yè)、鍛煉成長(zhǎng)的基本功訓(xùn)練基地?！笨h委是我們黨執(zhí)政興國(guó)的“一線指揮部”，縣委書記就是“一線總指揮”，是我們黨在縣域治國(guó)理政的重要骨干力量。[10]對(duì)于地方政府行為的分析是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要切入點(diǎn)，尤其是以此為視角來(lái)理解改革開放以來(lái)我國(guó)取得的巨大成就。[11-14]減貧領(lǐng)域也不例外，越到后期脫貧攻堅(jiān)難度越大，但是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)我國(guó)減貧速度卻在不斷加快，在這背后，央地關(guān)系的新變化起到了重要作用。

在政治集權(quán)的大背景下，中央與地方關(guān)系的變化實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)分權(quán)程度的變化。[12]20世紀(jì)80年代以來(lái)中央開始逐步推行財(cái)政包干制，打破以前“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制。中央對(duì)地方放權(quán)，在省級(jí)財(cái)政包干的基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)權(quán)力下放到縣一級(jí)，在“分級(jí)包干、分灶吃飯”的增收激勵(lì)下，縣與縣之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上開始了招商引資、投資建廠的激烈競(jìng)爭(zhēng)，張五常認(rèn)為縣級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的根本原因。[13]但1994年分稅制改革改變了以往的央地財(cái)政關(guān)系，中央提高了財(cái)政再分配能力的同時(shí)，造成了許多地方對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴。由此，縣級(jí)政府面臨“事權(quán)”和“財(cái)力”錯(cuò)配的問(wèn)題，即“事權(quán)”較大而“財(cái)力”較弱，這種現(xiàn)象在財(cái)政收入薄弱、財(cái)政自給能力低下的貧困縣尤其突出，影響到基層民生保障和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。[15-18]

精準(zhǔn)扶貧實(shí)行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，全面落實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，形成了五級(jí)書記抓扶貧、層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書和軍令狀的治理格局。在中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制系下，縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)著主體責(zé)任，書記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人，對(duì)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)負(fù)有最重要的責(zé)任，縣級(jí)政府需要做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作?？傮w來(lái)看，中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，貧困縣負(fù)責(zé)政策落實(shí)到戶到人，如果只給縣級(jí)壓責(zé)任，而沒(méi)有給予充分的資金分配和使用權(quán)，責(zé)任和權(quán)力的脫節(jié)必然影響脫貧攻堅(jiān)工作。

2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，明確指出支持貧困縣圍繞突出問(wèn)題，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，提高資金使用精準(zhǔn)度和效益，確保如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，形成“多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局。[19]脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，相對(duì)于中央、省級(jí)和市級(jí)政府，縣級(jí)政府是獲取本縣信息最便利、最充分的一級(jí)政府，而且也是對(duì)本縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困發(fā)生狀況最了解的一級(jí)政府。在貧困縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金政策支持下，中央、省級(jí)有關(guān)部門把項(xiàng)目、資金審批管理權(quán)限交給了貧困縣，賦予縣級(jí)政府充分的自主權(quán)，解決了過(guò)去縣級(jí)制定的政策在省級(jí)不能通過(guò)的問(wèn)題。[20]貧困縣將與扶貧有關(guān)的涉農(nóng)資金結(jié)合本縣實(shí)際脫貧攻堅(jiān)任務(wù)與進(jìn)度整合使用，縣級(jí)政府在這個(gè)過(guò)程中充分享有資金的自主分配權(quán)，調(diào)動(dòng)了基層工作積極性，提高了資金使用效率，徹底解決了“打醬油的錢不能買醋”的困境，有利于形成全縣一盤棋，以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，并且確保了縣級(jí)政府責(zé)任與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。

四、貧困治理中的干部激勵(lì)：從“政治錦標(biāo)賽”到“脫貧攻堅(jiān)資格賽”

現(xiàn)有研究對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理和官員激勵(lì)的分析借鑒了企業(yè)管理理論，上級(jí)政府是國(guó)家治理任務(wù)和目標(biāo)的委托人，地方官員是上級(jí)政府的代理人，代理人需要完成委托人下達(dá)的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)以獲得晉升。[13]但同企業(yè)一樣，信息不對(duì)稱問(wèn)題很容易導(dǎo)致治理目標(biāo)的扭曲。地方政府往往偏向于在地方生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、城鄉(xiāng)居民收入等容易被數(shù)字化度量的考核內(nèi)容上下功夫而放松對(duì)于義務(wù)教育、社會(huì)保障、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、扶貧開發(fā)等不易度量的考核內(nèi)容。[16]這種圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晉升錦標(biāo)賽的確很大程度上促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也帶來(lái)了環(huán)境污染嚴(yán)重、衛(wèi)生和教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等問(wèn)題。特別是在減貧領(lǐng)域，城鄉(xiāng)差距、貧富差距逐漸拉大，農(nóng)村貧困人口絕對(duì)貧困問(wèn)題沒(méi)有得到根本性的解決。

