政府數據開放平臺建設途徑研究

榮幸 高秦偉

〔摘要〕大數據時代，數據是最重要的公共資源與生產要素，政府將依法采集獲取的數據向社會公眾進行開放勢必會激發巨大的社會效益與經濟紅利，而政府數據開放的平臺建設關系到這一工作的成效大小。加強政府數據開放的平臺建設，要以組織管理為抓手，優化政府數據開放平臺的發展模式和定位;以完善平臺功能為基礎，創新政府數據開放平臺的服務形式;以加強數據治理為手段，夯實政府數據開放平臺建設的數據基礎;以平臺數據安全為保障，有效防范政府數據開放平臺的安全風險。

〔關鍵詞〕政府數據開放平臺，數據治理，數據安全

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）04-0063-08

數據作為新能源不斷推動科學技術創新、人工智能發展、政府管理優化。數據無處不在，無堅不摧，其在制度改革、經濟發展、文化繁榮、生態改善等方方面面影響程度之深，波及范圍之廣，都是前所未有的 〔1〕。大數據時代背景下，政府部門在治理社會和服務公眾過程中依法收集、使用并保留了海量原始數據，作為最大的數據保有者，政府在保護國家安全、商業秘密以及個人信息安全的前提下，將政府數據通過平臺免費向公眾開放，一方面為企業和個人挖掘利用數據進行增值和協作創新提供便利，推動數字經濟與實體經濟的深度融合，進一步釋放數據紅利;另一方面有利于滿足社會公眾參與和協作的需求，提升政府數據開放的質量，拓展政府數據開放的應用前景，促使服務型政府轉型，改善政府透明度與問責制，提升政府數據治理效能。近年來，無論是中央政府層面還是地方各級政府層面都在加速推進政府數據開放平臺的建設工作，在政府數據開放的廣度和深度上取得了一定成效。截至2020年下半年，我國142個省級、副省級、地（市）級政府數據開放平臺上線并運行，與2019年同期相比，增加了40個地方政府數據開放平臺 〔2〕。從政府數據開放平臺運行實踐來看，政府數據開放平臺的建設工作需要常態化。因此，要逐步擴大數據開放的數量，保證數據開放的質量，及時更新數據以保障開放數據的時效性，這樣才能滿足數據使用者的需求，實現數據開放的政治、經濟和社會價值。政府數據開放及其平臺建設是我國打造數字政府和智慧城市的核心內容，目前各地方政府數據開放平臺有效運行積極推動了政府數據開放的穩步發展，本文旨在結合地方政府數據開放平臺建設的實際情況，為完善我國政府數據開放平臺建言獻策。

一、以組織管理為抓手，優化政府數據開放平臺的發展模式和定位

近年來，我國地方政府數據開放平臺的建設速度之快、數量之多，有蔚然成林之勢。其中，廣東省、福建省、浙江省、貴州省、湖北省以及上海市在政府數據開放及平臺建設實踐中，結合當地特色建立一體化統一的政府數據開放平臺模式。例如，廣東省推出“1+N+M”數字政府云平臺，包括1個省級政府數據開放平臺，N個特色行業云平臺以及M個地級市電子政務服務平臺，形成“全省一片云”的總體布局。福建省以“大平臺、大整合、高共享”建設思路為指導，將省直部門數據按照對應的數據目錄標準匯聚到省級政府數據開放平臺，在全國首次實現了國家與省級政府之間的數據互聯互通和開放共享。浙江省則借助自身國家信息經濟示范區的優勢，逐步推動政務信息與政府數據資源整合和統籌建設，依托政府數據開放平臺，應用云計算、區塊鏈等新興智能技術，提升平臺服務功能，推進地方政府管理的數字化轉型，打造智慧城市 〔3〕。上海市在落實“一網通辦”的改革措施過程中，成立上海市大數據中心，形成數據全覆蓋，利用全統籌、上下級聯動、跨部門協同的政府數據開放平臺，為社會公眾提供數據分析、公共信用信息、城市綜合治理等常用應用場景的數據支撐和服務。貴州省“一云一網一平臺”的運行實現了數據與應用的大統一、大集中，協同區域間、層級間、部門間政府數據開放共享與智能應用，激發數據的經濟價值和公用潛質 〔4〕65。

