財政支持新型農民發展的機制、問題和建議*——基于2015—2019年大理白族自治州財政支持新型農民發展數據分析

胡濤，李克強

(中央民族大學經濟學院，北京市，100081)

0 引言

農業是國民經濟的基礎，農民是農業生產和農村建設的主體，解決好三農問題，主體在于農民，關鍵也在于農民。近年來，國家提出實施鄉村振興戰略、大力培育新型農民，又提出要走農業綠色生態之路，走高質量發展道路。無論是實現農業的高質量發展，還是國家鄉村振興戰略的實現，其主體都是農民，農民素質和能力的高低影響重大。

財政是實現國家治理的有效工具，縱觀發達國家的歷史經驗，其農業現代化和農民的教育培訓都無一例外的采用了財政支持。我國要想實現農業的高質量發展、鄉村振興和新型農民培育，也必須要依靠國家的財政投入和財政支持。本文試圖從理論上厘清財政支持新型農民發展的機制，解釋財政支持是怎樣改進或提升新型農民發展能力的，并以大理州財政支持新型農民發展情況為例，剖析當前財政支持新型農民發展中存在的問題，并提出有效的財政支持新型農民發展政策建議。

1 文獻綜述和相關概念

1.1 文獻綜述

從國內外研究現狀來看，當前文獻主要集中于對農民、新型農民和財政支農的研究，較少有關于財政支持新型農民發展的專門性研究。

1.1.1 關于對農民發展的理論研究

從農民發展的研究來看，主要有恰亞諾夫、舒爾茨、斯科特、黃宗智、梁漱溟、費孝通、溫鐵軍等學者關于農民發展問題的研究。恰亞諾夫認為農民未來的發展方向是走向社會化和合作化，主張通過合作制和一體化來改造傳統農業[1]；舒爾茨認為對傳統農業的改造關鍵是提升農民的素質和能力，要對農民進行教育和培訓，進行人力資本投資[2-3]；斯科特認為農民優先考慮的問題是自身的生存，生存對于小農來說是第一位的，是農民的“剛性約束”[4]；黃宗智認為，我國傳統農業生產是一種“高土地產出率與低勞動生產率”相結合的過密化增長模式，家庭農場的生產內卷化是一種理性的安排，這一現象稱之為小農的隱形失業[5]；梁漱溟認為中國農民最大的缺陷是散漫，中國農民經濟結構和發展趨勢將走向合作制[6]；費孝通發現中國農村經濟發展模式是以家戶為基本的生產經營單位，中國農民的根本問題是其收入不足以滿足自己和家庭成員基本的生活需要，饑餓一直是困擾農民的難題。

1.1.2 關于對新型農民的理論研究

從對新型農民的研究來看，當前文獻主要集中在以下領域：新型農民形成的原因或背景，如徐輝[7]分別從個體和群體兩個角度論述了新型農民形成的原因和背景；新型農民培育的意義，如李丙金等[8]提出“新型農民培養的實質在于通過制度和立法擴大農民的選擇權利、提高農民的可行能力，以此來保障農民的權益”；新型農民的內涵或構成要素，如饒開宇[9]對新型農民的內涵與構成要素做了相關闡述；新型農民培育的具體內容，如宮敏燕[10]提出“培育新型農民的主要內容有：學習科學文化知識、樹立現代思想觀念、健全心理素質、增強民主法制意識、提高道德品質境界、堅持社會主義核心價值體系教育等”；新型農民培育的路徑選擇以及新型農民評價指標體系等方面。

1.1.3 關于財政支農的理論研究

關于財政支農的研究，當前文獻主要停留在財政對于一般意義上的農民的支持研究，如杜志雄等[11]認為財政支持政策對家庭農場成長發揮了重要的作用，某種程度上甚至是不可或缺的，曾福生等[12]提出財政支持可以通過改善經營環境、提升新型農民的綜合素質技能來實現經營效益的提高。較少有關于財政支持新型農民發展手段和模式的專門研究，因此本文的研究在財政支農研究領域或將有所創新或補充。

