城市社區事務治理與合作型權力結構重塑

〔摘要〕城市社區事務的治理是政黨、行政、居民和物權等幾方面現實因素綜合作用的過程，其反映核心要素的權力結構能有效提升社區治理績效。在合作型社區權力結構中，社區居民處于中心地位，社區黨組織處于領導核心地位，社區居委會承擔著實現居民自治的核心功能，社區業主組織承擔著實現物權法治的重要任務。重塑合作型社區權力結構，要補齊社區業主和物業服務組織要素，根據共同體治理的要求定位黨組織的角色地位，按照去行政化的方向調整居委會和服務站的關系，通過組織間交叉任職實現黨組織、居委會和業主組織的互動合作。

〔關鍵詞〕城市社區事務，合作型權力結構，社區居民，社區黨組織，社區居委會，社區業主組織

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）04-0071-07

改革開放以來我國治理變革實踐表明，城市社區治理的大趨勢是走向自主治理，國家社會關系的調整、住房制度改革和物權制度的確立為其奠定了良好的基礎。黨的十八大以來，中央更加突出強調全面加強黨的領導，北京、上海、廣州和深圳等城市進行的新一輪街道管理體制改革和新出臺的物業管理方面的法規都突出強調了黨建引領的重要性。城市社區事務的制度環境發生了新變化，原有的城市社區的權力結構已經不能適應新形勢發展的要求。面對新形勢下城市社區事務治理，如何重塑城市社區的權力結構？對這個問題進行深入思考，有助于我們更加有效地推進城市社區治理，因為社區權力秩序是社區治理問題的核心所在。

關于社區權力結構的研究普遍關注的核心問題是哪些力量在社區中擁有權力及其大小，擁有權力的各方彼此之間形成了什么樣的關系結構，研究成果多數停留在對社區權力現象的描述，沒有分析社區事務和權力結構之間的關系。從理想的角度來看，應該從社區事務治理的角度思考對社區權力結構的重塑。只有深入理解各種權力面臨的治理任務，才能形成符合各方利益訴求的權力關系和治理模式，避免在不同的模式之間來回搖擺，從而為走上可持續的社區治理之路奠定穩固的權力基礎。本文將重點研究社區中的居民委員會（下文簡稱社區居委會）、業主組織和黨組織等主體面臨的社區事務，在分析社區治理任務的基礎上，劃定三種權力的邊界，重塑社區三權合作治理新模式。

一、社區事務治理對權力結構的訴求

城市社區的屬性和構成要素為社區事務治理和權力結構的重塑提供了根本性依據。城市社區意味著一定的地域空間、一定數量的居住人口和一定數量的建筑物，當然還包含某種精神文化共同體。在整個社會系統中，除了生產和消費單位之外，城市空間最終要落實在一個個社區里，所有的城市人口都毫無例外地長期居住在社區中。地域空間和人口既是政黨統治的基本構成要素，也是政府行政的基本作用對象，因而政黨和政府最終都不得不將權力的觸角伸入城市社區之中。但與此同時，單位制解體之后，經濟上自立的人員所組成的同質居民已經成為了城市社區人口的主體，他們生活上的自理能力逐步形成和提高，社區公共事務的自治開始成為居民的內在要求 〔1〕。直接生活在社區之中并能對滿足社區成員需求負責任的社區居民自治組織可以最及時、準確地反映和表達社會需求，是有效率的社區治理的首要選擇 〔2〕。作為社區構成要素之一的建筑物產權性質的變化、商品房小區的出現、作為商品房小區產權所有人的“業主”及其組織業主委員會（下文簡稱業委會）的誕生等社區產權結構和利益關系的變化，直接催生了業主對物權法治的要求，這些因素導致了中國特色社區事務的生成。

（一）社區事務治理的生成邏輯

從我國基層治理的實踐觀察，我們知道城市社區事務的治理是由政黨、行政、居民和物權等幾個方面的現實因素綜合作用的過程。具體來說，各主體所起的作用主要為：

1.作為社會整合重要抓手的社區黨建使得黨建引領日益成為社區事務中日益凸顯的重要內容。隨著單位制的解體，尤其是城市社區業主力量的興起，黨統攬社區的局面被打破了。面對這一挑戰，在黨和政府的政策文件中，社區成為黨應對社會整合危機的普遍場域，社區黨建成為了進行社會整合的重要抓手。黨的十九大將黨領導基層治理寫入了黨章。2019年，中央辦公廳印發的《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》提出構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的城市基層黨建工作新格局。當前，在黨建引領社區治理的研究中，人們或者是緊跟文件進行解讀，或者是緊跟實踐總結經驗，都沒有將黨建引領的社區治理建立在對社區事務清晰分類的基礎之上，因而可能會出現“就黨建談黨建，為黨建而黨建”的問題。我們要把黨建作為社區事務的一個有機構成部分，從社區事務治理整體需求的角度出發，重新塑造社區的權力結構。