（一）政府數據開放平臺應定位于以服務民生為出發點和落腳點

政府數據開放的價值與平臺定位應當從滿足政府管理需要向回應公眾實際需求轉變，將滿足和服務數據使用者的需求作為政府數據開放平臺建設工作的重點。可通過構建跨部門跨領域的政府數據開放共享平臺，為社會、企業和個人提供精準化、多樣化的數字化服務，打造以數據為核心的服務型政府、透明政府。

首先，構建以數字化服務為導向的政府數據開放平臺。為保障數據使用者高效便捷地獲取數據，打破層級之間、部門之間的數據孤島和數據壁壘，應建立數據全覆蓋、上下級聯動、跨部門跨領域數據資源整合和共享、一體化、集中化的數據開放平臺。基于此，可充分發揮用戶畫像①技術在精準化社會治理過程中的應用 〔5〕。具體來說就是，政府部門為順應時代發展提高社會治理效能，利用用戶畫像技術將用戶形象具體化，發現用戶的切實需求并為其提供個性化、精準化的公共產品和服務，降低政府決策的偏差與不公平情況，突出政府決策的便民性與人性化，從而實現精準到戶的社會治理與服務職能。大數據時代，海量數據為政府進行精準化社會治理提供了廣泛充足的數據資源基礎。同時，大數據技術和人工智能技術的飛速發展，有助于激發平臺對數據的精準挖掘能力和高效分析能力，自動搜索關聯數據并進行相關性分析，挖掘潛在數據價值，甚至可以高效分析貌似毫無關聯性的數據間的特殊規律，進而把握事物的發展趨勢和未來走向，最終實現數據從量的積累到質變的目標，引導政府作出科學決策。

其次，搭建政府數據互聯共通的平臺體系。組建縱向連接、橫向推介，關聯融合具有共通性的數據集，形成數據多層多元、互聯共通的政府數據開放平臺體系，既便于多種業務協同聯動、利企便民，又能增強政府決策的科學性、準確性、民主性以及前瞻性。利用這一平臺體系，政府通過數據分析實時掌握民生所需，使其政策的制定更加貼合公眾的意愿和希望，擴大社會公眾參與政府決策的渠道與橋梁。如在社會救助中，可通過把人社、住建、民政、殘聯、教育等多部門數據資源整合開放共享，利用區塊鏈等智能技術，精準分析辨別救助對象的數據情況，自動辦理資助事宜。又如互聯網法院，利用大數據及人工智能技術，降低司法成本，避免司法資源浪費，提高辦案效率，精準推送經典案例和裁判結果。

最后，以服務到戶為宗旨，通過對海量數據分析洞悉民生所求所需。具體來說，要鼓勵和引導條件具備的地方政府結合當地實際需求與本地特色依法有序地推進政府數據開放的平臺建設，孵化本土應用，避免量販式的平臺建設與設計，鼓勵多元化的技術創新;不斷豐富服務內容，擴展服務范圍，提高服務質量，營造優越的營商環境，減小城鄉區域之間的差距，形成高效便民的政務服務體系，盡可能滿足社會公眾多樣化、個性化的需要，提升社會公眾對政府數據獲取和應用的幸福感和滿足感，在醫療保健、交通出行、教育就業、信息安全等行業形成用數據決策、用數據管理、用數據監督、用數據服務、用數據便民的良好氛圍。

（二）政府數據開放平臺應不斷創新政企合作模式

通過政府數據開放平臺建設過程，不斷創新政企合作模式，可以協同推進政府、企業和社會公眾各方的數據融合。通過開放數據吸引合作伙伴共建政府數據開放平臺，鼓勵熟悉公共事業的企業參與政府數據開放共享，推進政府數字化轉型，在打造服務型政府、透明政府方面可以發揮重要作用。