有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)對(duì)貧困縣主要領(lǐng)導(dǎo)“干部?jī)鼋Y(jié)”叫停了政治錦標(biāo)賽[7]，但實(shí)際上這只是叫停了縣級(jí)橫向間以GDP增長(zhǎng)為核心指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，832個(gè)貧困縣的主政官員從2913個(gè)縣參與的政治錦標(biāo)賽中退出，與此同時(shí)又被強(qiáng)制（用中央的話來(lái)說(shuō)這“沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的余地”）進(jìn)入了一場(chǎng)參與政治錦標(biāo)賽之前的“脫貧攻堅(jiān)資格賽”。資格賽的形式和規(guī)則通常是當(dāng)且僅當(dāng)參賽者的成績(jī)?cè)谶@場(chǎng)競(jìng)賽中排名高于某個(gè)名次時(shí)，他才會(huì)獲得參加下一階段競(jìng)爭(zhēng)的資格，即參賽者需要努力取得比其他人更好的成績(jī)，不然則會(huì)被淘汰。而“脫貧攻堅(jiān)資格賽”贏得資格的方式是“和自己比賽”，國(guó)家給縣級(jí)政府制定的以“三率一度”為核心的考核指標(biāo)都指向了縣域內(nèi)每一個(gè)建檔立卡貧困人口，解決縣域內(nèi)絕對(duì)貧困人口存量是從貧困縣退出摘帽資格賽突圍的必要條件。此外，由于中央的高度重視、社會(huì)各界的高度關(guān)切、貧困人口的高度響應(yīng)，相比圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治錦標(biāo)賽，這次脫貧攻堅(jiān)資格賽被賦予了更多的政治意味。

（一）賽道改變

政治錦標(biāo)賽是以GDP和財(cái)政收入的核心指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)排名賽，在這場(chǎng)比賽中地方官員以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)謀求自己的政治晉升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快、財(cái)政收入增加越多越能在考核中贏得上級(jí)的支持，增加其晉升概率。[13，21]在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)之前，貧困縣的主政官員也不例外地參與到這場(chǎng)比賽中，盡管在比較中也會(huì)參考相較于上一任主政官員的績(jī)效，然而貧困縣大多存在地理位置偏遠(yuǎn)、自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差等問(wèn)題，貧困縣的主政官員實(shí)際上在橫向的政治晉升錦標(biāo)賽中輸在了起跑線上。而在脫貧攻堅(jiān)資格賽中貧困縣主政官員除了與其他貧困縣進(jìn)行橫向比較，更注重與自身的縱向比較，只要能切實(shí)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，就能在資格賽中豐富自己的政治履歷，贏得政治加分。[22]

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把脫貧攻堅(jiān)實(shí)績(jī)作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅(jiān)第一線考察識(shí)別干部，激勵(lì)各級(jí)干部到脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)場(chǎng)上大顯身手”。2014年中共中央組織部國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見》確定了一套與其他區(qū)縣不同的貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核方法。意見弱化了地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，而把提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數(shù)量和改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件等扶貧開發(fā)指標(biāo)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核的主要內(nèi)容。這就改變了原來(lái)把考核其他市縣的指標(biāo)簡(jiǎn)單套用到貧困縣上、把省市對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的目標(biāo)簡(jiǎn)單倒推到對(duì)貧困縣的考核模式上，更加強(qiáng)調(diào)了貧困縣特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、主體功能定位和脫貧責(zé)任。2015年貴州省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組明確要求把“減少貧困人口，增加農(nóng)民收入，提高貧困地區(qū)生產(chǎn)生活水平”作為貧困縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的重要政績(jī)觀和指揮棒。

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中寫到“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，必須把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位”，明確提出考察黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)擬任人選時(shí)要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治忠誠(chéng)、政治定力、政治擔(dān)當(dāng)、政治能力、政治自律作出了要求。2015年中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定指出“扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，事關(guān)我國(guó)國(guó)際形象?！敝醒虢o予了脫貧攻堅(jiān)極高的政治定位，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)覆蓋面更廣、涉及人數(shù)更多、工作開展難度更大，圍繞中央的既定目標(biāo)，貧困縣主政官員需要更努力地向中央表忠心、為人民守初心、給政府贏民心。對(duì)于貧困縣主政官員和各級(jí)干部來(lái)說(shuō)，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、確保全面小康不落一人就是一次考驗(yàn)忠誠(chéng)的政治關(guān)，這給本就激烈的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)賦予了濃厚的使命擔(dān)當(dāng)和犧牲奉獻(xiàn)色彩。