2.空間、人口和居民需求的交疊共存，導致基層政府的部分行政性事務也變成了社區治理的部分任務。社區空間和人口構成了政府行政的基本作用對象，居民事實上存在對政府服務事項的需求，社區組織化在管理效率方面具有比較優勢，這三個方面的原因導致社區事務和行政性事務的交織共存。具體來說：其一，無論愿意承認與否，我國政府行政的作用對象和空間普遍地存在于社區之中。因此，許多政府行政管理活動或公共服務供給都要瞄準社區中的居民。其二，社區居民事實上存在一些辦理公共服務事項的需求，這也是社區成為政府提供公共服務和實施社會管理基本單元的客觀條件。例如，山東省諸城市專門出臺的《關于社區為民服務事項的清單（試行）》表明，社區可以安排4大類共59個小項服務項目，涉及文化體育、社區教育、計劃生育、就業幫扶、社會福利、社會救助等方面內容 〔3〕。其三，從管理效率的角度講，社區是城市最基本的組織化單元，對于政府行政管理而言，“抓社區”天然地具有降低組織成本和交易成本的優勢，也具有行政效率方面的優勢。

3.作為理想價值和基本制度框架的“自治”，應當是社區事務治理的靈魂和底色。1989年根據憲法制定的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。2000年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》提出擴大民主、居民自治的原則，在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。2007年黨的十七大報告則首次將“基層群眾自治制度”與“人民代表大會制度”“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”“民族區域自治制度”并稱為中國特色的政治制度。報告還指出，“基層群眾自治制度”源于“國家一切權力屬于人民”，“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業”。〔4〕

4.城市社區住房屬性和產權的變化，使得物權利益和物業管理成為社區事務治理的核心因素。隨著住房制度改革和房地產市場的發展，傳統單位體制下的公有住房通過出售的方式變成了單位職工個人的財產，而新開發的商品房則從一開始就具有明顯的私人產權屬性。個人住房與社區圍墻之間的空間、設施和設備等因為業主分攤繳納土地出讓金和公攤建筑成本，而成為了社區共有、共用和共益的集體資產。這樣一來，城市社區的經濟基礎發生了根本性變化。因應城市社區產權結構變化，原來的公房管理者與住戶之間的管理與被管理關系，也逐漸演變為物業管理企業與房屋所有權人之間的服務與被服務關系 〔5〕。物業管理事務成為了與居民或業主生活密切相關的事情，是每個社區權力結構塑造時必須考慮的重要因素之一。

（二）社區事務分類對權力結構的訴求

社區權力結構的構建必須服從社區治理任務的要求。社區權力結構是人們進行制度建構的結果，制度建構必須服從于其所面對的事務屬性的要求。因為公共管理所涉及的事務是根本性的，事務公共性強弱對治理中心的制度安排具有決定性影響 〔6〕。文森特·奧斯特羅姆提示我們，“如果要增加社群個人的福利潛力，追求最優化策略的自利的個人要求適當的決策規則或者決策安排來處理不同結構的事務” 〔7〕62-66。分析社區事務是權力結構建構的前提，分析時要堅持“同質性原則”。若把兩種或者更多種異質的職能連在一起，會混合生產要素，從而阻礙、損害凈社會生產，犧牲行政的技術效率，因此應當將同質性的職能聯系在一起 〔7〕44。對于社區治理而言，“同質性原則”意味著要把不同性質的事務進行歸類，交給不同的組織。從已有的研究來看，城市社區事務分類已經得到了一部分學者的重視，他們把城市社區事務分為行政事務、公共服務和自治事務三大類 〔8〕。這一分類方法雖然對重塑社區權力結構而言具有一定的指導意義，但是沒有反映黨的十八來以來對黨建引領的要求，也沒有反映住房制度改革帶來的物權和物業治理的變化，因而未將黨建事務和物業服務事項納入分類的范疇，不能全面反映當前社區治理的實踐需求。