首先，依法明確數據管理主體是創新政企合作模式的前提。作為數據管理主體，政府要在法律層面制定數據開放的標準與原則。主要涉及依法設立專門的政府數據開放管理機構，明確主管部門的職責和權限，規劃政府數據開放制度的頂層設計，推進平臺等基礎設施建設，公共數據資源常態化的匯聚整合、開放、共享，完善政府數據開放的政策法規，加強政府數據開放的安全保障、監督與評估。例如，廣東省由政務服務管理局負責本省的政府數據開放以及平臺的建設工作，上海成立了“推進‘一網通改革和政務公開領導小組”以及大數據中心，湖北省成立了數字政府建設領導小組、省政務管理辦、省大數據中心、省政務云平臺以及專家咨詢委員會 〔6〕。

其次，鼓勵企業參與政府數據開放平臺建設，充分發揮企業的技術資源優勢，為政府提供優質政務服務持續供能。政府數據開放平臺主體主要負責利用云計算等智能技術對匯聚的公共數據資源進行清洗脫敏脫密處理，形成可機讀、可下載、可利用的數據集。還要負責日常建設和運營平臺的工作，收集并評估用戶的數據應用需要。由于數據從采集到開放整個過程不僅要依靠政府發揮管理職能，同時面對專業復雜、技術含量高的數據處理過程，還需要依托外部專業技術支撐。基于此，政府數據開放平臺的運營仍需繼續完善政企合作模式，創新合作機制，轉變固有的家長式行政工作思維與作風，制定從數據采集到應用各個環節和流程的權利義務責任的劃分規則，而企業則要致力于基于隱私、安全技術要求探索創新研發數據分析工具以及應用場景、平臺安全風險防控等平臺運營、系統維護工作 〔7〕。例如，可以充分發揮國有三大網絡運營商自身行業經驗和民營企業高度靈活性等多種優勢，政府數據開放的主管部門注重鼓勵吸引更多社會公眾共建數據開放平臺，保持平臺最大限度的兼容性，使平臺建設具備與時俱進的持續的優化拓展能力。

最后，發揮各自專長，共建政企合作生態圈。從政府數據開放平臺的長期發展角度來看，要積極整合各方優勢資源，形成相互依賴的合作伙伴關系，構建利益共同體 〔8〕。現階段政府數據開放平臺基本具備一定的信息化水平，平臺建設前期都有多個網絡服務商和數據服務商為其提供平臺運營服務，掌握數據使用者的數據需求，完善初級的數據化標準。在此基礎之上，平臺在充分利用區塊鏈供應技術完成對基礎數據的研發與整合的同時，還可以結合產業鏈上第三方提供的生態服務，發揮第三方合作伙伴在數據安全、融合應用、人工智能等方面的專業特長和特色優勢，既可以有效保證平臺建設的技術水平，還可以提高數據使用者的參與度和獲得感。

（三）政府數據開放平臺的建設需要培育大量專業工作人員

政府數據開放平臺的建設離不開專業工作人員的管理與經驗，因此，需要加強技術培訓，提升工作人員的技術能力。培育專業工作人員可從以下幾方面著手：

首先，提高思想認識水平。可通過國家大數據戰略等專題培訓學習，不斷提高主管領導干部和工作人員對政府數據開放的概念、目的、原則、意義、風險等方面的認知與理解，增強數據開放的意識和大局觀，提升有利于政府現代化治理能力的數字素養，積極營造有益于政府數據開放的文化氛圍 〔9〕。只有各級政府部門領導層在意識上不斷提高對政府數據開放工作的重視、支持與大力推動，才能提高政府數據開放平臺建設工作的專注程度與統籌協同的力度。

其次，設立平臺數據管理專員并對其加強業務培訓。隨著實踐的發展，平臺開展的業務會越來越多，因而對操作人員的要求也會越來越高。因此，設立管理專員勢在必行。同時，主管部門應定期組織管理專員及其他從事平臺數據管理的工作人員進行公共數據資源管理業務的培訓學習，例如組織相關工作人員開展系統升級維護、數據治理法律法規、操作流程以及規則使用等專項培訓，不斷提升他們的數據安全、數據管理專業技術能力。與此同時，還要定期進行考核，檢驗管理專員等工作人員的業務能力，監督其工作行為。

