提升民航數字政府效能再思考
——基于民航行政審批服務平臺規劃建設

□ 民航局信息中心 李欣瑩/文

李克強總理在2021年國務院政府工作報告中提出，“加強數字政府建設，建立健全政務數據共享協調機制，推動電子證照擴大應用領域和全國互通互認，實現更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦。企業和群眾經常辦理的事項，今年要基本實現‘跨省通辦’”。以“互聯網+政務服務”為手段推進公共服務，提高辦事效率，給人民群眾和市場主體辦事提供更多方便，是近年來黨中央、國務院持續推進的一項重大決策部署。

2019年4月，筆者曾在《民航管理》雜志發表文章《中國民用航空局“互聯網+政務服務”探索與實踐》，總結了民航局“互聯網+政務服務”工作的探索與設計建設，提出了民航局未來網上政務服務“一網通辦”的建設思路和建議。兩年來，民航局政務服務領域信息化建設及“一網通辦”能力取得了跨越式進展，并多次榮獲權威評測機構 “互聯網+政務服務”平臺建設領域優秀案例獎項。

本文試圖總結兩年來民航行政審批平臺的統籌規劃建設和應用成效，并對以推進網上政務服務“最后一公里”的決心，實現民航局更多政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦，推進“跨省通辦”的工作思路進行了拓展分析與進一步建議。

國家政策與民航重點工作相結合，統籌規劃民航政務服務平臺頂層設計

近年來，國務院高度重視并持續推進“互聯網+政府服務”縱深化、實效性發展，不斷推進政務服務頂層設計、整體聯動和規范管理，為企業和群眾提供全流程一體化在線服務，推動政府治理現代化。先后出臺了一系列關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設對接工作相關文件和接入標準規范，明確提出國務院有關部門政務服務平臺統籌整合本部門業務辦理系統，依托國家政務服務平臺的公共支撐系統，統籌利用政務服務資源，辦理本部門政務服務業務的工作要求。并陸續提出推動“跨省通辦”事項實現“四級四同”、持續推進政務服務數據共享、統一身份認證對接、電子證照互認共享、政務服務辦件、好差評數據匯聚等具體工作，以及與國家政務服務平臺“跨省通辦”對接等工作要求。

（一）民航政務信息化建設情況

近20年來，民航局先后開展了民航飛行標準監督管理系統、適航審定運行管理系統、通用航空管理系統、民用航空預先飛行計劃管理系統、民航空管專業人員執照管理系統、民航投資建設項目管理信息系統、民航電子政務綜合辦公系統、行政審批預受理及結果查詢錄入系統等10余個應用系統建設，根據行政辦公及行業監管等需求不斷建設完善，全部或部分承載著民航行政許可事項的網上申請、受理、審批、結果查詢錄入等服務，年辦件量約30萬件。

民航局行政審批及公共服務事項的申辦單位涉及航空公司、機場、航空油料企業、航空院校等行政相對人及飛行員、安全員、航空氣象員、空中交通管制員等自然人。目前有37項行政許可事項已建或擬建業務系統，能夠滿足現有業務工作需求，可部分實現網上審批。但由于系統早期均由業務部門獨立、分散建設，系統承建單位亦涉及行業內外多家企業，對行政許可和公共服務關鍵環節數據在同一平臺無法實現統一查詢和服務反饋，另外仍有10項行政許可事項尚不具備網上受理辦理系統，完全依托線下辦理。

2016年底，民航局信息中心（以下簡稱“信息中心”）按照民航局要求，依托政府網站以信息化方式初步實現了全部行政許可事項的網上預受理，并統一了網上申請入口。2017年，按照國務院審改辦要求，依托行政審批預受理系統建設了民航局行政審批結果查詢錄入模塊，實現49項行政許可事項審批結果逐件填錄、批量導入、匯總錄入，支持審批結果數據在政府網站公開、查詢。2019年，建設完成了國家政務服務平臺中民航局旗艦店的建設工作，為與全國一體化政務服務平臺對接打下了堅實基礎。