值得注意的是，一些地方在社區職責清單和社區事項準入方面的實踐探索，對于我們重塑社區權力結構具有顯著的啟發意義。一個典型的案例是北京市。為了減輕社區行政工作負擔，增強社區自治服務功能，北京市社會建設工作領導小組2019年12月印發了《北京市社區工作準入管理辦法（試行）》（京社領發〔2019〕3 號），對北京市的社區工作實行準入制。市社會建設工作領導小組制定并公布全市社區職責清單，把社區事務分為社區依法履行職責和社區依法協助政府工作職責，前者屬于社區自身應當負擔的事項，后者則屬于政府的職責，社區只是根據法律規定協助政府實現。這個清單將社區黨建納入了社區依法履行職責的范圍，但是，未將物業服務的管理職責列入社區依法履行職責范圍內。根據前面的論述，物權法治決定了社區必須要做好物業服務的管理工作，據此我們對該職責清單進行了補充修改。

從職責清單的內容來看，我們可以根據內部與外部、自治與非自治兩個維度對社區事務進行類型劃分。內、外兩個維度主要是根據北京市《北京市社區工作準入管理辦法（試行）》與清單列舉的社區依法履行職責和社區依法協助政府工作職責作為標準進行區分。自治和非自治主要以職責事務外部性的大小為標準而劃分，如果某些職責事務帶來的益處主要局限于社區范圍內，則應當納入居民或業主自治范疇，反之則列入非居民或非業主自治范疇。根據這兩個維度，我們可以把社區事務劃分為內部居民或業主自治事務（A）、內部非居民或非業主自治事務（B）、外部非居民或非業主自治事務（C）、居民或業主參與社區外部的自治類事務（D）（參見表1）。

二、社區事務治理中的合作型社區權力結構

社區事務分析為社區權力結構構建提供了基礎，能夠為界定社區內部黨組織、居民委員會、社區服務站及業主組織之間的職責分工和協調提供基本依據。根據組織和社區事務屬性相匹配的原則，我們可以推斷出社區事務治理的組織選擇，在社區組織職責界定的基礎上重塑社區權力結構。

（一）社區事務治理的組織選擇

第一類即社區依法協助政府工作事務（C）應該交給社區層面非自治類組織承擔。這部分事務在很大程度上屬于政府公共服務的職責范疇，應該由基層政府親力親為。但一方面，由于這類事務的需求客體是居住在社區中的廣大居民或業主，服務的供給必須進入社區才能實現，出于組織化和集約化的需要，城市基層公共服務的供給多數都是以社區為基本單位進行組織的;另一方面，由于社區客觀存在著可以利用的組織化體系，因此這部分公共服務事項便成了社區依法協助政府工作的職責事項。出于對居民或業主自治邏輯的尊重和防止過度行政化的考慮，多數城市基層治理實踐中，政府在社區內部設立了社區服務站。社區服務站是政府公共服務延伸到社區的工作平臺，承擔政府公共職能。因此，社區服務站應當定位于處理社區外部非自治性的事務（C）。這類事務的治理需要專業能力和素質，并不需要社區廣大居民或業主的廣泛參與，在一定程度上體現了社區權力的專業主義和精英主義。

第二類即社區內部自治性事務（A）應該交給社區內部的自治類組織即居委會、業主大會及業委會負責。其中，居委會主要負責A類事務中的民主自治、社區服務、平安建設和環境衛生，業主大會及業委會則主要負責物業管理方面的事務。這類事務關系到每一個居民或業主的切身利益，因此在治理過程中尤其要強調廣大居民或業主的參與和同意，例如《物業管理條例》規定業主大會對涉及業主利益的10類事項，應當經專有部分占建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3以上的業主同意。這在一定程度上體現了社區權力的多元主義。

第三類即社區內部非自治性事務（B）應該交給社區內部非自治類組織，也就是社區黨組織和社區服務站負責。其中社區服務站應該主要負責社區服務、文化教育（普法、科普和文化教育）及環境保護、衛生治理、綠化美化等環境衛生方面的宣傳教育工作，社區黨委主要負責社區黨建工作。