1.2 相關概念

1.2.1 傳統農民

《經濟學大辭典》對農民的定義是“直接從事農業生產的勞動者(不包括農業工人)”。在《中國大百科全書》中，農民被定義為“從事農、林、牧、漁活動并在農村居住和生活的人”。高建民[13]將中國農民的概念界定為“農民是具有農業戶口、在農村生產生活、與土地有著天然聯系的社會勞動者。”以往學術界和理論界對農民的概念界定可以歸納為以下幾個角度：從階級屬性出發來界定農民；從社會分工或職業屬性來界定農民；從戶籍劃分出發來界定農民；從生活方式上來界定農民；從一種文化范式來界定農民。

隨著我國社會的發展和進步，農民概念的外延在擴大，農民不僅包括居住在農村、從事農業生產經營的勞動者，也包括在農村從事其他產業和非農行業的人；農民不僅包括居住在農村、具有農村戶籍的人員，也應包括到城市務工的農村戶籍人員，還可包括下鄉創業的市民。過去對農民概念的定義已經不能適應今天的發展要求，不能滿足鄉村振興戰略背景下對農民發展研究的需求，因此對農民的概念界定也應該更新。

根據研究的目的和需要，本文把傳統農民定義為“以滿足自己和家庭成員的基本生存為主要目的，以自給自足的家庭勞動為主要生產形式的農業勞動者”。

1.2.2 新型農民

從新型農民的產生背景來看，《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中明確指出，要“加快發展農村社會事業，培養推進社會主義新農村建設的新型農民”，該文件正式提出“新型農民”這一概念。《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，實施鄉村振興戰略要堅持農民主體地位，切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用，大力培育新型職業農民(新型農民和新型職業農民的內涵相同，都為同一概念的兩種表述，本文統一采用“新型農民”的表述方式)。

本文認為，新型農民是由傳統農民發展演化而來，因此在概念和內涵上具有傳承性和發展性。新型農民的內涵表現為：第一，新型農民是面向市場需求來組織生產的，因此參與市場交換與社會分工，并以盈利為目的，因此在特征上表現出“善經營”；第二，新型農民為了降低自然與市場雙重風險給自己帶來的沖擊和損失，通常積極參與農民合作社、農村集體經濟組織等，因此在生產經營單位上往往“成組織”；第三，新型農民由于以盈利為目的，能夠產生主動學習新知識新技能、采用新技術、提高生產能力的動機，因此在特征上呈現出“有文化、懂技術”。歸結起來，“參與市場交換與社會分工、有文化、懂技術、善經營、成組織”就構成了新型農民的基本內涵。

因此，本文將新型農民定義為：“以盈利為主要目的，面向市場需求來組織生產，參與市場交換與社會分工的，有文化、懂技術、善經營、成組織的農業勞動者。”

1.2.3 財政支持

財政是國家治理的利器，也是政府實現其經濟社會職能和宏觀調控的主要工具，要實現國家的戰略和意圖就必須制定相應的財政支持政策，選擇有效的財政支持手段。我國要實現農業的高質量發展、鄉村振興和新型農民培育等國家重大戰略，必須要依靠國家的財政支持。財政支持是指“國家財政以無償撥付的方式，如財政撥款、財政補貼等對國家扶持的產業、部門或企業和具體項目進行的資金方面的支持。”

財政支持新型農民發展的手段很多，如實施最低農產品價格補貼、對農業生產的投入品進行補貼、對新技術施用實施補貼、農機購置補貼、強農惠農項目資金、農業生產性扶持資金、“三農”貸款、對基礎設施建設給予支持、推廣新型農民教育培訓等；而財政支持模式包括推行適度規模經營、推廣農民合作社、推廣新型農民培訓、推行農村產業融合等。

2 新型農民發展的三個層面

根據前面所述，新型農民的基本內涵是“參與市場交換與社會分工、有文化、懂技術、善經營、成組織”，那么衡量新型農民發展也應從其基本內涵的各個方面是否得到提升或改進進行判斷。而這些基本內涵方面過于宏觀，不便于研究做量化分析，因此需要將新型農民發展的內涵量化。具體來說，可將新型農民發展內涵量化于“生產能力、市場能力和組織能力”三個層面。