最后，建立人員互派機制，取長補短，因地制宜，精準施策。為破解政府數據開放主體在平臺管理方面的技術難題，提高開放數據的質量，還可以嘗試建立人員互派機制。一方面，政府部門與企業進行人才互換交流，引進云計算、區塊鏈、人工智能等領域的精英技術人才，提供平臺運營技術維護、數據需求整理匯總等服務。由政府管理、公共信息等領域的專家學者、行業帶頭人成立政府數據開放平臺專家委員會，并在規劃、決策方面出具意見以提供智力支持 〔10〕。另一方面，鑒于目前我國東西部地區在政府數據開放及平臺建設工作中的差距，可以發揮東西部干部交流機制的優勢，將先進性、創新性的數字化治理理念引入中西部地區。通過開展交流、分享工作經驗，學習先進的平臺建設管理模式，讓中西部地區政府部門工作人員有機會深入政府數據開放工作的技術前沿，不斷拓展工作思路、積累專業知識，為當地的政府數據開放工作作出貢獻。

二、以完善平臺功能為基礎，創新政府數據開放平臺的服務形式

政府通過數據開放平臺向社會公眾開放數據的行為說明，平臺既是政府部門開放數據和公眾獲取數據的載體，也是政府部門和社會公眾相互溝通交流的渠道。因此，應以完善平臺功能為基礎，以服務民生需求為導向，創新政府數據開放平臺的服務形式。

（一）優化、升級平臺的服務功能

政府數據開放平臺除應具備便捷的引導檢索功能外，還應根據不同數據使用者的具體需求，開設個性化的特色功能，全面優化、升級政府數據平臺的服務功能。首先，政府數據開放平臺應當提供智能化的高級搜索功能。在技術上全面升級平臺的搜素引擎，豐富搜索主題，可以按行業、領域、數據格式、應用場景等進行分類，并將搜索結果主動推送給數據使用者。同時，平臺提供24小時的在線人工智能服務，數據使用者可以使用語音搜索或提出問題的功能獲取通過算法規則精準分析后匹配的結果。此外，可以增設關鍵詞自動推薦功能，按訪問量、下載次數、數據更新頻率、評價等級等多種升序或降序的排序功能，為用戶提供具體詳細的平臺操作指南和功能說明;還可以通過動畫形式向用戶說明平臺數據獲取的流程 〔11〕。其次，將可視化的平臺展示功能升級為更具人性化的場景式平臺引導功能，使政府數據開放更為具體清晰。政府數據開放平臺在升級原有平臺操作指南的基礎上，尤其是針對那些訪問頻度較高、較復雜的數據集，要提供更為直觀、動態靈活的多媒體平臺操作指南，還可對于免登錄注冊事項主動發送申請;在平臺主頁公開數據提供者聯系方式，便于數據使用者在遇到實在無法解決的技術難題時與數據提供方直接聯系，獲得精準的服務和指導;政府數據開放平臺可以在首頁醒目位置呈現其他相關平臺的鏈接，在最大程度上節省用戶尋找相關平臺的時間成本。

（二）增強平臺數據分析工具的可用性

政府數據開放平臺除了要提供原始數據外，還要通過提供基本工具幫助用戶對數據進行分析、挖掘和利用。首先，精細化的梳理可幫助數據使用者對數據展開深入挖掘利用。從便利社會公眾與企業的角度出發，尤其是對非專業的初級數據使用者來說，可以根據自身需要在平臺頁面設置不同條件，獲得個性化、定制化的數據分析工具，對所需數據進行進一步精細化的統計分析，并將分析結果以柱狀圖、曲線圖等可視化形式呈現出來，讓數據使用者更加清晰地明白數據的發展變化情況 〔12〕。其次，政府數據開放平臺通過技術升級將數據分析工具與數據集相互聯結或嵌入，更高效地幫助非專業的初級數據使用者，使其在下載數據之前對數據集有宏觀的了解，甚至可以直接、便捷地獲取數據分析結果，無需下載原始數據。這里以地理空間工具為例進行分析。實踐中，政府數據開放平臺將政府數據與公共部門地理信息進行融合利用并應用開發，如與高德地圖、百度等企業合作開發，使相關目的地位置在地圖上疊加出現，提供智能地圖導航功能 〔13〕。最后，針對專業數據使用者，為更好地滿足他們的數據獲取感，可在政府數據開放平臺設置開發者中心或者開發向導等欄目，提供整個流程多維度的數據開發工具和服務。

