審計泛在監督體系構建研究

張大成 李庭燎 莫臣 馬德凱

[摘要]隨著我國審計理論和實踐的發展，審計在我國企事業單位中的重要性日益凸顯，為了實現審計全覆蓋的目標，國網山東省電力公司提出審計泛在監督體系。本文對審計泛在監督體系的重要性進行了闡述，設計國網山東省電力公司審計泛在監督體系的框架并提出保障措施，以期將更為廣泛的審計全覆蓋在實踐中得以應用。

[關鍵詞]審計泛在監督體系? ?審計全覆蓋? ?四元要素

2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。2020年國資委印發的《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）提出要積極推動內部審計監督無死角、全覆蓋，堅持應審盡審、凡審必嚴。審計全覆蓋是新時期黨中央國務院對審計工作的新要求，在此背景下，國網山東省電力公司（以下簡稱國網山東公司）提出以“四元要素”為核心的審計監督體系，響應國家政策，探索更好地實現審計全覆蓋的有效途徑。

一、審計泛在監督體系的作用

審計泛在監督體系是在審計全覆蓋理論的背景下，以系統論和控制論為基礎，結合國網山東公司的實務創新經驗，立足現實并以問題為導向，面對不確定的動態環境，保證審計業務可持續良性發展而構建的可覆蓋全部業務、全部領域、全部單位的審計監督體系。

（一）審計泛在監督體系是完善治理能力現代化的必然選擇

國際內部審計師協會（IIA）于2020年7月正式發布了全新的“三線模型”，其中非常重要的變化就是突出強調了治理機構的職責和作用，清晰地定義了治理機構、執行管理層和內部審計各自扮演的角色和應當履行的職責，并且沒有局限于風險管理，而是將關注范圍拓展到了組織的整體治理。IIA時任秘書長兼CEO理查德·錢伯斯（Richard Chambers）表示：“修訂后的三線模型能夠幫助組織應對現代社會存在的各種復雜的狀況。”公司治理是對公司內部不同利益相關者之間的矛盾和行為進行管理和控制。良好的公司治理是審計工作開展的前提，而審計是促進公司治理并保證其有效運行的重要手段，能夠解決信息不對稱問題，提高公司的治理水平。審計泛在監督可以較大程度地發揮審計的監督職能，對審計過程中發現的問題及時提出整改意見，提高公司各部門經營的合規性、效率和效果，使公司治理體系更加完備，促進公司的科學化管理。新時代審計泛在監督體系的建立對公司健全治理結構具有不可替代的作用。

（二）審計泛在監督體系是防范經營風險的關鍵環節

在經濟全球化和我國市場經濟逐漸完善的條件下，公司在生產經營中所面臨的各種風險逐步增加。被審計單位的經營風險是產生審計風險的首要因素，合理控制公司自身風險，必須突出審計工作在防范經營風險中的重要性。審計是組織風險管理的核心環節，具有抵御風險的“免疫系統”功能。公司審計部門具有相對獨立性，能夠從公司全局出發，更為客觀地評價公司的經營風險。審計泛在監督體系的建立可以幫助公司優化內部審計的觀念和方法，提高經營活動效率效果，應對高度不確定的環境變化，發揮審計人員的主觀能動性，做好風險預警，強化責任擔當，促進公司良性發展。

（三）審計泛在監督體系是內審工作提質增效的有效手段

審計通過提升數據質量、改善運營管理、提供咨詢途徑，可以強化企業內控和財務管理的水平，從而提升企業價值。審計泛在監督可以幫助完善制度設計、減少執行障礙，幫助確定審計邊界，明確“應審”范圍，有利于內審部門抓住審計重點，提高審計效率。同時，審計泛在監督要求公司落實審計工作“全業務”“全流程”質量管控，實施審計項目全流程標準化研究，編制審計項目標準化管理手冊，促進審計質量提升。審計泛在監督還在一定程度上延伸了審計的范圍和內容，對資源配置提出更高要求，通過上下級審計部門之間的聯動和協調，達到資源配置與項目需求相一致，使得審計工作效率明顯提高。