至于第四類即社區居民或業主參與社區外部的自治類事務（D），是非政府組織開展的自治性社會事務，與社區治理關系不大，此處不予分析。

（二）合作型社區權力結構的主要內容

在以黨建引領為指導重塑社區權力結構的過程中，首先要明確的是“黨建引領社區去做什么”。雖然社區黨委主要負責社區黨建工作，但黨建工作中非常重要的一項內容是加強社區黨組織對社區各類組織和各項工作的領導。這就要求在社區治理中處理好政治權力、行政權力、自治權力和財產權力四個方面的關系。從黨的十八大以來中央對基層治理新要求——社區減負、居民自治以及由《物權法》和《民法典》等法規構造的基層治理制度框架來看，黨建引領社區治理的大方向應當是推動社區自治，要用黨建引領社區治理重點推動社區去行政化、推動居民自治和實現物權法治。2017年，作為歷史上首次由中央發布的社區治理方面的文件《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，明確說明制定該文件的目的是“為實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，而且強調，“充分發揮基層黨組織領導核心作用……依法組織居民開展自治，及時幫助解決基層群眾自治中存在的困難和問題”。〔9〕所以說，任何時候都不能偏離社區自治這個大方向。基于如上考慮，我們重塑了黨建引領的社區權力結構，具體如圖1所示。

1.社區居民在社區權力結構中處于中心地位。社區居民是城市社區居住人員最具有通約性的身份，也是社區中一切權力的根源。社區內部所有治理組織都產生于居民，為居民服務，向居民負責。這是人民主權和“堅持以人民為中心” 原則在城市社區中的具體體現。社區居民選舉產生社區居委會，社區黨員選舉產生社區黨組織，社區業主選舉產生業主組織，這三者構成了社區權力結構中的三個核心要素。三者雖然性質不同，但都致力于增強社區居民或業主的獲得感和滿意度。

2.社區黨組織在社區權力結構中處于領導核心地位。社區黨組織領導居委會，實現對自治性社區服務治理，服務社區居民，組織居委會開展自治活動，這是黨的文件的要求。《中國共產黨支部工作條例（試行）》規定：“社區黨支部全面領導隸屬本社區的各類組織和各項工作。”社區黨組織領導業主組織開展物權事項的治理活動，領導監督物業公司向社區居民或業主提供物業服務，領導社區服務站向社區居民提供基層公共服務。對于社區黨組織領導居委會、業主組織、物業服務公司及社區服務站開展工作的具體方式，基層治理制度沒有作出統一安排。有些地方在業主組織、物業服務公司及社區服務站中設立黨支部，社區黨組織通過對黨支部的領導實現了對上述組織的領導。有些地方則是通過社區黨組織、業主組織和社區服務站的人員交叉任職，實現了對上述組織的領導。我們認為，具體領導方式應該在實踐中擇優選擇。

3.社區居委會在社區權力結構中承擔著實現居民自治的核心功能。法律制度框架把城市社區界定為基層群眾自治的領域，社區居委會的核心任務是圍繞自治性社區事務開展社區自治活動。這就要求在社區減負的基礎上，研究社區居委會開展自治的核心任務、社區自治組織形式及自治的實現路徑。可以在試點的基礎上梳理出自治性社區事務目錄清單。結合目前一些社區探索的門棟自治、單元自治、樓門長、社區社會組織自治等形式，根據社區事務所涉利益群體的大小，系統設計有效實現居民自治的組織形式。居民自治的實現路徑可以考慮綜合運用社區微治理、居民議事廳和社區協商等多種方式。

4.社區業主組織在社區權力結構中承擔著實現物權法治的重要任務。社區業主組織一方面要對社區物權事項進行決策，另一方面則要對物業服務公司的服務過程進行監督管理。業主組織的活動與社區居民或業主的利益關系最為密切，調動他們參與治理的程度也最高。業主組織的治理無效或者失敗，給基層社會治理帶來的潛在風險也最大。因此，業主組織的治理活動要接受社區黨組織和社區居委會的指導和監督，接受廣大居民或業主的監督。這也是落實《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》相關規定的具體體現，即“凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項、關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，原則上由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協商解決” 〔9〕。

5.社區服務站承擔著實現政務和“居務”良性互動的重要功能。社區雖然是自治的空間領域，但社區居民的確需要大量的社區公共服務。社區的圍墻是社區自治的起點地帶，但并不是政務服務和基層公共服務的終結點。社區服務站在提供基層公共服務過程中，要接受社區黨組織的指導和監督，與社區居委會和業主組織之間進行合作互動，這樣才能精準對接社區居民或業主的需求偏好。

三、重塑合作型社區權力結構的途徑

重塑黨建引領的合作型社區權力結構要求我們必須補齊社區權力結構中的組織要素，按照合作的關系重新梳理不同組織要素之間的權力關系。這兩個方面的工作構成了重塑合作型社區權力結構的實現途徑。