（三）提升平臺與用戶間的互動交流功能

賦予政府數據開放平臺互動交流功能，旨在搭建一個便于數據使用者與數據提供者進行雙向溝通交流的渠道。除了數據使用者向平臺提交相關數據集的單一評價（評價主要以星級評價和文字評價兩種形式為主）和平臺的建議反饋外，還可以升級量化為對數據的完整性、實時性、準確性、安全性、需求度等多維度進行打分評價 〔14〕。為了擴大數據使用者在平臺的參與度和積極性，平臺可以為用戶提供有關專業術語和平臺使用基本問題的解答，為用戶掃除使用障礙，增強用戶的體驗感和滿意度。平臺可以通過開設數據請求功能，了解數據使用者希望開放的數據，掌握社會公眾對數據的需求情況。

政府數據開放平臺應堅持以社會公眾需求為宗旨設立溝通機制，積極主動收集和及時回應數據使用主體的需求。政府數據開放平臺除通過常見的調查問卷方式向數據使用者征集建議外，還可以在政府數據開放平臺開設“數據知識學習專欄”，利用Flash 動畫、思維導圖等多媒體形式為社會公眾普及知識，加大官方宣傳力度，培養公眾知數據、識數據、用數據的數據意識。為了有效保障開放數據的準確性，如果數據使用者發現數據集存在錯誤便可以向平臺反饋，平臺收到反饋意見后應當盡快審查校對數據并清晰地向其他數據使用者提示數據糾錯的內容以及相關的處理情況 〔15〕。為了擴大其社會影響性，吸引更多社會公眾的參與，政府數據開放平臺在平臺綜合頁面以及數據集頁面、數據工具頁面等設置分享二維碼傳播功能，數據使用者可將相關頁面以及二維碼信息分享到微信、微博和QQ等網絡社交媒體平臺。此外，順應互聯網時代發展需要，政府數據開放主體可開通微信、微博等官方的社交媒體賬號，主要負責向社會宣傳并推廣當地的政府數據開放工作任務安排以及完成情況，推送、宣傳政府數據開放相關的新聞、最新政策、數據更新情況等，并通過社交媒體與社會公眾進行直接互動。

三、以加強數據治理為手段，夯實政府數據開放平臺建設的數據基礎

對數據依法治理既是政府數據開放的基點，又是政府數據開放的強有力保障。政府作為數據的最大保有者，應將數據視為政府所有的重要資產，對數據相關管理事務進行決策和行使權力。

（一）明確政府數據開放的數據范圍

政府開放的數據應盡可能覆蓋社會公眾和企業需求度、利用度以及關注度高的基礎數據，應當優先開放行業潛力巨大，以及涉及教育、醫療、就業、社保、交通、金融、信用等與民生服務密切相關領域和產業戰略意義重大的關鍵性政府數據。同時，還應不斷加大政府數據開放的廣度和深度，增加開放數據集的豐富性、多樣性以及針對性，擴充數據使用者的數據來源，充分挖掘、整合、應用、開發。政府部門在確定數據開放范圍時，應當召開聽證會，聽取行業管理部門和社會公眾的意見、建議，社會公眾和企業也可以通過平臺對政府數據開放的范圍提出建議 〔16〕。同時，我國的法律規范應當對現階段不適合開放的數據范圍作出統一規定，避免因地方性法規在數據開放范圍規定上的差異化而阻礙政府數據的開放共享。政府數據開放的主體及平臺還應當遵守《網絡安全法》《政府信息公開條例》等法律規范的要求，堅持以政府數據開放為原則、以政府數據不開放為例外的標準，秉承行政法上的適當與比例原則，對有關涉及國家安全、商業秘密、個人隱私的政府數據不得向社會公眾開放，減少因數據泄露而帶來的風險 〔17〕。