2.1 生產能力

生產能力主要體現的是新型農民“有文化、懂技術”的特征，即農民通過學習新知識新技能，采用新技術、新設備來提高自己擴大再生產、增加農業產出和產值的能力。

生產能力在《現代漢語辭典》中的解釋是“一定時期內，在正常生產技術條件下，可能生產的某種產品的最大能力。”農業綜合生產能力是在一定地區、一定時期和一定社會經濟技術條件下，由農業生產諸要素綜合投入所形成，可以相對穩定地達到一定水平的農業綜合產出能力。呂向東認為農業生產能力是一個系統的概念，其概念內涵包含多個方面，農業生產能力并不是各種農業投入要素的簡單相加，而是土地、資本、勞力、技術以及國家政策等各種要素共同作用下的結果，涉及到各要素資源的優化配置與組合[14]。

2.2 市場能力

市場能力體現的是新型農民“參與市場交換與社會分工、善經營”的特征，即新型農民是以追求利潤為目的的，因此需要將農產品在市場上進行交換來賺取利潤，并且要根據市場需求變動來組織生產，及時掌握市場信息的變動，這樣才能獲得較高的經營績效。

一般來說，新型農民市場能力應包括農民在市場中的談判定價能力、對市場信息的捕獲和掌握能力、經營管理能力和風險抵御能力等。較高的市場能力能夠使農民在市場交換行為中降低交易成本、提前做出預判、合理安排生產、減少風險帶來的沖擊，從而獲取更高的利潤。

2.3 組織能力

組織能力體現的是新型農民“成組織”的特征，即新型農民通過參加農民合作社、“公司+農戶”、農業企業或農村集體經濟組織來降低風險、共享資源、合作互補，因此在生產經營的單位上往往“成組織”。王云飛[15]提出“農民組織能力主要是指農民的自我組織能力”。學術界認為傳統農民沒有自我組織能力，傳統農民自給自足的家庭生產方式注定了農民之間沒有相互交往的需要，相反，這種生產方式使農民之間互相隔離開來。

而新型農民是以組織化為手段的，而要提升農民組織能力最有效的就是引導和鼓勵農民加入各種農村經濟組織，實現農民的組織化。現階段能夠有效實現農民組織化的載體主要有兩種：一種是以農民合作社為代表的合作經濟組織，另一種是以股份合作制為代表的農村新型集體經濟組織。

3 財政支持新型農民發展的影響機制

3.1 財政支持新型農民生產能力的影響機制

根據前面所述，新型農民生產能力主要體現的是 “有文化、懂技術”的特征，即農民通過學習新知識、采用新技術來提高自己擴大再生產、增加農業產出的能力。新型農民生產能力的提升主要通過兩種途徑，一是通過技術進步來提高農業生產力和生產效率，二是通過擴大農地經營規模，形成規模效應來提高勞動生產率、降低生產成本。財政支持在這兩個方面都能起到至關重要的作用。

在技術進步上，一方面，政府可以通過財政直接補貼和貼息等支持手段，降低新型農民采用新技術和新設備的沉沒成本，改善其“風險—收益”約束邊界[16]。另一方面，政府可以通過財政投入與產業政策有機結合，撬動民間資本和金融資本，加入到農業企業或現代農業莊園等新型主體的創新技術生產領域[17]。

在擴大農地經營規模上，王亞輝等發現農民的勞動生產率與農地經營規模之間存在“倒L型”關系，即在初始階段農民通過擴大經營規模能夠顯著提高勞動生產率[18]。財政支持上，政府可以通過對規模經營戶、家庭農場等主體給予土地流轉補貼，減少新型農民擴大經營規模的成本。