（一）補齊社區權力結構中的業主和物業服務組織要素

黨建引領的社區合作型權力結構，要求黨組織積極發揮對社區內部不同組織的引領作用，從而實現對不同身份社區成員的引領。因此，權力結構中組織要素的建立健全是重塑權力結構的前提條件。

1.補齊社區內部的業主組織。從社區內部構成要素的角度而言，業主組織是住房制度改革后適應社區物業管理現實要求應當成立的重要組織。然而，現實的問題是城市社區業委會的組建率很低。據住建部統計，全國各地小區業委會成立的比例大約為30%。包括北京、廣州、深圳、杭州這些城市，都是在10～30%之間。其中，廣州市成立小區業委會的比例是25% 〔10〕。如果社區中的業主組織是缺位的，那么黨組織也就沒有辦法通過業主組織實現對社區業主工作的引領。因此，要構建黨建引領的合作型社區權力結構，就要直面社區業主組織不全的難題，培育組建業主組織。從發展的角度來看，為了解決這一難題，新版《北京市物業管理條例》設計了兩個方面的措施：一是降低業委會的成立門檻，將原來要求的專有部分建筑物總面積2/3以上的業主且占總人數2/3的要求，降低為已交付業主的專有部分達到建筑物總面積1/2以上。二是組建過渡性質的“物業管理委員會”來補位，并為物業管理委員會設定3年的期限，促使物業管理委員會孵化培育業委會。這種做法可以看作在制度上進行的有益創新性嘗試。

2.補齊社區內部的物業服務企業要素。住房制度改革后，物業服務成為與社區居民生活密切相關的服務領域，絕大多數城市社區都引入了物業服務企業。但是，由于住房制度改革推進程度不同，一些城市社區并沒有引入物業服務企業。尤其是一些產權單位發生重組改革之后的自管公房小區，隨著單位的改革變化，原來負責小區物業服務的單位后勤部門撤銷后，這樣的小區就會陷入沒有物業服務企業的境地，淪落成無人管、無物業、無人防的“三無”小區。例如，到2020年合肥市瑤海區仍然有247個“三無”小區 〔11〕，到2020年信陽市浉河區金牛山街道共有41個“三無”小區，占轄區居民小區總數的63% 〔12〕。如此之多的“三無”小區，是無法重塑黨建引領社區治理框架下的物業管理體系的。因此，我們建議通過居民議事協商等方式逐步引入物業服務企業。

（二）根據共同體治理的要求定位黨組織在權力結構中的角色地位

在重塑黨建引領的社區權力結構過程中，社區黨組織一定要牢固樹立“黨建推動社區自治”的理念。這就要求：

1.在社區權力結構的重塑中，在界定黨組織角色地位的過程中要尊重社區是多維度局部共同體這一客觀事實。首先，城市社區是生活共同體，居民在社區中的主要活動是圍繞生活進行的，這就要求在社區權力結構中界定黨組織的角色地位時，要服從生活共同體運作的基本要求和規律，不能用政治替代社區生活。其次，城市社區是財產共同體，位于城市社區的住房可以說是絕大多數人一生中最大的一筆財產，而共有、共用和共益的空間設施設備則是社區全體業主的共同財產，集成化的建筑物和緊湊的毗鄰關系，也使得一棟棟樓房成為財產共同體。因此，黨建引領社區權力結構的重塑要尊重和適應財產共同體的客觀要求。黨建引領社區治理對這兩個方面不能視而不見，更不能簡單否定。因為，簡單否定當代中國存在“公共空間”的觀點，必然無法解釋由市場經濟、全球化、互聯網、新媒體等因素塑造出的群眾自治空間不斷擴大的現實，也無法解釋憲法和物權法對私人財產權的保護必然有利于推進社會發展進步的趨勢。

2.在重塑和實踐黨建引領的社區權力結構過程中，要明確領導與管理的區別及治理與管理的區別。在這一過程中，至為關鍵的是社區黨組織要清醒地認識到自身在社區治理中的定位，避免從“全面領導”滑向“全面管理”或者“全面服務”。簡單地把黨的全面領導理解為全面管理，必然導致基層社會秩序有余而活力不足。社區治理要求黨組織“掌舵而不劃槳”，引領自治的政治方向，為社區自治保駕護航，而不必對居民自治和業主自治的事務親力親為，更不能越俎代庖，替居民和業主作主。對于自治組織要素不健全的社區，黨組織可以借助黨建協調機制動員多方面力量，催化成立相應的自治組織，培育增強社區的自治能力。

