公共政策視角下我國政府與社會資本合作困境機制研究

劉明 鄭如東 劉夢婷

摘 要：目前，我國PPP由快速推進階段逐漸過渡到規模穩定階段，投資總額從激增走向平穩，但PPP項目的困境仍然存在，其中項目準入困境為政府行政許可、項目資金困境為地方政府融資渠道、項目運行困境為地方政府行政管理。究其原因，主要包括公共部門與私人部門的角色界限不清晰、政府與私人投資的目標失配、地方政府融資渠道變窄、PPP項目的規制與監管不嚴等。針對當前我國PPP發展過程中制度供給的短板，從優化PPP公共政策角度出發，提出完善法律和政策、完善財政風險控制與補償機制、改進公私投資主體間風險分擔機制、適度開放地方政府融資渠道等具體措施。

關鍵詞：PPP;困境;生成機制;政策建議

中圖分類號：F283? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0082-06

一、現象及問題的提出

政府和社會資本合作項目模式簡稱PPP，即Public-private Partnership，作為一種制度安排，一直以來被眾多國家當成一種基礎設施建設的“物有所值”的方式（Ke et al.，2010），我國在20世紀80年代開始將PPP模式引入到公共服務領域的管理當中。但2008年經濟危機暴露了我國經濟運行的短板，粗放式經濟發展模式上升空間受阻，經濟內部結構性矛盾突出。此時PPP模式憑借其具有的政企合作理念、創新的公共服務供給模式，成為我國推動經濟發展的一個重要手段。最近幾年實施的項目模式與20世紀有明顯區別，比如減少了采用原來的BOT、BO以及特許經營等的方式，更多的以政府投資與社會資本（實際上多數是國有企業和國有資本）合作建立SPV來完成建設項目及固定資產投資。

推出PPP模式的初衷是希望能夠通過開辟一種新的地方政府融資方式，來杜絕原來一些不合規的融資獲取預算外收入，并且鼓勵當地利用PPP項目緩解和解決一些債務困境。PPP模式得到蓬勃的發展，2019年12月第二屆開發性PPP論壇發布數據顯示，截至2019年第三季度末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目數9 249個、投資額14.1萬億元，落地項目累計6 039個，投資額9.2萬億元，落地率65.3%，開工項目累計3 559個，投資額5.3萬億元，開工率58.9%[1]。

不過在PPP模式在全國范圍內推廣的同時，也衍生出了一些令人擔憂的問題，除了上一階段會出現的問題，像是政企關系不清引起的企業自主權不足、服務質量不高、政府無法進行有效監管等，還暴露出了一些新的問題：一是有些地方政府將PPP項目作為變相融資的工具，采用一些新型掩蓋方式，造成了地方政府支出責任擴大、隱性債務擴張等現象，引起了社會各方關注;二是PPP項目實踐狀況不容樂觀，至2019年第三季度末，累計入庫項目的落地率僅占65.3%，民營資本沒有積極參與到項目建設中來。在我國強力推進防范化解重大風險的關鍵期，避免因不合規開展PPP項目引發財政金融風險是PPP項目管理研究的重大任務。具體而言，地方政府如何應對PPP項目困境？PPP模式困境存在哪些誘導因素？如何防范PPP項目困境？基于此，本文在公共政策視角下通過我國現行相關政策及法律法規，分析我國PPP困境形成的機制，提出減少困境的政策建議。

二、文獻綜述

社會與資本合作提供公共產品與服務這種模式已經存在了好幾百年，不過我們現在談論的PPP模式則是20世紀新公共管理運動的延續，也是公共需求多樣化引起的兩部門合作機制（葉曉甦、徐春梅，2013）。目前學界對于PPP的基本含義產生了一些分化，一是認為PPP是政府在基礎設施建設領域的融資工具（Government of Quebec，2004），二是認為其是市場化改革中社會治理的一種有效工具（Wettenhall，2003），三是認為PPP是可以解決政府公共財政危機及促進國際合作與開發的工具（Paoletto，2000）。同樣，學界對PPP運行效果評價褒貶不一。支持者認為PPP模式重點在于建立伙伴關系、利益全體共享、風險共同分擔，同時，其在融資機制、運營成本、基礎設施質量等方面遠遠優于傳統的政府供給模式，對公共服務供給效率有重要的提升能力，是未來公共服務管理的方向。反對者反對的理由是基于PPP項目的復雜性、政治經濟環境的不確定性等困難，PPP項目運行結果不如預期（Hart，1997;賴丹馨、費方域，2010），有的地方出現了虛報價格、質量低下、招標腐敗等現象，政府締約成本急劇上升（張亞勤，2017）。

從2013年后的PPP項目實施情況來看，出于認識理解偏差，國內出現了對PPP模式的認知困境，現有對PPP困境的研究可以分為兩個方面。一是基本含義的困境，即在地方政府還沒有完全明白PPP含義的情況下，盲目跟風開展PPP項目;二是在進行項目建設時，出現逐漸與政策初衷偏離的現象，這其中最突出的問題就是將PPP項目定義為帶有“固定回報、明股實債、財政兜底、政府承諾、拉長版BT”特征的項目[2]。通過對微觀數據的實證分析，姚東旻、朱泳奕等（2019）得出政府引入PPP模式未能降低地方債務水平，并且PPP項目資金規模與地方債務之間存在顯著的正向關系的結論。

從具體方面來看，可以將PPP困境的現象分類為目標本質不合規、參與主體不合規、風險分擔機制不合規、適用領域不合規、運作方式不合規、實施程序不合規這幾類。陳琤（2010）、胡改蓉（2015）指出，一些地方政府將PPP項目當成直接目標，卻忽略了其在改善公共服務供給的本質屬性;劉窮志（2016）指出，一些國有資本或融資平臺異化為政府方主體，而私人資本被驅逐;周正祥等（2015）、溫來成等（2015）、周小付（2013）經過測算，發現政府與市場方風險分擔比例不合理、模式也不可取;劉薇（2015）指出，PPP項目涉及范圍已經超出了其原指的“市場化程度較高的公共產品、公共服務”，引起PPP的濫用、錯用;劉窮志（2017）指出，存在運作方式困境成為拉長版的BT模式、缺乏“社會資本共同參與”這種核心要點、以及合作期限不合規等困境現象;李延均（2010）認為，現有機制在立項規劃程序、財政承受能力論證程序、政府采購程序都存在不合規的地方。這些研究拓展了PPP困境的研究道路，從基本內涵到困境表現都進行了詳細的說明。所以總的來說，現在關于PPP的研究覆蓋范圍十分廣泛，對一些方向也有深入的研究，對本文有著非常重要的借鑒意義，不過本土化的這些研究，主要集中在工程學、經濟學，從技術性層面進行分解研究，而對于政府管理方面缺乏深入研究。基于此，本文嘗試從政府管理角度出發，將目光聚集到政府行為、政策，為目前我國PPP項目面臨的困境找到解決辦法。