（二）制定政府數據開放的目錄清單

政府數據開放主體及平臺應當根據優先開放重點領域數據和對開放數據進行分級分類的原則，制定政府數據開放的目錄清單，按照數據名稱主題、數據屬性、數據來源以及數據格式等類別對政府數據進行編目，進而對數據資源進行整合匯聚，確定數據開放的條件、程序以及數據更新的頻次 〔18〕。政府數據開放的目錄清單既可以是正面清單也可以是負面清單，但不管是哪種清單都必須經過大數據業務主管部門和政府數據開放主體審核后通過平臺發布，以保證其權威性。此外，在數據編目過程中，還應兼顧社會需求，廣泛聽取有關專家和社會公眾的意見 〔19〕。政府數據開放的目錄清單也要隨著制度政策和產業結構的變化進行動態調整與修改，對政府數據開放工作進行評估，及時更新政府數據開放的目錄清單，逐漸擴大政府數據開放的范圍，實現數據集的全覆蓋。

（三）確定政府數據開放程序

在政府數據開放的程序上，基本可以分為這樣四個環節：第一個環節，政府數據開放主體在數據開放前通過平臺對開放數據進行安全風險審核，如果存在風險，即告知數據上傳提供部門，該部門應當及時處理并反饋結果。第二個環節，政府數據開放與獲取時，平臺可以按要求將無條件開放的數據直接開放，而對于有條件開放的數據就需要數據使用者向平臺主管機關提出申請，申請內容包括開放數據的內容、用途、數據利用的場景、安全保障手段等。大數據業務主管機構就數據使用者提出的申請進行規范性審查，政府數據開放的主體就數據的用途、數據使用者的具體要求等進行審核。第三個環節，審核通過后，政府數據開放主體通過平臺與數據使用者簽訂數據授權使用協議，明確雙方的權利義務尤其是數據的具體使用要求，按照協議約定的方式以數據下載、平臺接口訪問等方式開放數據 〔20〕。這里需要考慮收費問題。雖然政府保有的數據是公共資源，具有公共產品的屬性，原則上應當免費開放，但是如果對原始數據加工額外付出增值服務，可以收取最低成本的費用。也就是說，以免費開放獲取數據為原則，輔以最低成本收費。第四個環節，反饋與溝通階段。數據使用者發現通過平臺獲取的數據存在瑕疵或錯誤等問題，可以借助政府數據開放平臺提出異議，政府數據開放主體與數據平臺運營主體應在各自權利責任范圍內查明并在7個工作日內予以答復。

（四）提高政府數據開放的質量

政府部門應當充分借助數據開放平臺定期征集社會公眾的意愿、需求和建議，及時有效地向社會開放關注范圍廣、需求量大、價值密度高的優質數據集，同時保證數據具備原始性、準確性以及完整性等基本特點，進而滿足數據使用者的體驗感和獲得感。

首先，破除數據壁壘，打造集約化的政府數據開放平臺。在數據質量方面為保證開放數據的完整性、準確性、有效性、時效性和可用性，應為數據目錄清單、數據開放共享、數據交換匯聚、數據利用挖掘提供統一的平臺架構和方案。政府數據開放平臺應在現有基礎上繼續擴大開放數據集的數量以及數據集的覆蓋面，匯聚整合教育、醫療、就業、社保、交通、金融、信用等民生領域數據，協同應用于個人與企業征信系統、社會救助、跨區域市場協同監管等場景。因此，應從數據使用者的真正需求出發，有針對性地向社會開放實際效能高、能解決民生問題、能創造價值的優質數據集。例如，普及大容量數據接口，及時更新數據集，定期清理失效與重復數據集，避免數據低效化 〔21〕。進行政府數據開放平臺的集約化建設，有利于消除數據開放壁壘、數據孤島。從數據的覆蓋面來看，縱向可上到國家級政務信息開放平臺，下到市級政府數據開放平臺及相關企業，橫向可覆蓋到互聯網、物聯網數據和相關業務部門數據，形成完整的數據覆蓋體系，提高政府部門辦事效率，實現管理模式轉型升級，推進國家治理能力和治理體系現代化。

