疫情防控下突發(fā)事件相關民航術語探究

□ 中國民航大學 王朝梁 孟凡晴/文

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，社會各領域都聚焦到應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力上。民航業(yè)在發(fā)展公共運輸多元化的同時，承擔著維護民航公共衛(wèi)生安全的責任。為提升民航主體在疫情防控常態(tài)化下應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，本文從規(guī)范層面對我國現有法律規(guī)范，尤其對我國民航領域的法律規(guī)范、美國聯邦法規(guī)（CFR）和《國際民用航空公約》及其附件中有關突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關概念進行探析，旨在完善應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律規(guī)范體系，進而有助于民航部門強化應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理能力。

突發(fā)事件

（一）我國現有法律的有關規(guī)定

為了規(guī)范和指導突發(fā)事件應對活動，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《中國民用航空應急管理規(guī)定》（CCAR-397）中都提出了突發(fā)事件的概念，其中可以得出，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是屬于突發(fā)事件的一種。《民用運輸機場突發(fā)事件應急救援管理規(guī)則》（CCAR-139-II-R1）中具體解釋了民用運輸機場突發(fā)事件，旨在限定了突發(fā)事件發(fā)生的地點——在機場及其附近領域和在航空器或機場發(fā)生的情況。

《中華人民共和國民用航空法》中并未對突發(fā)事件進行明確的規(guī)定，但民航規(guī)章中規(guī)定了突發(fā)事件及應急管理體制。突發(fā)事件是相對于一般事件的概念，一般事件的嚴重程度不足以構成事故征候，其主要強調在航空器操作運行、機場區(qū)域和飛行安全活動中不利于飛行安全的狀況。事故征候是未構成事故但影響或可能影響安全的事件，事故征候是一個抽象的事件概念。與事故征候直接相關的民航術語是“事故”——與民用航空器有關的事件，例如人身傷亡、航空器損壞或失蹤。

（二）美國聯邦法規(guī)（CFR）中的相關規(guī)定

在美國的應急管理方面，2004年《國家應急反應計劃》和2008年《國家應急反應框架》為突發(fā)事件的應急法規(guī)體系奠定了制度基礎， 2018年，美國發(fā)布了《應急管理戰(zhàn)略規(guī)劃2018－2022》。

CFR中關于“Emergencies（突發(fā)事件）”是指“國家緊急情況和災害或對健康和安全構成迫在眉睫的威脅或其他需要采取具有重大環(huán)境影響的行動的緊急情況。”CFR也提到了聯邦協助各州和地區(qū)應對公共健康帶來的威脅。由此可以看出CFR中對“突發(fā)事件”的定義并不惟一，前者主要明確了突發(fā)事件具有緊迫性且需要采取行動的特征，后者強調了應對突發(fā)事件的管理層級“聯邦—州—地方”，側重國家權力機關的職責范圍。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件

（一）我國法律的相關規(guī)定

我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關立法工作起步較晚，2003年我國制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》——明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念，其中包含了判斷構成突發(fā)公共衛(wèi)生事件的要素——重大傳染性、群體性以及嚴重影響公眾健康等。

我國規(guī)定非航空器突發(fā)事件包括了醫(yī)學突發(fā)事件，并且其采取應急救援響應活動并不具體作出等級的區(qū)分。發(fā)生非航空器突發(fā)事件時，按照相應預案實施援救。這主要是對民用運輸機場提出的相應管理要求，突發(fā)公共衛(wèi)生事件與醫(yī)學突發(fā)事件概念不同，前者強調公共性，后者不一定具備公共性，二者概念要素的涵攝范圍有重合卻不同。因此，根據概念來確定機場在這兩種突發(fā)事件下的義務將為機場應急救援工作提供具體的規(guī)范化指引。一旦面臨突發(fā)公共衛(wèi)生風險，各部門、各單位能夠快速啟動應急方案，形成防控重大公共衛(wèi)生風險的工作合力，為提升民航治理能力現代化水平提供強有力的法規(guī)支撐。

（二）《國際衛(wèi)生條例》和《國際民用航空公約》中的規(guī)定

1.《國際衛(wèi)生條例》

世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生條例》中規(guī)定了“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”是指一種非常規(guī)事件，疾病主要通過國際傳播途徑，對其他國家的公共衛(wèi)生安全構成威脅，同時有必要采取統一的國際措施及時應對。除此之外，在《國際衛(wèi)生條例》附件2中明確了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的評估條件，為各國提供了一個規(guī)范化的指引；根據科學合理的通報規(guī)則系統可以確定突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是官方權威的判斷依據。構成突發(fā)公共衛(wèi)生事件要根據該事件公共衛(wèi)生的嚴重影響，發(fā)生的時間情況和傳播的危害程度，以及各國是否要限制國際貿易等。在符合兩個條件的情況下才需要向世界衛(wèi)生組織通報。根據這些標準，世界衛(wèi)生組織認定新冠肺炎疫情（COVID-19）是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

《國際衛(wèi)生條例》中強調了各國對在該國機場過境的航空器不得采取衛(wèi)生措施，但是可以限制航空器在機場的停靠區(qū)域，不得因為公共衛(wèi)生理由拒絕航空器的“無疫通行”，也不應組織航空器停靠在入境口岸。同時，《國際衛(wèi)生條例》第43條賦予了締約國一定的自主權限來制定衛(wèi)生措施從而防控公共衛(wèi)生危害。

2.《國際民用航空公約》及其附件

1944年《國際民用航空公約》（以下簡稱“《公約》”）賦予了國際民航組織（ICAO）“準立法權”，《公約》附件的內容具有法定約束性，但這種約束力不是絕對的而是有條件的，即“締約國采取不同于公約及附件中的規(guī)定應立即通知國際民航組織”。