（二）干部?jī)鼋Y(jié)

2016年4月，中組部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布《中央組織部、國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》，其中明確要求：“貧困縣黨政正職在完成脫貧任務(wù)前原則上不得調(diào)離。脫貧摘帽后，仍要保持穩(wěn)定一段時(shí)間。所轄貧困縣較多的市（地、州、盟）和貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政正職，也要保持相對(duì)穩(wěn)定。脫貧攻堅(jiān)期間，表現(xiàn)特別優(yōu)秀、實(shí)績(jī)特別突出的貧困縣黨政正職，可提拔擔(dān)任上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但仍要繼續(xù)兼任現(xiàn)職，并把主要精力放在脫貧工作上”。

在這場(chǎng)資格賽中，貧困縣黨政正職領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有退出權(quán)，在脫貧攻堅(jiān)完成之前既不能如往常一樣通過(guò)政治錦標(biāo)賽謀求晉升，也不能根據(jù)自己職業(yè)前景和年齡判斷選擇退居二線。一旦非常規(guī)退出不僅意味其失去了帶領(lǐng)貧困人口脫貧、完成貧困縣摘帽的政治加分，也暗示著政治生命周期的終結(jié)。2016年云南省祿勸縣申請(qǐng)貧困縣退出摘帽，未通過(guò)國(guó)家檢查;2017年湖南省新田縣申請(qǐng)貧困縣退出摘帽，未通過(guò)省級(jí)檢查。但兩縣縣委書記都未做調(diào)整。2017年四川省19位新提拔的副廳級(jí)干部全部來(lái)自在任的國(guó)家級(jí)貧困縣縣委書記，提拔但不離崗，這19位副廳級(jí)干部的工作崗位仍然是縣委書記。這些例子都表明中央保持脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)“重心不移、頻道不換”的決心。

從政治商業(yè)周期角度來(lái)看，在臨近黨代會(huì)、政府換屆的年份，官員有更大的動(dòng)力響應(yīng)上級(jí)下達(dá)的考核指標(biāo)以提升自己的任期成績(jī)，獲取晉升籌碼。保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定可以遏制官員為了豐富從政履歷，追求在自己任期內(nèi)完成脫貧摘帽任務(wù)而急于求成。一方面，可以防止主政官員降低國(guó)家制定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，杜絕其未實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的要求就宣布脫貧的可能，另一方面，有效遏制了脫離縣級(jí)貧困狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況的“比誰(shuí)先摘帽”“比誰(shuí)標(biāo)準(zhǔn)高”等畸形競(jìng)賽出現(xiàn)。[23]

從扶貧工作的特殊性來(lái)看，殘疾人、老年戶等特殊困難群體是脫貧攻堅(jiān)中的“硬骨頭”，這些人口一般脫貧時(shí)間最晚，這意味著一個(gè)縣扶貧工作越到后期脫貧難度越大。貧困縣摘帽后既要繼續(xù)貫徹落實(shí)脫貧攻堅(jiān)所實(shí)施的各項(xiàng)幫扶措施和政策以完成剩余貧困人口脫貧任務(wù)，又要防范化解返貧風(fēng)險(xiǎn)，保證脫貧戶穩(wěn)定增收，幫助已脫貧人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。這些都要求熟悉本縣情況的主政官員繼續(xù)攻堅(jiān)克難，做好緩沖期的銜接，不能任其摘帽后就換崗撤攤、歇腳停干。

（三）裁判輪換

國(guó)家在貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查中采用了第三方評(píng)估的方式，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府進(jìn)行評(píng)估是貧困退出機(jī)制的制度安排，也是推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作的創(chuàng)新舉措。第三方是指處于評(píng)估委托方（一般是省扶貧辦或國(guó)務(wù)院扶貧辦）和被評(píng)估對(duì)象（即當(dāng)年提出退出申請(qǐng)的貧困縣）之外的另一方，其與委托方和被評(píng)估對(duì)象沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，也不具有其他經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。這種評(píng)估形式不同于傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān)的自我考評(píng)和上級(jí)單位的督導(dǎo)檢查，在現(xiàn)實(shí)中能夠有效克服政府部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”還當(dāng)“監(jiān)督員”的問(wèn)題。[24]在貧困縣退出評(píng)估中，主要依托大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)開展，調(diào)研員以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村相關(guān)專業(yè)背景學(xué)生為主，學(xué)生紀(jì)律性強(qiáng)、受外界干擾少，更容易保持客觀和獨(dú)立性。

