新時代創新開發區管理體制探索

胡師福

這三十多年來開發區從無到有、慢慢發展壯大，國內外的經濟發展形勢也發生了巨大的改變，在此條件下，我國開發區肩負的歷史使命也在變化，這就使得原有的管理體制難以適應現有開發區經濟的轉型升級。在經濟發展的新形勢下，要想繼續發揮開發區的管理體制優勢，解決好阻礙開發區更好發展的各項問題，就應了解現有開發區管理體制與經濟發展不相適應的地方，結合開發區自身特色，以提高開發區經濟效能為目標，通過創新開發區管理體制，開發一條能讓開發區經濟闊步前行的可持續發展之路。鑒于此，本文先是闡述了我國開發區管理體制的現狀，又探究了我國開發區管理的發展趨勢，最后詳細研究了如何創新開發區的管理體制，僅供相關人員進行借鑒與參考。

從鄧小平同志在1984年提出創建經濟開發區到現在新時代下提出的創新開發區管理體制，開發區的發展經歷了三十余年。這三十多年來，國家陸續地開發了保稅區、經濟特區、高新技術產業開發區等不同層次不同種類的經濟開發區。開發區是我國區域經濟快速發展的助推劑，同時也在經濟發展的新時代下促進了我國產業結構的調整，但隨著經濟的深入發展，我國開發區的管理體制也出現難以適應經濟發展的情況。因此，研究并解決好此類問題，創新并改進新時代下開發區管理體制，對于進一步發揮開發區在我國經濟社會發展中的輻射引領作用有著重要的作用，對于發展中國特色社會主義有著十分重要的現實意義。現就對我國新時代開發區管理體制的創新發展進行詳細的探討。

一、我國開發區管理體制現狀和問題

（一）我國開發區管理體制的基本模式

1.管委會模式

管委會模式也稱為政府主導型或管委會直接運作模式。管委會是開發區所在地政府的派出機關，不僅是管理者也是開發商，主要承擔本區域內經濟管理的工作，主要包括基礎建設、招商引資、開發土地、規劃園區等諸多工作，代表上級政府部門性質社會管理職能（職責），在經濟管理方面的權限較大，管理機構較為精簡，管理工作較為高效。管委會模式是一種“高度授權、特事特辦”的一心一意為經濟發展的管理體制，也是目前我國國家級開發區應用最廣泛的管理體制模式。管委會模式的優點在于它能夠在所在地政府的帶領下，保證體制創新的活力和動力，既具有政府部門的行政權威性與協調性，還具有園區的機動靈活性，較大的權利使其能夠脫離各方的干擾，不僅能實現開發區功能布局的整體規劃與開發，爭取更多更優惠的政策，還能有效、有力地推進征用土地、安置群眾、建設基礎（設施）、投融資等各項工作，提高實際的工作效益。但其作為政府的派出機構，權威性仍有不足，并未真正完全擺脫原來政府部門的條塊管理模式，相較于獨立的行政區域，其獨立性較差、權力相對較小，上級職能部門的多重管理極大地降低了實際的管理成效，在開發區管理上缺乏協調性和整體性，各職能部門互相推諉、扯皮問題頻頻發生。

2.區域統籌管理模式

區域統籌管理模式是管委會模式的基礎上發展起來的混合型管理模式，是指開發區管委會與其政府管轄內的鄉鎮或行政區進行合作管理的管理模式，也被稱為政企混合型或管委會協調管理模式。作為當地政府派出機構的開發區管委會行使政府管理權，開發總公司或專業公司是獨立的經濟法人，實現行政權與經營權的分離，管委會主要負責協調、監督，開發公司主要負責開發建設與企業服務管理，國外以美國的硅谷最為典型，國內則以上海漕河涇開發區最為典型。區域統籌管理模式能夠實現政企分開，企業為主、政府為輔，發揮綜合性優勢，實現區域經濟的統籌發展，也能夠將區域發展空間小的問題很好地解決。此模式的優勢在于能夠借助于管委會與上級（主管）部門的溝通協調能力，充分發揮統籌的優勢，促進產業、資金、人才的綜合集聚，最大限度地彌補開發區自身的“先天不足”，有效結合行政區及產業雙方的長處，進一步促進“產城融合”。其缺點在于由于部分開發區自身發展還存在諸多的不足，發展不夠充分、經濟實力不足，機構過于龐大，可能會影響開發區原本高效的管理模式，再加上相應的配套機制不完善，企業的管理理念較為老舊，高端管理人才、技術人才缺失，政企不分，權力過度集中。并且行政區和產業相互影響，弱化開發區產業結構調整以及開發區經濟轉型升級的精力。

3.企業管理模式

企業管理模式也稱無管委會管理模式，在這一管理模式下，開發區不受行政區的影響，是有獨立的經濟組織進行管理的，由專門的法人管理開發區內的經濟活動，既不是某一級的行政組織也不是政府的派出部門，但開發區內的行政性事務（規劃、建設、管理、稅務等）仍然由所在地的政府負責。蛇口工業區是這類開發區的首創之地，這種管理模式常見于早期的開發區及現階段中小型開發區。企業管理模式的優點在于其企業化、市場化的經營方式（經濟杠桿）可以有效避免政企之間的矛盾，可以更好地適應市場經濟;并且其機構精簡，使開發區能從大量繁復的行政事務中解脫處理，運作的效率可以更好地體現出來。此模式的缺點在于脫離了政府對于開發區經營的管理，政府的行政權力缺失，難以協調自身與相關職能部門之間的關系，會減少其經營資本，征地拆遷工作困難重重、規劃方案審批較慢等，開發建設速度較慢，且其收入的來源單一，會導致發展過程中資金不足的問題，這不僅會嚴重降低實際的工作成效還會使各項經濟行為嚴重偏離開發區的應有職能與原有地位。

總而言之，上述三種管理模式是現階段我國開發區所采取的主要管理模式，一般而言，管委會模式適用于經濟欠發達地區，是我國最為常見的一種開發區管理模式，企業管理模式適用于經濟發達地區，區域統籌管理模式適用于介于兩者之間的中等發達地區。除了上述三種管理模式之外，根據管理主體，開發區管理模式還有中外合作型，它主要適用于規模較大或國家扶持的開發區，是由國內的當地政府與國外的一級政府（管理機構）共同合作建設開發區，共同招商、共同管理，收益共分。

（二）我國開發區管理體制存在的問題

1.開發區管理體制缺乏法律保障

盡管在開發區內，管委會具有絕對的執行地位，但其缺乏相應的法律依據，在我國的法律上并沒有關于開發區的完整的法律體系，并且在我國政府行政機構的設置中也并沒有開發區。現有的對于開發區的行政管理權限未在法律上予以確定，這會對開發區經濟的發展造成一定程度的負面影響，會影響客商對開發區投資的信心，也會影響開發區與其他經濟體的合作。