財政支持對新型農民生產能力的影響機制如圖1所示。

圖1 財政支持對新型農民生產能力的影響機制

在圖1中，橫軸T表示農業企業、規模經營戶等新型農民的生產要素投入，縱軸Y表示新型農民的產出水平以及生產成本，OA和OB分別為新型農民未獲得財政支持時的生產函數與成本函數。當沒有財政支持時，新型農民的生產函數OA與成本函數OB的平行線l1相切于點E1，此時新型農民的農業產出最大值為Yl。

當財政支持通過土地流轉補貼等形式降低規模經營戶的生產成本后，新型農民的成本函數將由OB移至OB1，成本函數OB1的平行線l2將與原生產函數OA相切于點E2，這時新型農民的農業產出最大值為Y2。

當財政支持通過技術補貼或稅收優惠等政策來促進新型農民技術進步、提升其農業生產率，進而影響其農業產出水平時，新型農民的生產函數將由OA移動至OA1，原成本函數OB的平行線l3將與OA1相切于點E3，這時新型農民的農業產出最大值為Y3。

3.2 財政支持新型農民市場能力的影響機制

根據前面所述，市場能力體現的是新型農民“參與市場交換與社會分工、善經營”的特征。財政支持可以從生產端、運營端、銷售端三個環節來影響和提升新型農民的市場能力。

從生產端上來看，財政支持可以對農業生產的各種投入要素進行補貼，如種子、化肥、農藥、農機等。補貼方式可以是直接補貼或獎勵，如對采用新型農機設備的農戶進行農機購置補貼；也可以是對特定的農業投入品進行價格限制，又或是對生產投入品的企業進行稅收優惠。這樣，通過壓低各類農業投入品的價格，新型農民在生產端環節上就能夠盡可能的減少成本，形成農產品的價格優勢，這會有利于農民擴大市場占有份額，增加農產品銷量，最終增加農戶收益。

從運營端來說，政府可以對采用創新生產技術或綠色生產技術的新型經營主體進行認定，不僅給予財政支持，如技術補貼、稅收減免，這也會向銀行等金融機構傳遞信號，即這類經營主體的資質、信譽是良好的，從而使得經營主體能夠更容易獲取金融貸款或吸引民間資本投入，產生融資效應。有了穩定的資金投入，將進一步有利于改善和提升經營主體的市場運營能力。

從銷售端來說，政府可以向一些經營效益差的主體，或者遭受(季節性)自然風險時賣不出農產品的主體手中收購農產品，最為典型的就是農產品價格補貼，即政府以不低于市場的價格從農民手中買過農產品。政府的農產品采購行為、農產品價格補貼、農業保險(主要為政策性保險)等手段有利于幫助新型農民化解經營效益差帶來的市場風險沖擊，和氣候等原因帶來的自然風險沖擊，提升了新型農民的風險抵御能力，將有利于新型農民整體市場能力的提升。

財政支持對新型農民市場能力的影響機制如圖2所示。

圖2 財政支持對新型農民市場能力的影響機制

3.3 財政支持新型農民組織能力的影響機制

組織能力體現的是新型農民“成組織”的特征，即新型農民通過參加農民合作社、農村(新型)集體經濟等組織來降低風險、合作互補、共同發展的能力。

對于農民合作社來說，政府可以通過降低合作社成立的人數和資金要求、簡化合作社成立的審批程序、放寬合作社成員的入社門檻、加大對合作社的宣傳工作等措施來鼓勵新型農民加入農民合作社。在合作社成立之后，政府可以通過優化合作社的運行環境、加強對合作社的引導和服務、協調合作社與涉農部門間的利益關系、設立合作社發展專項補貼、幫助合作社集資融資等方式促進合作社的健康有序發展。如在合作社融資貸款問題上，政府可以牽頭成立專業的涉農擔保公司，為合作社集體的貸款行為進行評估和擔保，幫助合作社解決融資問題[19]。