（二）民航行政許可事項基本情況

根據《國務院關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發〔2020〕13號）最新要求，民航局尚存行政許可事項47項、公共服務事項1項，其中37項行政許可事項和1項公共服務事項均有業務系統支撐，共涉及新一代飛行標準監督管理系統、適航審定運行管理系統等9個系統，另外10項行政許可事項無業務系統支撐，其中5個民航局本級事項，5個下放至地區管理局事項，共涉及業務辦理項30余項。

2019年，為全面推進民航局行政審批服務網上辦理，民航局根據國辦最新政策、國家一體化在線政務服務平臺要求，以深化民航改革，促進簡政放權、放管結合、優化服務改革措施落地為目標，以民航局政務信息系統整合共享交換平臺為“互聯網+政務服務”的數據傳輸通道，以民航局政府門戶網站為公共服務窗口，開展了民航行政審批服務平臺規劃建設相關工作。

圖1：民航局政務服務事項信息化情況

民航行政審批服務平臺規劃建設功能架構及技術路徑

（一）功能架構

民航行政審批服務平臺建設是為貫徹落實黨中央、國務院關于轉變政府職能、深化簡政放權、創新監管方式、優化政務服務的決策部署，深入推進“互聯網+政務服務”，落實民航局關于深化“放管服”改革工作要求，推進行政許可網上申請和在線審批的一項重要舉措。2019年9月，信息中心受民航局綜合司委托，按照國家關于“一網通辦”9個統一的要求以及民航局具體工作實際，統籌規劃設計了民航行政審批服務平臺并開展建設實施。民航行政審批服務平臺共包括服務門戶、工作門戶、受理辦理、事項庫管理、“好差評”、辦件公開、電子監察等7個功能模塊，其中服務門戶建設了PC端、APP以及微信服務號，實現對行政相對人、公眾服務電腦端、移動端的全覆蓋，方便群眾通過各種渠道對辦事指南、辦件進度、辦事結果進行查詢和評價。并參照國家政務服務平臺相關工程標準建設，依托民航數據共享交換平臺，實現與國家一體化政務服務平臺的數據互通，通過實現與國家平臺數據的有效傳遞，基本做到民航行政審批服務平臺與國家政務服務平臺標準統一、整體聯動、業務協同，全面實現“一網通辦”。

圖2：民航行政審批服務平臺功能架構

民航局行政審批服務平臺建設是一個復雜的大型信息化綜合工程，需要通過總體設計對這個大系統進行整體布局，使得系統內各種要素能夠有效組合運行，促進民航局政務服務信息化科學發展。通過周密評估和研究，采取“三步走”的原則，開展民航行政審批服務平臺的規劃設計和建設公章，逐步推進民航各政務服務相關業務系統對接。

一是針對民航局現有的47項行政許可和1項公共服務事項，按照國家政務服務相關標準以及建立的民航局政務服務相關標準體系，規范審批操作流程。針對無業務系統支撐的10個審批事項建立標準化網上審批流程，梳理細分成業務辦理項30余項，涉及空中交通管理類、機場建設管理類、運輸市場管理類等多項行政許可辦事領域，涵蓋5個業務司局和7個地區管理局，為行政相對人提供相關事項線上提交材料、辦件實時查詢、“好差評”等服務，減少行政相對人辦件時間及到現場的跑腿次數。同時也按照國家政策要求完成與國家政務服務平臺數據對接，面向社會公眾提供民航局統一的行政審批服務。

二是對民航局已建、在建的行政許可相關業務系統，根據國辦“互聯網+政務服務”工程標準及行政審批服務平臺對接要求進行改造，統一各業務系統的辦件及服務指南要素標準、數據共享方式及“好差評”對接渠道，逐步與平臺對接，重點解決用戶信息管理分散、入口不統一、行政許可事項信息不同步等問題，形成跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，為辦事人提供統一的政務服務在線服務，提升民航局政務服務的效能。