（三）按照去行政化的方向調整居委會和服務站的關系

黨建引領的合作型社區權力結構是自治型而不是他治型。因而，除了要根據共同體治理的要求定位好黨組織與其他組織要素的關系之外，還需要按照去行政化的方向調整好居民委員會和社區服務站之間的關系。現實中的社區普遍面臨的一個難題是居委會的行政化。大多數社區采用的是“居站”一體化，甚至是社區黨組織、居委會和社區服務站一體化的組織架構，這就使得社區內部失去了約束行政化的組織邊界。大量的行政事務越出了社區服務站的邊界，侵入了居民自治的范圍，占用了社區黨組織和居委會工作人員的大量時間和精力。這個難題妨礙了社區居委會開展居民自治活動，也不符合社區黨組織對社區政治引領的角色定位。因此，我們建議在“居站分離”和“一站多居”改革探索的基礎上，針對存在的問題，更加系統地設計“居站分離”的實現模式。要根據居民數量和空間分布等因素，探討更加節約交易成本和更富有管理效率的居站關系模式。要讓作為基層政府延伸到社區中公共服務平臺的社區服務站，回歸公共組織的定位，更多地將時間和精力用于落實行政事務和基層公共服務;將社區黨組織和社區居委會從大量繁瑣細碎的行政性事務中解放出來，讓他們投入更多的時間和精力用于社區黨務和社區居民自治活動。從現實的角度來看，北京市列出的社區職責事項清單，將社區依法履行職責和社區依法協助政府工作職責進行了區分，為“居站”職責分離奠定了基礎。前者大體上屬于社區內部的自治事項，后者則大體上屬于行政事項。接下來則可以在職責事項分類的基礎上，進一步推動“居站”組織分離。

（四）通過組織間交叉任職實現黨組織、居委會和業主組織的互動合作

黨建引領的合作型社區權力結構的重塑不僅要求補齊組織要素，界定不同組織間的關系，還需要通過黨建來帶動不同組織要素之間的互動，這是實現合作的重要協調機制。具體而言，社區黨組織、社區居委會和社區業委會之間的交叉任職是構建黨建引領的合作型社區權力結構的有效途徑。多數地方的社區黨組織和社區居委會之間人員的交叉任職比例近乎100%，兩委會和社區服務站的人員交叉任職的比例也比較高。但是社區黨組織和業主組織之間的交叉任職程度還不高，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出探索符合條件的社區居委會成員通過法定程序兼任業委會成員。在社區黨組織和居委會100%交叉任職的情況下，這也就等同于社區黨組織成員通過法定程序兼任業委會成員。《物權法》和《物業管理條例》規定的交叉任職的條件是：一要具有本社區業主身份，二要贏得業主大會人數和小區產權面積“雙過半”的表決票數。如果社區黨組織和居委會的成員具有本社區業主的身份，兼任業委會成員是沒有制度障礙的。從制度規則來看，一些社區居委會成員或社區黨組織書記的確也通過法定程序兼任了社區業委會的成員或主任，而且實現了社區的持續高效治理，可以說為重塑黨建引領的社區權力結構提供了很好的典范。

新中國成立以來，城市社區權力結構是隨著社區事務治理中心的轉移而變遷的，先后出現了單位制社區、街居型社區，隨著住房制度改革和物業服務市場的發展，又出現了具有市場化特征的商品房社區。黨的十八大以來，更加突出強調黨建引領，使得政治與物權、市場、自治等因素一同構成了社區事務治理的核心內容，從而也就對重塑社區權力結構提出了新的要求。面對新的要求，我們需要系統考察各種權力存在的基礎和彼此之間的關系，根據黨建引領重塑社區的權力結構，不能簡單地停留于宣傳強調黨建引領，以免出現流于形式的風險。跳出國家與社會關系，將社區治理的分析置于政黨、國家、社會和物權自治等要素構成的具體情境中進行分析，有助于重塑更加符合現實的社區權力結構，這在一定程度上可以突破將國家-社會關系分析框架簡單套用于城市社區研究面臨解釋力不足的困境。

本研究提出的分析框架及重塑的黨建引領合作型社區治理權力結構，是基于邏輯推理的結果，未來的研究可以拓展更多的典型案例，探索總結黨建引領的合作型社區治理的實現條件。

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責任編輯 周 榮