提升新型農民自組織能力的另一個行之有效的方式就是推行PPP模式的農村股份合作制集體經濟，鼓勵和引導農民加入農村(新型)集體經濟組織。首先，政府以PPP的形式，將各項涉農支農資金整合，先行投入到集體經濟組織中作股；然后鼓勵新型農民以資金、技術、土地承包經營權、林權抵押等多種形式入股，按對等的比例配股，共同構建PPP模式的農村新型集體經濟組織。與對農民進行直接資助不同，PPP模式中政府將財政支持資金“以投作股”，讓農民以相同的比例出資配股，這樣才能撬動農民出資，也只有當農民自己也投入資金了，農民的主動性和積極性才會最大限度地被調動起來，農民的主體意識和市場意識才會真正形成。同財政支持合作社的方式相似，當PPP的農村(新型)集體經濟組織成立后，政府可以通過優化運營環境、加強引導和服務、設立專項資金補貼、給予稅收優惠、放寬金融貸款和撬動社會資本投入等方式來促進新型集體經濟的發展[20]。

財政支持對新型農民組織能力的影響機制如圖3所示。

圖3 財政支持對新型農民組織能力的影響機制

4 財政支持新型農民發展實證分析

4.1 大理州財政支持新型農民發展資金數據

大理白族自治州財政支持新型農民發展的資金來源主要有強農惠農項目資金、生產扶持資金、產業扶貧資金、“三農”貸款、農機購置補貼、新型農民教育培訓支出等。數據來源于2015—2019年大理州農業農村局工作總結及大理州農業年鑒。

2015年大理州開展了用活“三資”試點，“金果貸”、“金蔬貸”、土地承包經營權證抵押貸款6.25億元；全州新型(職業)農民教育培訓支出460萬元。2016年大理州爭取強農惠農資金8.25億元；“三農”貸款發放2.27億元；全州新型(職業)農民教育培訓支出579萬元。

2017年大理州“三農”貸款發放10.83億元；全州農機購置補貼資金5 773萬元；全州新型(職業)農民教育培訓支出586萬元。2018年大理州爭取強農惠農資金11.06億元，其中中央資金6.79億元、省級資金2.16億元、州級資金2.11億元；中央和省累計下達糧食和經濟作物生產扶持資金3.74億元；全州發放“三農”貸款36.21億元；全州投入產業扶貧的財政資金12.77億元；全州農機購置補貼資金 5 893 萬元；全州新型(職業)農民教育培訓支出136萬元。2019年大理州爭取中央、省、自治州爭取強農惠農資金27.77億元，其中中央19.07億元、省級3.58億元、州級5.12億元；全州推進實施產業扶貧項目619個，投入財政資金11.59億元；全州農機購置補貼資金 5 113 萬元；全州新型(職業)農民教育培訓支出70萬元。

不難發現，每一則神話將敘事者置于無文字主體的位置，同時也凸顯出了“有文字者/民族”作為與之對立關系的他者而存在。然而要清晰理解“有/無”文字體系之間的關系，我們須要弄清楚“文字”隱藏的文化隱喻，即文字如何成為神圣，或成為與本地相異的物品和觀念？這要從文字的起源神話談起。

4.2 大理州新型農民發展能力指數

根據大理州新型農民基本情況調查統計，并構建新型農民能力評價指標體系，采用層次分析法可算出新型農民生產能力、市場能力、組織能力以及綜合能力指數，具體數據詳見表1。

表1 大理州新型農民綜合能力指數Tab. 1 Comprehensive capacity index of new farmers in Dali Prefecture

4.3 結果分析

根據大理州財政支持新型農民發展資金數據以及大理州新型農民發展能力指數可得出以下結論。

第一，大理州財政支持新型農民發展資金過多向生產能力培育方面傾斜。在大理州財政支持新型農民發展的各項資金中，“強農惠農資金”“產業扶貧資金”“三農”貸款和新型農民教育培訓支出具有普惠性的特點，旨在從整體上促進農業的高質量發展和農民整體素質的提高，但并不針對新型農民具體某項能力的培育；“生產性扶持資金”、“農機購置補貼”則能夠有針對性地促進新型農民生產能力的提升，而針對新型農民市場和組織能力培育的財政支持資金則比較缺乏。