三是開展民航行政審批服務平臺接口行業標準建設，對后續民航局擬建、籌建的行政許可相關業務系統，提供《民航行政審批服務平臺接口對接規范》行業標準，各相關業務系統在可研設計階段按照標準規范進行規劃，指導擬建、籌建的行政許可相關業務系統進行標準化、規范化、統一化建設對接，為民航局全面實現“一網通辦”夯實基礎。力求為群眾和企業提供統一的在線政務服務，推進業務整合、數據融合、協同一致的服務體驗。

民航局政務服務平臺的總體架構是在對民航局現有行政審批預受理及結果查詢錄入、國家政務服務平臺旗艦店等平臺現有功能及服務的基礎上進行繼承、發展和創新，借鑒了業界成熟的企業架構和開放組織架構框架的方法精髓，從多視點出發，對民航局政務服務平臺項目進行了多種視圖的設計展現，聚焦業務改革和技術發展訴求，支撐業務轉型、建設新一代服務體系，優化內部運營、促進信息化服務發展、加強整合匯聚各地區各部門政務服務資源、建立政務服務信息共享共用和業務協同機制，形成體系化的總體解決方案，并注重新技術的研究和應用，發揮統一平臺、統一技術標準的合力優勢。

（二）技術路徑

行政審批服務平臺采取組件化、面向對象的設計開發模式，技術體系上選用J2EE技術，采用Browser/WebServer/DataBaseServer三層結構進行應用系統的開發，有效解決公共信息服務以及交互相應動態服務，實現真正意義上的瘦客戶，大大簡化了應用系統的分發、配置管理和版本管理工作。采用SOA體系結構和組件化的設計，支持通過網絡對松散耦合的粗粒度應用組件進行分布式部署、組合和使用。此外，采用WebService技術，以降低系統框架結構的復雜性，實現功能和應用之間松散耦合性，實現同其他異構系統之間的無縫數據交換。

系統部署層面。當中心匯聚數據時，在電子政務區域，數據自各政務服務系統或國辦前置節點，通過中心交換節點直接進入中心文件系統或中心庫；在行政辦公區域，數據自各業務系統前置機通過行政辦公區域的交換節點交換至中心交換節點，隨后進入中心文件系統或中心庫。當中心分發數據時，在電子政務區域，數據從中心文件系統或中心庫，通過中心交換節點分發至各政務服務系統或國辦前置節點；在行政辦公區域，數據自中心文件系統或中心庫經由中心節點交換至行政辦公區域交換節點，隨后分發進入各司局前置機。

系統環境方面。民航行政審批服務平臺建設采用自主可控的國產化操作系統、數據庫進行搭建部署，保障系統運行安全可控。既符合國家有關政策和發展戰略，又從實踐角度驗證了國產化系統軟件的應用支撐能力。

服務展現層面。頻道設計考慮到不同電腦屏幕尺寸，以及不同手機屏幕大小等問題，解決樣式發生改變的情況，采用基于CSS處理自適應高度、寬度，以及圖片自適應問題來實現頁面布局的移動端適配效果。充分利用民航局電子政務外網平臺，將新技術應用與公眾需求相結合，利用現代信息技術手段，依托新媒體、移動端等新技術建設完成了行政審批服務平臺PC端、移動端APP和微信服務號。三端共建實現了業務工作流及數據協同，與民航局政府網站的內容管理系統對接，實現了政府網站PC端、APP端與民航行政審批服務門戶PC端、APP端、微信公眾號的多端同源發布。