其次，依托政府數據開放平臺，加強數據管理。要在國家層面設立覆蓋全國、涵蓋整個數據生命周期、各部門協同合作、數據共享交換、統一上傳的國家政府數據開放平臺，構建上下聯動、縱橫協同的大平臺，充分利用人工智能、區塊鏈等技術，完成數據跨部門、跨區域的深度融合應用、交流共享，實現全國政府數據集中統一管理。同時，完善配套主題數據庫的建設，為完善市場經濟制度、社會征信系統、城市綜合管理、重大突發事件應急措施、疫情防控等應用場景提供數據分析支持和數字服務;有序推進政府數據的互聯互通和挖掘利用，加快數字政府、智慧城市的建設進程 〔22〕。如疫情期間的健康碼，國家衛健委與各省級衛健委合作，利用信息化手段和大數據技術，推進健康碼與個人出行信息軌跡融合應用、挖掘，應用疫情防控場景，為國家疫情防控工作的整體部署起到了至關重要的作用。

最后，建立激勵機制。政府數據開放平臺的建設工作應當具有持續性和常態化。政府數據在平臺開放后還應及時且持續地更新和增加，在源頭上保證數據供給充足，這樣才能開拓數據應用挖掘的功能，社會公眾對政府數據的需求才能得到滿足。因此，為了更好地監督平臺數據的更新與維護工作，確保開放的政府數據持續更新和增量不斷，可以建立獎懲機制，對及時更新數據的數據提供者給予一定獎勵，對妨礙數據更新和隱瞞真實數據的數據提供者實施適當的處罰 〔23〕。

四、以平臺數據安全為保障，有效防范政府數據開放平臺的安全風險

大數據時代，數據是最重要的公共資源與生產要素，政府將依法采集獲取的數據向社會公眾進行開放，勢必會激發巨大的經濟紅利，提高經濟效益。但從數據安全角度來看，毫無限制地開放政府數據會給個人信息保護與網絡安全帶來難以估量的風險，因此就需要在數據獲取源頭增設相應的限制條件，尤其要對關系到國家秘密、商業機密和個人隱私的數據進行嚴格保護。

（一）從數據安全角度來看，要對數據進行分級分類的精細化管理

政府數據開放主體應當對平臺上開放的數據進行分級分類的精細化管理和數據開放的全過程動態監管。根據數據敏感程度不同設定不同的等級，依法對政府數據進行分級分類管理，結合區域與行業自身特點，在數據分級分類原則指導下明確實施細則，確定數據開放的類型、條件與監管方式 〔24〕。其中，第一類是最大限度地普遍開放。這類主要是涉及民生服務領域的公共數據，數據使用者無需注冊或者只是用手機號經過簡單注冊，用戶登錄后便可獲取數據，但是對于某些特定公開的數據集則需要提供身份信息進行實名認證。第二類是有條件依申請開放。這類主要是具備較高數據安全級別、較強的數據分析處理能力、明確時效性要求的公共數據，數據使用者在獲取數據前在程序上需要先向平臺提出申請并寫明相關信息和獲取數據的理由，還要經過平臺審核通過后方能獲取數據。第三類是有限開放即半開放式。這類主要是涉及個人隱私和商業秘密的公共數據，這些原則上不能開放的數據在經過數據清洗、脫敏、脫密技術處理后，或者經過權利人授權同意后可以有條件地開放，即只能獲取分析后的數據結果而不能獲取原始數據。不論是哪一類數據，政府都應承擔對數據開放以及應用的整個生命周期進行事前、事中、事后的動態安全管理。數據開放前，政府要對數據進行脫敏處理和安全審查，還要防范不同數據關聯后產生的風險，建立預警機制;數據開放后，政府要對數據的挖掘、開放應用進行安全監測。