第二，大理州新型農民綜合能力指數中生產能力指數占比最大。從表1中可以看出，大理州各區縣新型農民綜合能力指數中，生產能力指數普遍在2.0以上，幾乎占到了新型農民綜合能力指數的60%以上，這證明在財政資金的優先支持下，大理州新型農民生產能力得到了較好的培育和發展，生產能力在綜合能力指數中起到了基礎性和支柱性的作用。通過生產性扶持資金和農機購置補貼等財政支持措施，大理州新型農民能夠降低采用新技術和新設備的投入成本，通過技術進步來實現自身生產能力的提升。

5 財政支持新型農民發展的問題和建議

5.1 存在問題

從大理州財政支持新型農民發展的情況來看，主要存在以下幾個方面的問題。

5.1.1 財政支持資金過于向農業生產能力培育方面傾斜

大理州財政支持新型農民發展的資金除普惠性的項目資金外，其余的均向農業生產能力培育方面傾斜，缺乏有效針對市場和組織能力培育方面的項目資金。這種財政支持資金上的不平衡性將會使得大理州新型農民生產、市場和組織能力之間差距的擴大，最終導致新型農民能力的畸形發展。

大理州部分財政支持新型農民發展資金在功能上有共同的作用，如農業生產性扶持資金和農機購置補貼都具有幫助新型農民提高農業生產技術和農業生產率的作用，但由于兩類資金來源于不同的政策渠道，多頭管理使得主體責任不明確，支農資金沒有有效的整合起來，資金的利用效率低下，財政支持新型農民發展出現“碎片化”現象[21]。

5.1.3 缺乏穩定的財政支持政策體系

大理州部分財政支持資金項目具有不穩定性，如強農惠農資金每年都靠州政府向中央、省兩級爭取而來，且資金的數額每年都不一樣，這種資金來源上的不確定性對財政支持新型農民發展來說具有一定的風險。大理州目前來說沒有形成一個穩定且系統的財政支持新型農民發展政策體系，各種項目渠道資金不確定性較大。

5.1.4 財政支持資金績效考核標準不合理

近年來，雖然大理州財政支農資金力度總體上在加大，但由于缺乏科學的績效考核機制，造成財政支持資金在執行過程中問題重重，偏離預期目標。數字化的考核方式一定程度上造成了財政支持新型農民發展的失真。如部分地方政府都是以“培育多少新型農民、新增多少合作示范社、認定多少農業產業園、農業增加值為多少”為目標，但對新型農民素質和能力的真正提升、合作社發展的質量和水平、農業企業和產業園的創新能力和綠色生產卻很少納入考核標準范圍之內。

5.2 政策建議

針對大理州財政支持新型農民發展存在的問題，相應的政策建議如下。

5.2.1 加大對新型農民市場和組織能力培育方面的財政資金

大理州政府應設立有效針對新型農民市場和組織能力提升的專門性的項目支持資金，如對于新型農民市場能力提升來看，可設立專門的經營性扶持資金，對采用新型經營方式、品牌推廣和電商銷售的新型農民給予適當的補貼；對于新型農民組織能力提升來看，政府可將一部分財政支持資金以PPP的方式出資作股，讓農民以相同的比例出資配股，鼓勵和引導新型農民加入農村(新型)集體經濟組織。

5.2.2 構建系統的財政支持政策體系和統一的預算制度，提高財政資金利用效率

部分地方政府各類財政支持資金來源渠道不同，有的資金項目來源不穩定，這不利于財政支持新型農民的穩定發展，且各項目資金分屬不同的主管部門，不利于資金的整合利用。因此，各地方政府應構建系統的財政支持政策體系，統籌各部門、各渠道、各項目的財政資金，并建立統一的預算制度，提高財政支持資金的利用效率。

5.2.3 科學化財政支持資金的績效考核標準

財政支持新型農民發展的資金使用績效考核不應粗放地以數字化為標準，如“新培育了多少新型農民”、“新認定多少個規模經營戶”等，而應以是否真正提升了新型農民的能力、是否具備了創新生產能力和技術、是否激發了新型農民的主體意識和生產積極性為標準。