公共視角下人口老齡化現(xiàn)狀與政策分析

付金祥

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國 60 歲及以上人口已占總?cè)丝诘?18.7%，我國已進行人口老齡化社會，老年人的養(yǎng)老問題已經(jīng)成為人們社會普遍關(guān)注的一個熱點問題。本文結(jié)合我國實際情況，通過了解海外有關(guān)國家的老齡化社會政策，提出符合我國的國情的社會政策，以期實現(xiàn)老有所樂的治理目標。

一、研究背景和研究問題

根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有人口年齡構(gòu)成為：0—14 歲人口為 25338 萬人，占 17.95%;15—59 歲人口為 89438 萬人，占 63.35%;60 歲及以上人口為 26402 萬人， 占 18.70%（其中，65 歲及以上人口為 19064 萬人，占 13.50%）。與 2010 年相比，0—14 歲、

15—59 歲、60 歲及以上人口的比重分別上升 1.35 個百分點、下降 6.79 個百分點、上升 5.44 個百分點。我國少兒人口比重回升，生育政策調(diào)整取得了積極成效。同時，受生育率下降及第二次人口生育高峰人員進入退休年齡，我國人口老齡化程度進一步加深，未來一段時期將持續(xù)面臨人口長期發(fā)展不均衡的壓力。老年人口上升比例加快，十年時間增加 638 萬，平均每年增加約 863 萬，隨著 60 年代人逐步進行退休年齡段，在未來一段時間，老年人口仍將持續(xù)增加，預計 2050 年，我國老年人口將達到 4.83 億，占總?cè)丝诒戎剡_到 34.1%，即每三個人中就有一名老年人，養(yǎng)老壓力將進一步加大。

與發(fā)達國家相比，我國人口老齡化呈現(xiàn)出五個顯著特征：一是絕對規(guī)模大。預計老年人口 2025 年突破3億，2033 年突破4億，2053 年達到峰值4.83億，屆時將占亞洲老年人口的 2/5，全球老年人口的 1/4。二是發(fā)展速度快。2000—2050 年，全球人口老齡化水平從 10% 提升到 22%，上升 12 個百分點，同期中國人口老齡化水平從10%提升到34%，上升 24 個百分點，是世界平均速度的 2 倍。三是高齡化顯著。2050 年，80 歲及以上高齡老年人口將達到 1 億，是 2016 年的 5 倍，占老年人口總量的 6%，占世界高齡老年人口總量的 1/4，高齡化現(xiàn)象歷史上少有。四是發(fā)展不均衡。受大量中青年勞動力城鄉(xiāng)流動影響，本世紀農(nóng)村老齡化程度將始終高于城鎮(zhèn)。截止到 2015 年，社會總撫養(yǎng)比已經(jīng)超過 30%（下圖一），到本世紀中葉將翻一番達到 100%。屆時每 100 個勞動年齡人口要撫養(yǎng) 70 個老年人口和 30 個少兒人口。加之，中國老年人口長壽不健康現(xiàn)象突出。

二、我國老齡化社會發(fā)展的挑戰(zhàn)

與“邊富邊老”，甚至“先富后老”的發(fā)達國家不同，我國人口老齡化進程超前于經(jīng)濟社會發(fā)展，屬于比較典型的“未富先老”，面臨的風險挑戰(zhàn)更加嚴峻。

突出表現(xiàn)在以下“六個持續(xù)”：一是經(jīng)濟運行下行壓力持續(xù)加大。人口老齡化不僅改變勞動力供給結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟運行成本、降低國民儲蓄率和資本積累，而且對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、國家稅源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融市場穩(wěn)定、實體經(jīng)濟發(fā)展活力都將產(chǎn)生重要影響。預計在2016-2050年期間，全社會用于養(yǎng)老、醫(yī)療、照料、福利與設(shè)施方面的費用占 GDP 的比例由7.33%增長到26.24%。;如果應對不力，可能會影響我國經(jīng)濟潛在增長率。二是代際利益矛盾持續(xù)加深。在社會發(fā)展領(lǐng)域，社會撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)的改變將深刻改變社會公共資源分配的格局。目前我國約3個勞動力撫養(yǎng) 1 個老年人，2035 年2個勞動力撫養(yǎng)1個老年人，2050 年將出現(xiàn)3個勞動力撫養(yǎng)2個老年人的局面，這一變化容易誘發(fā)代際利益分配矛盾和沖突，影響社會和諧穩(wěn)定。發(fā)達國家在養(yǎng)老金制度改革過程中，普遍面臨提高中青年群體社保繳費負擔和降低退休老年人養(yǎng)老待遇的艱難抉擇。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的難度持續(xù)增強。我國人口老齡化與城鎮(zhèn)化交互推進，大量農(nóng)村年輕人口遷往城鎮(zhèn)，加速了城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，緩解了城鎮(zhèn)老齡化壓力，給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來活力，但加劇了農(nóng)村老齡化程度。這將深刻影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)村發(fā)展活力，加大了統(tǒng)籌解決“三農(nóng)問題”的難度。四是養(yǎng)老保障壓力持續(xù)增加。伴隨老年人口的大幅增長，預計我國養(yǎng)老金支出持續(xù)增加，2019 年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為 4.26 萬億元，此后持續(xù)增長，到 2027 年達到峰值 6.99 萬億元，然后開始迅速下降，到 2035 年耗盡累，之后將出現(xiàn)亦字，到 2050 年為-16.73 萬億元，屆時養(yǎng)老支出將達到 GDP 的 14%。在這種情況下，基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性和公共財政的兜底責任都面臨比較大的挑戰(zhàn)。五是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)負擔持續(xù)增重。人口老齡化帶來社會醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求和疾病經(jīng)濟負擔大幅增加，導致醫(yī)療保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)兩個體系雙雙承壓。六是社會養(yǎng)老服務(wù)需求持續(xù)增長。據(jù)測算，2050 年我國 80 歲及以上的高齡老年人將超過1億，臨終無子女的老年人將達到7900萬左右，均比現(xiàn)在增長近4倍，失能、半失能老年人將達到1億左右，比現(xiàn)在增長近2倍。社會養(yǎng)老服務(wù)需求將大幅增長，健全養(yǎng)老服務(wù)體系任重而道遠。

三、海外國家老齡化政策與治理經(jīng)驗

日本 1996 年進入了老齡社會的。但在這之前大約 40 年前，日本就開始通過立法來解決養(yǎng)老問題了。1959 年，日本頒布《國民年金法》，采取國家、行業(yè)、個人共同分擔的辦法， 強制 20 歲到 60 歲的日本人都參加國民年金體系。1963 年，日本政府推出了倡導保障老年人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會化養(yǎng)老。1982 年又出臺了全面推廣老人保健設(shè)施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心開始轉(zhuǎn)移到居家養(yǎng)老、看護的方向。這三項法律恰似三根支柱，支撐起日本的老年人福利保障體系。

1961 年，日本全國實施健康保險制度，目標為“人人享有健康保險”。現(xiàn)行的健康保險，有政府管理的，也有社會管理的，有海員保險，互助協(xié)會保險和全民健康保險等各類保險。參加保險的在職人員可報銷 90%的醫(yī)療費用，退休后的老年人多數(shù)參加全民健康保險， 僅能報銷 70%，其余 30%由老人或其家庭支付。1983 年，日本制定了老年保健法，規(guī)定所有 70 歲以上的老年人以及 70 歲以下長期臥床或收入低于貧困線的老年人可享受醫(yī)療補助（大體上能達到享受 9%醫(yī)藥費報銷的水平）。