民航行政審批服務平臺服務門戶作為民航局對外提供行政審批服務的統一窗口，為社會公眾提供了統一的網上辦事、辦件查詢、結果公開，互動交流等服務。此外，通過與民航局政府網站協同聯動，依托民航行政審批服務平臺相關功能，將公眾辦事中的“看、辦、查、問、評”等主要功能在政府網站首頁進行展現，并且通過首頁亦可直接跳轉到民航行政審批服務門戶，方便公眾進行一站式業務辦理，不斷提升民航局“互聯網+政務服務”整體水平。

經過扎實推進項目深化需求調研、完善需求設計、試點實施及測試測評，平臺分別于2020年7月完成PC端建設，同年10月完成移動APP及微信公眾號建設，分步上線試運行。12月與國家一體化政務服務平臺對接，正式開展運行。此外，民航行政審批服務平臺在上線的同時，實現了與國家政務服務網“跨省通辦”專區互聯互通，實現9個經常性政務服務事項“跨省通辦”，使企業、群眾過去需要來回跑腿辦理的事項如今可以少跑腿甚至“零跑腿”。

民航行政審批服務平臺應用效能分析

（一）國家政策、民航業務及機制建設相統籌，優化設計

民航行政審批服務平臺在建設過程中重點加強三方面統籌工作。

一是統籌遵照國家政務服務相關政策，尤其是建設過程中國家逐步推出的“好差評”系統建設等最新政策要求，以及國家一體化政務服務平臺相關標準規范開發建設，可為民航局各行政審批相關業務系統提供統一事項庫、統一身份認證、統一“好差評”、統一電子印章、統一電子證照等相關服務，并與國家政務服務平臺相關系統對接，將民航局行政審批相關數據與國家政務服務平臺雙向互通，形成整體協同聯動。

二是統籌國家政策文件要求和深化民航改革工作雙輪驅動，推動民航行政審批服務品質提升，在符合國家普遍性要求的基礎上，結合民航實際規范性審批操作流程，進行創新應用。

三是統籌民航三級行政機關垂直建設，有力推動“跨省通辦”試點先行。民航行政審批服務平臺充分發揮民航“三級垂管”的優勢，建立民航局與各地區管理局、監管局協作聯動的“跨省通辦”審批試點先行機制，明確平臺9個經常性政務服務事項為“跨省通辦”試點事項，以試點事項積累經驗，逐步向民航局各行政許可事項推廣，實現全面“跨省通辦”。對民航局無業務系統支撐的10項審批事項12個業務流程建立了統一的全流程受辦、公示、查詢及反饋服務功能，其中涉及民航局本級審批事項5個、地區管理局事項5個。對其余已有業務系統的37項行政許可事項提供標準化接口，支持統一申辦入口管理及辦件數據匯聚。

（二）理論研究與系統驗證相結合，客觀論證

民航行政審批服務平臺“好差評”子系統的建設，采取了“課題研究+試點應用”的方式，結合《中國民航高質量發展框架指標體系（試行）》課題研究及試點實施項目，通過開展系統性民航局“互聯網+政務服務”評價指標體系研究，從理論層面研究評價框架、建立指標體系，在實踐層面建設試點應用，驗證指標體系，相互佐證、促進功能及指標設計不斷優化。通過民航行政審批平臺生成并采集的評價數據，結合民航局政府網站、行政審批業務系統等多個留言平臺數據相佐證，保障數據真實可靠，課題亦被中國民航高質量發展研究中心評為“中國民航高質量發展指標框架提醒（試行）課題研究和試點實施項目優秀課題”。

（三）與國家平臺協同聯動，有效推廣應用

民航行政審批平臺共支撐了10個事項，可統一與國家政務服務平臺對接，截至目前，通過庫表交換形式匯聚到國家平臺的辦件數據總計8700條，通過國家政務服務“好差評”接口上傳的數據2861條，同時所有辦件結果與評價結果均通過民航行政審批服務平臺服務門戶進行公開。