二、審計泛在監督體系的框架設計

電網企業資產規模龐大、產權結構多樣、經營范圍多元，建立健全審計泛在監督體系有利于監督、引導下屬企業為實現公司戰略目標展開經營活動，降低各類風險，發揮規模效應。《實施意見》為中央企業構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系提供了指導，要求企業積極推動內部審計全覆蓋，堅持應審盡審、凡審必嚴，聚焦重點項目審計，加快推動信息化平臺建設，并提升審計隊伍專業化、職業化水平。建設審計泛在監督體系是響應黨和國家監督體系的建設、增強審計監督整體和協同效應的體現。

（一）建設思路

內部審計工作開展要考慮公司內部的要求和外部環境的變化，不僅要做到事后監督，還要考慮事前預測和事中控制。同時，審計部門還要不斷提升和完善自身的能力結構，應對組織內部、外部的不確定因素和外界環境變化的挑戰，成為有機動態的活力系統，在組織中實現自身可持續的高質量發展。

在審計泛在監督體系的設計中，包括四個要素體系。一是審計全覆蓋的目標體系。這既是外部環境的要求，也是內部業務發展的需要，是審計監督體系設計的起點，也是檢驗監督體系成效的最終目標。二是相關績效評價體系。相關績效目標和指標的確定以及有效的評價機制，是審計全覆蓋目標的量化分解，也是對組織運營部門的指導和評價，能夠對組織控制系統起到及時有效的反饋作用。三是數字化審計平臺體系。面對大數據、人工智能、云計算和移動互聯網的復雜環境，要想保證業務活動的有效執行和信息的及時反饋，需要數字化審計平臺的有力支持，數字化平臺建設是復雜的系統工程。四是人員和組織建設體系。前三個體系和目標的實現，都離不開人的參與，離不開人員能力建設和組織建設的保障體系。基于此，建立以上述四元要素為核心的審計泛在監督體系，如圖1所示。

（二）框架設計

1.審計全覆蓋。它是有深度的全覆蓋，要審深審透，追求質量而非數量;是有重點的全覆蓋，要緊跟政策指引，把握整體，明確重點和難點，精準發力;是有步驟的全覆蓋，要有計劃有目標地逐步推進;是有成效的全覆蓋，要針對問題提出有建設性的整改意見。國網山東公司主要從以下四方面構建審計全覆蓋體系：

首先，明確審計目標。審計全覆蓋是圍繞審計目標的泛在監督，泛而不散，共同支撐核心審計目標。比如，公司的內部審計目標是防范風險，實現公司可持續經營發展戰略，圍繞這個總目標，計劃年度審計目標，可將年度審計任務限定在經濟責任審計、重點資金管理或專項工程等某一類審計業務的泛在監督，即針對一類審計業務對所有單位的全覆蓋。這樣便于單位間的橫向比較，且同一時間實施一類審計業務，也有利于公司更好地總結審計經驗，挖掘審計問題。

其次，確定審計全覆蓋監督的范圍及內容。盡管審計全覆蓋的范圍廣、內容多，但并非沒有邊界，而是根據審計目標，就某一類或某幾類業務對被審計單位進行全覆蓋。比如，國網山東公司的審計業務類型包括：經濟責任審計、營銷管理審計、重點資金管理審計、集體企業管理審計、財務收支審計、成本支出及內控情況審計調查、扶貧工程專項審計、煤改電工程專項審計、重大工程經濟效益后審計等。結合有限的審計資源，要想在一個年度內對所有業務進行全覆蓋是非常困難的，國網山東公司根據某類業務，對被審計單位實現全覆蓋，其審計全覆蓋矩陣如表1所示。這樣一來，每年有一定類型的審計項目的所在分公司或子公司均接受了審計，實現了根據業務重點對單位的年度審計全覆蓋。

再次，規范審計全覆蓋監督的組織形式。由于電網公司業務的特殊性，對相關專業的業務審計水平要求較高，如電力調度、電力營銷、電網工程等，審計人員即使是實時監督發現問題，以現有的審計組織模式若要整改糾偏，時效性、專業性也難以保障。因此需要更有效的審計組織形式。可采用業審協同的組織形式，如公司內部審計人員與業務專家合作，通過常態化在線監督并下達整改意見等方式，共同實現審計監督。

