成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革及改革建議

郭敏

通過對成品油消費(fèi)稅歷年來的次稅變革分析，以及結(jié)合目前成品油消費(fèi)稅呈現(xiàn)的現(xiàn)狀，分析出目前成品油消費(fèi)稅在征稅范圍和征收環(huán)節(jié)等方面的存在的問題，本文針對成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)方面的不足提出改革意見，提出消費(fèi)稅征收后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)的建議，針對改革過程中可能面臨的問題，提供一些在改革實施過程中的有效措施及建議。

成品油消費(fèi)稅是指，在我國現(xiàn)有的消費(fèi)制度下，以成品油為征收稅目，進(jìn)行消費(fèi)稅的征收，成品油消費(fèi)稅不完全屬于一個稅種，而是對成品油征收的一種消費(fèi)稅。成品油消費(fèi)稅在調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)，控制高能耗，節(jié)約資源，提高資源利用效率，增加財政收入，實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展和建立綠色生態(tài)文明方方面具有重要意義。近年來隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家對成品油市場的監(jiān)管不斷加強(qiáng)，出臺了一系列的政策來規(guī)范成品油市場，為了保證中國能源市場綠色、安全、健康發(fā)展，國家有必要加快對成品油消費(fèi)稅的改革進(jìn)程。

一、成品油消費(fèi)稅的的變革歷程

成品油消費(fèi)稅在引導(dǎo)消費(fèi)，控制能耗，節(jié)約資源，減少污染，增加稅收等方面發(fā)揮著重要作用。中國成品油消費(fèi)稅制度從1993年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國消費(fèi)稅暫行條例》以及國家稅務(wù)總局發(fā)布的《消費(fèi)稅征收范圍注釋》的通知開始實施，確立了成品油消費(fèi)稅的征收范圍。其后經(jīng)歷了多次變革，分別對稅目、征收范圍和稅率進(jìn)行了不同程度的變革，1994年成品油消費(fèi)稅只有汽油和柴油兩個稅目，2006年國家稅務(wù)總局重新調(diào)整和完善了消費(fèi)稅稅目并新增石腦油、溶劑油、潤滑油、燃料油、航空煤油五個子目，稅目由原來的2個稅目增加到7個稅目，2013年至2015年國家為了促進(jìn)環(huán)境治理和節(jié)能減排，多次提高了成品油的單位稅額：其中（1）汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費(fèi)稅單位稅額到2014年由原來的1.12元/升提高到1.4元/升，到2015年又提高到1.52元/升，（2）柴油、航空煤油和燃料油的消費(fèi)稅單位稅額2014年由原來的0.94元/升提高到1.1元/升，到2015年又提高到1.2元/升。見表1。

成品油消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)從開征以來一直是在生產(chǎn)、委托加工、進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，征收環(huán)節(jié)確立以后未進(jìn)行過實質(zhì)性變更。近幾年國家多次對成品油消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)提出變革，2013年國家在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中在深化財稅體制改革中首次提出對成品油消費(fèi)稅納稅環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍。之后在2019年國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中提出按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境。見表1

表1

二、我國成品油消費(fèi)稅改革實施過程中呈現(xiàn)的問題

（一）征稅范圍逐步擴(kuò)大并保持穩(wěn)定

中國成品油稅目由1993年的兩個稅目到2006年增加到7個稅目后，基本保持穩(wěn)定，2006年以后國家對成品油的消費(fèi)稅征收范圍未再調(diào)整，一直保持著7個稅目，雖然這7個稅目已經(jīng)涵蓋了大部分的油品，但是部分成品油周邊產(chǎn)品，并未包含其中，比如油品調(diào)和過程中的主要原料混合芳烴，輕循環(huán)油等化工產(chǎn)品。部分煉油廠以及非成品油生產(chǎn)企業(yè)通過利用化工產(chǎn)品調(diào)和成品油，導(dǎo)致成品油市場上出現(xiàn)各種組分油品，然而調(diào)和油品相對于國標(biāo)油品價格相對較低，擾亂市場價格，部分油品供應(yīng)商通過采取變票銷售行為，來實施避稅行為，造成國家稅收資源大量流失，擾亂市場。

