公立高校專項(xiàng)債券融資模式淺析

賈利霞

大多數(shù)公立高校的主要資金來源為財(cái)政撥款收入、學(xué)宿費(fèi)等，這些資金供給量?jī)H僅維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前高校跨越式高速發(fā)展階段所需的資金需求。各高校亟需多渠道籌資，然而政策不允許銀行借款方式，社會(huì)資金捐贈(zèng)對(duì)大多數(shù)高校都是杯水車薪，于是周期長(zhǎng)、利率低的政府專項(xiàng)債券日漸成為大多數(shù)高校積極爭(zhēng)取的融資方式。本文在梳理政府專項(xiàng)債券相關(guān)政策、發(fā)行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，以基建C項(xiàng)目為例對(duì)專項(xiàng)債券融資流程及項(xiàng)目融資平衡進(jìn)行測(cè)算，為其他高校申請(qǐng)專項(xiàng)債券提供借鑒。

地方政府專項(xiàng)債券（全稱是項(xiàng)目收益與融資自求平衡政府專項(xiàng)債券，以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債券），是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。高校專項(xiàng)債券就屬于地方政府專項(xiàng)債券下的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債中一個(gè)創(chuàng)新細(xì)分品種，用以滿足全國高等院校日益增長(zhǎng)的擴(kuò)張需求與基本建設(shè)的融資需求。

一、高校專項(xiàng)債券籌資的現(xiàn)實(shí)必要性

2017年，教育部發(fā)布教研函〔2017〕2號(hào)文，正式確認(rèn)首批雙一流建設(shè)高校。2019年國家啟動(dòng)與“雙一流”并行的第一輪“雙高計(jì)劃”建設(shè)。同年，教育部發(fā)布通知，決定啟動(dòng)一流本科專業(yè)建設(shè)“雙萬計(jì)劃”。各高校均進(jìn)入了跨越式高速發(fā)展階段，不僅需要校園規(guī)模擴(kuò)大、基礎(chǔ)建設(shè)增多，智能化教學(xué)設(shè)施、軟件也亟需更新采購。然而，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府不斷減稅降費(fèi)，財(cái)政預(yù)算緊張，依靠現(xiàn)有財(cái)政撥款和事業(yè)收入僅僅能維持學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)，不能滿足高校大型基本建設(shè)需要。高校基本建設(shè)融資來源問題越來越受到關(guān)注。

隨著《預(yù)算法》以及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等一系列政策的出臺(tái)，國家對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管不斷強(qiáng)化，地方公立高校債務(wù)籌資只能通過政府債券或者PPP融資模式。鑒于高校的性質(zhì)和PPP模式過程復(fù)雜，教育類PPP項(xiàng)目實(shí)施較少，政府專項(xiàng)債券的籌資模式更適合高校。

二、政府專項(xiàng)債券政策背景

2014年，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府可以通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)。《國務(wù)院加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》指出“有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還”。

2015年，《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》明確和規(guī)范了政府專項(xiàng)債券預(yù)算編制、預(yù)算科目和預(yù)算執(zhí)行。《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》明確和規(guī)范專項(xiàng)債券定義、用途、償債來源、發(fā)行、信用評(píng)級(jí)和信息披露等。

2017年，《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》正式推出中國版“市政項(xiàng)目收益?zhèn)保⑶沂状蚊鞔_地方債的限額管理，鼓勵(lì)多領(lǐng)域探索發(fā)行地方政府專項(xiàng)債。

2018年-2019年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》等文件，一方面加大工作力度推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)，加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，另一方面引入第三方機(jī)構(gòu)參與發(fā)行準(zhǔn)備工作，規(guī)范信息公開，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

2020年7月-2021年2月，財(cái)政部為加強(qiáng)債券發(fā)行使用，出臺(tái)《加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》優(yōu)化了專項(xiàng)債券投向，明確了債券使用負(fù)面清單。

財(cái)政部印發(fā)《地方政府債券發(fā)行管理辦法》等文件，不斷完善發(fā)行機(jī)制，規(guī)范發(fā)行管理和信息公開平臺(tái)管理。

綜上所述，一系列政策出臺(tái)的背景下，當(dāng)前政府的政策導(dǎo)向就是“修明渠，堵暗道”，各公立高校采取發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行融資。

三、政府專項(xiàng)債券融資現(xiàn)狀

（一）地方債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。近年隨著政策的完善，地方政府債券管理更為規(guī)范，2018年2018-2020年地方債發(fā)行總規(guī)模分別為4.17萬億元、4.36萬億元和6.44萬億元， 2019及2020年在積極的財(cái)政政策下，地方債發(fā)行規(guī)模同比擴(kuò)大。

（二）專項(xiàng)債成為地方政府債主力。專項(xiàng)債券品種持續(xù)創(chuàng)新，發(fā)債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2015年至2021年政府新增一般債券限額和新增專項(xiàng)債券限額數(shù)據(jù)對(duì)比如下：

由上圖可知2015-2020年，地方債新增限額不斷增大，專項(xiàng)債券成為地方政府發(fā)債的主力，其限額增長(zhǎng)幅度明顯高于一般債券限額，盡管2021年新增限額略有下降，但仍保持高位規(guī)模。

（三）專項(xiàng)債券發(fā)行節(jié)奏不斷加快

根據(jù)2018-2020年專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，2018年第一季度未發(fā)行， 8-9月為密集發(fā)行期，總發(fā)債量占全年的51%;2019年一月份發(fā)債量占全年的7%，1-3月、6-8月集中發(fā)行;2020年一月份發(fā)債量占全年的19%，1月、5月、8月為發(fā)行高峰期。

四、高校專項(xiàng)債券發(fā)債流程

本文在梳理專項(xiàng)債券相關(guān)政策和中國債券信息網(wǎng)資料，總結(jié)各高校專項(xiàng)債券發(fā)行大致分為以下幾個(gè)步驟：

（一）發(fā)債額度下達(dá)前準(zhǔn)備階段

在準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目實(shí)施單位需要積極的與發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門進(jìn)行需求溝通，明確專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，了解發(fā)債進(jìn)程，確保填報(bào)發(fā)改和地債系統(tǒng)項(xiàng)目庫許可。

1.確定項(xiàng)目，申請(qǐng)入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫。一般前一年填報(bào)次年的發(fā)債需求，在實(shí)際申請(qǐng)發(fā)債過程中，項(xiàng)目基本是從發(fā)改部門的重大項(xiàng)目庫中遴選，所以申請(qǐng)專項(xiàng)債券的項(xiàng)目需提前編制項(xiàng)目方案可研報(bào)告，并報(bào)送發(fā)改等部門批復(fù)，進(jìn)入重大項(xiàng)目庫。

2.融資平衡測(cè)算，填報(bào)債務(wù)系統(tǒng)。財(cái)務(wù)部門需根據(jù)基建部門提供的項(xiàng)目可研報(bào)告、投資計(jì)劃等材料，結(jié)合本單位收支數(shù)據(jù)，初步確定債券存續(xù)期內(nèi)項(xiàng)目預(yù)期收入、成本、發(fā)債規(guī)模、期限、利率，形成項(xiàng)目預(yù)期收益與融資測(cè)算平衡方案，滿足項(xiàng)目未來現(xiàn)金流入能夠覆蓋專項(xiàng)債券本息規(guī)模，本息覆蓋倍數(shù)一般達(dá)到1.2以上。

因?yàn)楹笃谛枰?qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目出具財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)報(bào)告和法律意見書，所以可提前確定有經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)，由其協(xié)助完成項(xiàng)目申報(bào)。