最后，建立合理的報告與整改制度。基于國網山東公司的具體情況，目前已建立了分層次有重點的報告體系和相關制度，主要包括三個方面：一是針對每個審計項目出具的審計報告，側重反映具體情況和特定問題;二是年度泛在審計持續監控報告，關注公司層面整體上的風險和控制情況;三是審計整改報告，是向管理層報告的審計整改情況，有助于管理層客觀了解組織現狀，為下一步決策提供參考。

2.績效評價體系。績效評價體系是用若干相互聯系的評價指標從多角度分析公司經營活動效率性、效果性和經濟性的衡量體系。公司的績效評價體系是審計部門開展績效審計、確定審計目標的重要依據和參考資料來源。指標的全面性和合理性是審計部門關注的重要內容。合適的評價指標有助于引導公司關注風險，能夠幫助公司創造價值，提高管理決策的有效性，促進公司治理。國網山東公司結合自身經營特點，采用“目標任務制”考核方法，考核內容分為目標任務指標、減項指標和綜合評價。目標任務指標依據目標任務的重要性分為單位級、部門級和日常級，然后分解至不同部門并對其執行情況進行考核。減項指標是對部門及員工的違規違紀事件進行考核。綜合評價包括部門創新、協同合作，以及員工作風紀律等方面的考核。考核指標針對部門和員工分為業績指標、同業對標、工作任務和專項管理指標。通過月度、季度、年度相結合的考核方式對部門和員工進行評分，最后根據績效考核得分情況，對部門和員工按照管理層或崗位層級劃分為A、B、C、D四個等級。將績效考核得分、績效等級與員工的薪酬、選任、評優和培訓等掛鉤，以此激勵員工擔當作為、保障和促進公司高質量發展。績效考核體系表如表2所示。

3.數字化審計平臺。隨著數字化技術的不斷成熟，審計行業也不斷探索利用大數據技術助力實現審計的全覆蓋。面對龐大的數據量和多樣的數據來源，審計部門需要借助數據倉庫、云計算、可視化技術等，將海量數據彼此關聯并進行深度挖掘，通過對公司經營情況和相關內部控制的效果進行評估，得出審計結論。通過大數據分析技術，發揮審計“預警”功能，提高審計能力，從而提高審計的質量和效率。國網公司主動適應能源流、業務流、數據流“三流合一”發展趨勢，堅持走數據驅動、創新驅動、變革驅動的科技強審之路，推動以現場核查為主的傳統審計向以持續監督為主的現代審計轉變，構建遠程在線全量數據分析與現場重點核實一體化審計新模式。近年來，還通過常態化開展非現場數據分析和模型構建，精準實施數字化持續審計，構建審計工作全流程在線管理、審計質量全方位在線管控機制，為實現審計全覆蓋提供強大支撐。

4.人員和組織保障。審計人員能力建設直接影響審計工作的效率和效果，隨著內部審計在公司治理體系中的作用越來越大，新的審計模式和審計領域不斷涌現，審計人員的責任也越來越大，對審計人員的能力要求也越來越高。電網企業要想更好地實現審計泛在監督效果，一方面，要加強業務能力建設，鼓勵審計人員自覺提升專業素養，參加職業培訓或能力考試;開展多元化培訓，不斷拓展知識廣度與專業深度，提升審計人員專業勝任能力，培養復合型審計人員，勝任數字化審計模式。另一方面，要加強隊伍建設，培養審計人員嚴謹的工作作風，嚴守審計紀律，提高審計人員的政治覺悟，堅持原則、保守秘密，建設一支政治過硬、本領高強、忠誠干凈的高素質審計隊伍。