（二）成品油消費(fèi)稅稅率在不斷提高

國家為了促進(jìn)環(huán)境治理和緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源儲備的矛盾，國家多次提高了成品油消費(fèi)稅稅率，2006年以前，成品油消費(fèi)稅率總體比較低，2006年到2015年多次提高消費(fèi)稅率，消費(fèi)稅率出現(xiàn)大幅度提升，特別是在2014年到2015年期間，國家對成品油消費(fèi)稅率進(jìn)行兩次大幅度提升，使成品油消費(fèi)稅率保持在較高水平，但是這并沒有使能源耗費(fèi)量大幅度降低，中國石化網(wǎng)站公布的2020年生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績報告中顯示中國石化原油加工量以及成品油生產(chǎn)量都出現(xiàn)較高的增長，其中全年加工原油2.5億噸，增加444萬噸，增長1.8%，生產(chǎn)成品油1.6億噸，增加3.4%，成品油出口2650萬噸，增加18%。中國海油發(fā)布的2020年可持續(xù)發(fā)展報告中顯示，中國海油油品貿(mào)易量1.28億噸，創(chuàng)歷史新高。

（三）成品油消費(fèi)稅一直在單一環(huán)節(jié)征收

我國成品油消費(fèi)稅一直保持在生產(chǎn)、進(jìn)口、委托加工環(huán)節(jié)征收，國家選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，涉及的納稅人較少，便于征管，征收成本低，而且有利于保證國家穩(wěn)定的稅收收入。成品油消費(fèi)稅實行價內(nèi)稅，在之后的批發(fā)零售環(huán)節(jié)不在重復(fù)征稅。但是生產(chǎn)環(huán)節(jié)處于整個商品流通的前端，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅會增加生產(chǎn)和流通企業(yè)的利息負(fù)擔(dān)，加大后面環(huán)節(jié)的流通成本，也不利于成品油市場的公平競爭。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收雖然保證了稅收，但是在引導(dǎo)消費(fèi)上基本是低效率或者無效率的。近些年來，國家在稅收征收過程中發(fā)現(xiàn)諸多逃稅，漏稅等現(xiàn)象，且數(shù)額巨大，盡管國家加大了征管、監(jiān)管力度，試圖堵住逃稅漏洞，減少國家稅款流失，但是由于種種原因，效果并不是非常理想，偷稅，漏稅現(xiàn)象仍然一直存在。同時在生產(chǎn)、進(jìn)口、委托加工環(huán)節(jié)征收，容易造成稅收在地區(qū)之間分配不均衡，不利于地方政府在稅收監(jiān)管中發(fā)揮更有效的作用，不利于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

三、針對成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革的建議

（一）建議成品油消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)

征收環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)，是指針對零售份額占比比較大的汽油、柴油等產(chǎn)品在成品油零售端征收消費(fèi)稅。終端環(huán)節(jié)征收一是可以轉(zhuǎn)移生產(chǎn)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)壓力、稅負(fù)、利息負(fù)擔(dān)，消費(fèi)稅在成品油生產(chǎn)企業(yè)稅負(fù)中占據(jù)很大的比例，如果改到消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，大大緩解了油品生產(chǎn)企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)壓力，可以使生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)更加高效。二是壓縮煉廠及貿(mào)易公司的變票空間，減少成品油市場通過調(diào)和油品，變票銷售等行為，打擊并遏制偷逃稅行為。在終端征稅要求企業(yè)集團(tuán)必須擁有先進(jìn)的設(shè)備，這樣就會淘汰一些技術(shù)落后，設(shè)備陳舊，資源利用率不高的煉油廠。創(chuàng)造綠色、環(huán)保、公平、公正的競爭環(huán)境。三是在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收可以平衡地方政府的稅收收入，彌補(bǔ)地方政府的財政赤字。大大提高了地方政府對成品油消費(fèi)稅的征管積極性，地方政府會加大征管力度，減少偷稅逃稅行為，減少國家稅款流失。四是正確引導(dǎo)消費(fèi)者的消費(fèi)觀念以及平衡國家消費(fèi)結(jié)構(gòu)，在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，使得消費(fèi)者更加直觀的感受消費(fèi)稅的壓力，真正通過消費(fèi)稅達(dá)到環(huán)境治理，節(jié)能減排的目的。把成品油消費(fèi)稅的價內(nèi)稅改為價外稅，消費(fèi)者對消費(fèi)稅的感受更加直觀，政策效果更加明顯。征收環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié)帶來無限好處的同時也會帶來一些弊端，國家要面臨數(shù)全國萬個以上大大小小的加油站，還包括一些個體加油站，監(jiān)管起來更加困難。征稅成本會成會大幅度上升，對稅收監(jiān)管提出了更高的要求，但是隨著技術(shù)的進(jìn)步，互聯(lián)網(wǎng)，5G網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，稅收征收系統(tǒng)的不斷完善，改革完全是可行的，改革后所帶來的的收益大大超過改革過程中增加的成本。