為保證國際機場衛(wèi)生安全，《公約》附件9中明確了“國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，援引于《國際衛(wèi)生條例》的規(guī)定，“公共衛(wèi)生危害”具有廣泛傳播的特性。在2.4中提到了不得因公共衛(wèi)生原因而阻止航空器在任何國際機場起降，除非此類行動是按照世界衛(wèi)生組織《國際衛(wèi)生條例》（2005）采取的。除此之外，建議措施要求國際機場要安排專門的公共衛(wèi)生措施和通道，并保證過境旅客的安全順利通過，同時還要提供相應的便捷服務，讓旅客和機組人員在接觸不到病毒危害的情況下轉移至附近機場或候機樓。航空公司和民用機場要加強合作溝通，避免過渡信息不對稱導致的危害結果，保證建立安全、衛(wèi)生和高效的制度。在傳染病爆發(fā)的情況下，各國要提前做好及時的應對準備，制定有效的應對公共衛(wèi)生事件的國家航空計劃。

另外，《公約》附件9中援引《國際衛(wèi)生組織》中的規(guī)定實現了應對公共衛(wèi)生事件國際法律規(guī)范層面的協調和統一，即使某一國家不是《國際衛(wèi)生條例》的締約國而是ICAO 的締約國，根據《公約》附件 9 的規(guī)定，同樣要承擔 《國際衛(wèi)生條例》規(guī)定的法律義務。《公約》附件14規(guī)定，為了應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，機場制訂應急預案要注重結合具體情況和部門間的協調，機場要及時報告說明突發(fā)公共衛(wèi)生事件的進展，盡最大可能降低旅客運輸中傳播傳染病的風險，同時做好機場工作人員的衛(wèi)生安全防護。機場的檢疫工作需要機場工作人員與衛(wèi)生部門工作人員間保持信息的及時交流，實現部門間聯動的效果，進而提高防疫的工作效率。面向整個機場的人員，不論工作人員還是乘客，衛(wèi)生部門都要提供公共衛(wèi)生服務。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，根據《公約》附件6《航空器運行》的規(guī)定，飛機必須裝備應急醫(yī)療設備應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。在航空運輸過程中，航空公司對旅客的人身安全負有保障義務，這在我國航空法律規(guī)范中也作了明確規(guī)定，同時基于旅客與航空公司之間的運輸合同內容，航空公司也是在履行合同項下的義務。

應急預案

（一）我國相關法律的規(guī)定

“預防為主、預防與應急相結合”的原則貫穿于我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對工作的始終。民航突發(fā)事件應急管理主要包括航空器、反劫機、反恐怖、航空公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的應急管理。相關部門制定有效的應急處置措施需要結合突發(fā)事件危害的性質、程度和范圍，從而形成一套科學合理的突發(fā)事件應急管理體制，保證疫情防控工作的順利進行。民航管理部門承擔著預防并做好應急處置的責任。

應急預案是預先制定的行動計劃。有關部門應依照相關法律規(guī)范制定應急預案，旨在預防突發(fā)事件的發(fā)生。預案在指導災后防控傳染病的發(fā)生和傳播起到了重要的作用，在民航法規(guī)體系中，為了防止疫情通過民用航空公共運輸的方式擴散，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應急控制預案》規(guī)定了應急控制原則和采取應急控制措施的要求。

應急預案的工作重點是發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息、建立信息收集體系并保證信息的準確性、建立應急報告制度以實現獲取信息渠道的暢通。當公共衛(wèi)生事件和傳染病發(fā)生或出現可能發(fā)生的情況時，民航醫(yī)療衛(wèi)生機構履行及時報告義務。同時在疫情報告制度方面我國要求機場發(fā)現疫情或可能發(fā)生疫情時立即報告給相關部門。

（二）《公約》附件中的規(guī)定

《公約》附件11中提到了應急安排，應急安排是臨時的，其中，空中交通服務主管部門有履行制訂和發(fā)布應急計劃（Emergency Plan）的義務，這里的應急計劃和應急預案的意思大致相同，《公約》中主要是對空中安全飛行實施的應急計劃進行了內容和程序上的明晰，另外，重點解釋說明了應急計劃材料內容。在應急計劃的材料中，“準備行動”一節(jié)包括了預防航行危害，關注應急計劃的時間，及時采取應急安排，體現了準備行動要具有主動性，這基于已經制訂并經相關部門同意的應急計劃才可以合理有效預防對空中航行的危害。除此之外，突發(fā)公共衛(wèi)生事件也存在影響民用航空器安全飛行的可能性，因此準備行動中應制訂專門應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急計劃。

《公約》附件14中涉及的應急計劃是針對機場，其中第九章明確規(guī)定了機場有制訂應急計劃的義務，在緊急情況發(fā)生時，機場應急計劃中要包括采取行動和部門協調的內容。這里緊急情況的例子中有突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要涉及國際航空旅客或貨物運輸過程中傳染病的傳播。

綜上，新冠肺炎疫情的爆發(fā)為我國民航領域應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法工作帶來了新的挑戰(zhàn)，疫情防控不僅要從我國現有的突發(fā)事件相關法律規(guī)定出發(fā)，更要考慮到民航業(yè)的國際性，重視國際公約中有關突發(fā)衛(wèi)生公共事件的界定和建議措施。因此，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件民用航空應急管理體制是實現有效防控疫情的關鍵，加強應急預案管理和監(jiān)督立法將為提高我國民航應急管理能力奠定制度層面的基礎。