平臺上線以來，訪問量達51.9萬余次，截至2021年7月份，共收到行政相對人提交的事項申請1600件，受理1236件，辦結1131件，收到行政相對人給出的“好差評”信息302條且好評率為100%，答復行政相對人提出的咨詢投訴173條，匯聚公開民航各行政審批相關系統的辦件結果90萬余條。為后疫情時代實現行政相對人“提交網上辦事”申請，民航各級行政機構開展“不見面審批”，辦件全流程、各節點的查實時詢、咨詢及評價提供了安全、高效、便捷的信息化支撐。為實現“一網通辦”服務提供了堅實的信息化平臺。被中國優秀政務平臺推薦及綜合影響力評估機構評為“2020年度‘互聯網+政務服務’典型案例（十佳）”。

行政審批服務移動端平臺的建設更是填補了移動互聯時代民航政務服務的空白，通過更為智能化、便捷化、人性化的移動平臺改善公共服務方式，優化服務流程，拓展政府服務渠道，提升政務服務信息化程度，使更多人更方便地獲取行政服務信息，進一步提升民航局網上服務能力。

以民航政務服務推動民航數字政務效能提升的思路和展望

當前，隨著民航行政審批服務平臺的建設和有效推廣應用，雖然為民航深化放管服改革，推進線上“一網通辦”、“跨省通辦”、民航三級行政機關行政審批“垂直通辦”起到了積極的助力作用，但對標全面實現“一網通辦”，政務服務應接盡接、應上盡上的最終目標，仍需在應用建設、標準建設以及機制管理等方面長效化持續發力。

（一）深化政務服務應用，加速推進政務服務“最后一公里”

以推進網上政務服務“最后一公里”的決心，豐富服務渠道、整合服務資源、優化服務流程、提高服務效能，加快推進民航電子證照系統建設，擴大電子證照在民航領域的應用，為行政相對人提供“證照卡包”、“電子亮證”、證照材料自動獲取等功能，方便行政相對人隨時查看電子證照，從而進一步推進民航電子證照跨地區、跨部門共享，提升民航政務服務一體化水平，為行業和公眾提供更全面更完善的智能化、便捷化政務服務。持續完善行政審批服務平臺電子歸檔功能建設及與綜合辦公系統的數據安全共享交換，以具備對接條件的業務系統為應用試點，大力推進民航行政許可業務系統與行政審批服務平臺的對接工作，切實實現“一網通辦”。

（二）推進規范化管理，加快行政審批服務接口標準體系建設

推進《民航行政審批服務平臺接口對接規范》技術標準編制，加快民航局電子印章系統的建設實施，為后續業務系統建設對接提供強有力的標準化接口支撐，同時做好國家平臺的數據對接共享工作。

（三）實現外網受理、內網辦理、外網反饋的全流程數字化閉環管理

根據民航局內外網辦公實際情況，梳理統建事項的辦理流程，解決民航局內網綜合辦公系統與外網民航行政審批服務平臺之間數據安全可靠傳輸問題，通過民航電子政務綜合辦公平臺的改造升級，實現統建事項全線上辦理及歸檔，為民航局各行政審批業務系統實現外網受理、內網辦理、外網反饋的全線上辦理提供創新解決方案。

（四）提升服務能力，從行政審批向政務服務延伸

目前民航行政審批服務平臺主要面向行政審批事項提供信息化、數字化的統一工作流引擎服務，但在民航其他政務服務事項上尚顯不足，平臺將進一步總結行政審批建設過程中的經驗，不斷向政務服務領域推廣，在目前已建設的信用公示、企業基本信息、企業業績信息查詢等幾項政務服務查詢服務基礎上，不斷深化政務服務查詢等創新型應用，各政務服務相關業務系統持續優化完善，逐步增加新的政務服務查詢接口，支持面向飛行員、航空器等多樣化查詢，為企業和群眾提供高效、便捷、全面的政務服務，為推動民航局政務服務高質量發展、助力民航數字政府效能提升注入活力。