三、構建審計泛在監督體系的保障措施

（一）持續深化集約管控機制，強化協調監督

自2016年實施審計集約化管理以來，國網山東公司明確各層級審計部門的職責范圍，規范了審計工作流程，強化審計監督，優化指標體系，基本形成“職責界面清晰，流程一體管控，業務管理融合、資源集約統籌”的審計集約管理體系和運行機制。為了更好地保障審計泛在監督體系的構建，還應持續深化集約管控機制。一方面，加強黨對審計工作的集中統一領導，配置總審計師，健全審計機構向黨委負責和定期報告機制。落實公司黨委加強市縣一體化管理的決策部署，細化任務清單，依托審計集約優勢和信息系統，明確市公司對縣公司數字化常態審計監督內容，提升實時審計管控能力，促進縣公司依法規范管理。另一方面，優化公司“審計部+審計中心”一體化工作機制，按照審計內容、流程、方法、資源配置、檔案管理“五統一”的工作要求，進行審計資源整合，統籌審計力量，增強審計監督的獨立性和權威性。同時，不斷強化協同服務機制，做好審計與紀檢監察、法律監督等內部監督力量的協同合作，建立監督配合的長效機制，切實提升監督合力。

（二）突出創新驅動，優化審計工作模式

認真貫徹科技強審理念和國網審計數字化戰略，打造數字化審計工作室，用于開展遠程持續審計監督、集中非現場數據分析和審計管理創新等工作。通過搭建“一體兩翼”的審計信息系統，推動審計管理業務與數字化、信息化深度融合，建立并不斷完善“總體分析、分散核查”的審計組織方式。固化“項目組+專業組”非現場審計雙重研討模式，逐步實現審計監督由局部抽樣向全量數據分析、由事后審計向過程實時審計、由靜態監督向動態監督的轉變。在推動審計工作模式再造創新的過程中，逐步培養審計人員以數據為主導的觀念，提高對數據資料的挖掘能力，轉變原有的工作重心，將數字化滲透到審計工作的各個環節，主動適應新時代對審計工作的要求。建立健全新模式下的審計工作制度，對數據的采集與存儲、分析與使用等方面出具規范性文件，使得數字化審計工作有章可循。

（三）強化整改，著力深化審計成果運用

落實整改審計發現的問題是提高審計監督效能的關鍵環節，公司在工作中不僅勇于發現問題，更要著力解決問題。通過聚焦問題整改短板，嚴格落實審計項目全過程閉環管理，強化橫向業審協同和縱向專業督導，完善規章制度并優化管理流程，健全即查即改、跟蹤督導、約談問責和風險防范的長效機制，層層抓落實的責任鏈條，打通審計監督“最后一公里”。對于國網各分公司擁有的類似業務，還采用審典型、帶全面的方式，一審多用，擴大審計成果的運用。同時，重視審計成果的加工應用，建立數據庫，將以往審計發現的問題清單、審計成果等進行統計歸納形成問題整改臺賬，在集中會審之后，形成已整改問題臺賬和跟蹤問題臺賬，按季度跟蹤調度以前期間的遺留問題，進行動態管理。并且將內部審計的評價結果進行公示和匯報，以此對上下級以及平級之間的權力進行監督和制約，能夠更好地強化責任擔當，提高整改效果，為以后的生產經營提供指導意見，發揮內部審計的增值服務功能，提高內部審計成果的利用和轉化，助力公司業務高質量發展。

（作者單位：國網山東省電力公司? 南京審計大學

商學院，郵政編碼：250001，電子郵箱：75560191@qq.com）

主要參考文獻

[1]付忠偉，黃翠竹，張百平，馬麗娟.審計“全覆蓋”的工作機制探析[J].審計研究， 2015（3）：15-19

[2]黃維宗，李庭生，龐圣玉.電網企業績效評價體系研究（系列一）[J].會計之友， 2011（11）：94-96

[3]李明輝.審計監督全面覆蓋：涵義與實現路徑[J].南通大學學報（社會科學版）， 2020（6）：81-91

[4]晏維龍.把握治理的核心要義，推進黨和國家監督體系和監督能力現代化[J].審計與經濟研究， 2020（1）：1-3

[5]張靜，龐文群.內部審計在審計監督體系中的基礎性作用[J].財會月刊， 2019（5）：114-118