（二）從技術角度來看，要完善和統一數據安全技術標準與規范

為避免申請接口時操作錯誤，導致數據安全存在風險，平臺應為用戶提供有關技術術語和接口使用申請等事項詳細具體的解釋、使用指南和操作流程。同時，還應在技術上保證數據接口的響應速度與準確性的匹配度，減少數據泄露的風險。政府數據開放平臺應當盡可能擴大可機讀的數據集格式，相應地減少或不提供不可機讀的數據集格式 〔25〕。大數據管理部門、政府數據開放主體應該在保障平臺數據安全方面加強與技術企業的合作，普及數據安全技術應用，明確數據脫敏標準（過高或者過低的脫敏標準都不利于釋放數據價值和隱私保護），強強聯手，共筑保障數據安全的技術屏障。為保障賬戶安全考慮，應當在現有的注冊登錄方式基礎上，加強賬戶和密碼的安保等級，重視圖片選擇、滑動圖像等動態驗證碼和人臉識別技術的使用，強調數據使用者的實名信息登錄認證，例如網易云盾等技術，確保數據使用者安全登錄。

（三）從平臺安全管理角度來看，要盡快制定專門的法律規范

平臺是政府數據開放的載體，政府部門應當加強平臺安全的管理，國家應當盡快制定有關政府數據開放方面的法律，明確政府數據開放主體、權利義務、數據范圍、數據安全、數據開放程序，厘清政府數據與政府信息的概念等問題。目前，可依據《網絡安全法》《數據安全法》以及正在討論中的《個人信息保護法（草案）》的規定，完善平臺授權協議內容，包括用戶與平臺的權利義務、用戶個人數據收集、使用原則、隱私條款更新等，定期升級檢查平臺安全防護系統，確保政府數據開放平臺運行的安全穩定性 〔26〕。平臺還要在數據開放利用的后期進行風險管控，定期或在特殊時期（比如黨和國家重要會議、重要紀念日等）對政府數據開放利用、數據融合應用進行風險評估和動態監管，降低數據泄露風險。應建立政府數據開放安全應急預案，對國家安全、商業秘密以及個人隱私等數據泄露的異常情況設置預警機制，實時監管，保障政府數據開放工作安全有序地順利進行。同時，要加強安全法制法規教育，定期開展安全教育宣傳活動。數據使用者要增強安全防范和自我保護意識，遇到問題時要善于使用24小時在線的智能客服以及開發者的聯系方式，便于平臺及時糾錯及反饋問題，督促平臺及時改進。

數據是人工智能技術不斷迭變時代的一種原始且基礎的要素。從政府信息公開至今，越來越龐大繁雜的虛擬、實物資源的萬物互聯已經成為未來時代發展的趨勢。當前，在大數據、智能技術的推動下，服務型政府發展不斷加速，從而加快了政府數據開放的進程。國內外在數據開發、使用、開放等方面的實踐經驗告訴我們，政府數據開放任重道遠，尤其是政府數據開放平臺的建設工作具有長期性、系統性、復雜性等特點。在此情況下，即使不考慮我國在政策制度和技術發展等方面存在的障礙，單就政府數據開放中有關數據權利歸屬、主體責任以及權利義務如何平衡、數據流動與安全以及個人信息的保護等問題來說，都會在很大程度及范圍內影響政府數據開放平臺的建設程度與評價效果。因此，必須充分利用政府巨大的數據資源，有效激發政府數據資源的無限潛力，這就要求重視優化頂層制度設計，加強政府數據開放平臺的建設，提高服務質量，增強政府數據開放平臺與用戶之間的有效溝通，建立規范化、科學化、制度化且具備統一標準的數據開放平臺，這樣才能助力國家現代化治理能力與治理體系的全面升級，推進數字政府的實現速度。

注 釋：

①用戶畫像又稱用戶角色，作為一種勾畫目標用戶、聯系用戶訴求與設計方向的有效工具，用戶畫像在各領域得到了廣泛的應用。用戶畫像最初是在電商領域得到應用的，在大數據時代背景下，用戶信息充斥在網絡中，將用戶的每個具體信息抽象成標簽，利用這些標簽將用戶形象具體化，從而為用戶提供有針對性的服務。

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責任編輯 周 榮