總的來(lái)看，第三方評(píng)估可以充當(dāng)指揮棒、質(zhì)檢儀、推進(jìn)器、溫度計(jì)等諸多角色，這有利于發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題，也有利于檢驗(yàn)貧困戶脫貧的質(zhì)量和成色，還可以判斷群眾的滿意度和獲得感。上級(jí)政府的權(quán)威是第三方評(píng)估的尚方寶劍，特別是在貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估國(guó)家抽查中，一旦出現(xiàn)惡意造假、大量漏評(píng)、兩不愁三保障落實(shí)嚴(yán)重不到位等問(wèn)題會(huì)被嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，這既關(guān)乎該貧困縣摘帽與否，也對(duì)省級(jí)脫貧攻堅(jiān)成績(jī)?cè)斐捎绊?。這樣的制度下，有效克服了中央與地方信息不平等的問(wèn)題，保證了脫貧攻堅(jiān)資格賽的全國(guó)“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)于縣級(jí)官員而言這維護(hù)了績(jī)效考核的公平性，有利于縣級(jí)黨委政府把主要精力用在確保貧困人口脫貧上，減少形式主義和弄虛作假。

五、結(jié)語(yǔ)

貧困是嚴(yán)重困擾人類社會(huì)的重大問(wèn)題和全球面對(duì)的共同挑戰(zhàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是人類歷史上最為波瀾壯闊的減貧奮戰(zhàn)。我國(guó)如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，創(chuàng)造了世界奇跡，彰顯了大國(guó)擔(dān)當(dāng)。本文回顧了扶貧開發(fā)進(jìn)程中國(guó)家級(jí)貧困縣從無(wú)到有的產(chǎn)生背景和逐步清零的摘帽過(guò)程?；谪毨Эh摘帽退出背后的央地關(guān)系和官員激勵(lì)的考察，我們發(fā)現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，中央在與地方的關(guān)系中做出了“放權(quán)到縣”的改變，解決了原來(lái)“事權(quán)”和“財(cái)力”錯(cuò)配的問(wèn)題。此外，保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的特殊官員管理方法，將832個(gè)貧困縣的主政官員從常規(guī)政治錦標(biāo)賽中退出，將其推進(jìn)到一場(chǎng)以貧困縣退出摘帽為目標(biāo)的“脫貧攻堅(jiān)資格賽”。在這場(chǎng)資格賽中，中央一是通過(guò)脫貧攻堅(jiān)政治加分解決了干部激勵(lì)問(wèn)題，二是通過(guò)引入貧困縣退出第三方評(píng)估解決了中央與地方信息不對(duì)稱問(wèn)題。中央集權(quán)的強(qiáng)大執(zhí)行力和中國(guó)共產(chǎn)黨的強(qiáng)大人事組織動(dòng)員能力讓我們打贏了這場(chǎng)史無(wú)前例的減貧斗爭(zhēng)。這種基于強(qiáng)大中央財(cái)政與人事權(quán)利、帶有強(qiáng)政治色彩和強(qiáng)行政激勵(lì)的治理模式，其運(yùn)用場(chǎng)景值得我們進(jìn)一步探討。

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How Impoverished Counties Removed from The Poverty List

- The Central-Local Relations and Promotion Incentives in Poverty Alleviation

WANG San-gui，ZHONG Yu

（School of Agricultural Economics and Rural Development/China Anti-Poverty Research Institute，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

Abstract：

A brand new type of Central-Local relations and cadre promotion incentives model has played a significant role in the battle of targeted poverty alleviation，especially in the process of removing from poverty list for 832 impoverished counties. The central government delegated the authority of approve projects to counties， and gave impoverished counties rights to allocate and use financial transfer payments， which resolved the fiscal mismatch between “financial power” and “expenditure responsibility”.A special cadre management method maintaining the stability of the main leaders of impoverished counties，and withdraw the leaders from the regular political tournament and enter a “poverty alleviation qualifying competition” with the goal of removing from the impoverished counties list. In this qualify， the central government mobilized the enthusiasm of officials and improved the efficiency of governance by tying the poverty alleviation performance with promotion. In addition， the central government also introduced third-party evaluation to solve the problem of information asymmetry. This special governance model for special tasks like poverty alleviation has fully motivate the local officials， improved the efficiency of targeted governance， and enriched the connotation of national governance.

Key words：

poverty alleviation;central-local relations;promotion incentives;national governance

責(zé)任編輯：蕭敏娜

收稿日期：2021-04-25

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“脫貧地區(qū)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力及政策研究”（72034007）。

作者簡(jiǎn)介：汪三貴（1962—） ，男，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)，研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展與貧困治理;鐘 宇（1997—），男，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樨毨е卫怼?/p>