黨內法規(guī)責任規(guī)定的適用性分析

莊德水

〔摘要〕黨內法規(guī)責任規(guī)定是政治責任的具體化，其本質是黨的紀律，以黨內義務為前提，為黨內法規(guī)的有效執(zhí)行提供重要制度保障。根據(jù)條文排列方式，黨內法規(guī)責任規(guī)定表述方式可以分成條文對應式、行為敘述式、行為列舉式和原則設定式等四種模式。當前黨內法規(guī)責任規(guī)定偏重于原則性設定，與黨內法規(guī)制度體系科學化規(guī)范化要求之間存在不適用性。要堅持“應設即設、設則有效”原則，實現(xiàn)義務與責任對稱、責任規(guī)定與糾偏機制對等，實現(xiàn)不同黨內法規(guī)責任規(guī)定之間的銜接性、協(xié)調性和統(tǒng)一性，形成統(tǒng)一的黨內法規(guī)責任規(guī)定體系。

〔關鍵詞〕黨內法規(guī)，責任規(guī)定，紀法銜接，黨內義務

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）04-0026-07

黨內法規(guī)責任規(guī)定是對黨組織和黨員違規(guī)違紀行為的制度界定，也是依規(guī)治黨的重要依據(jù)。黨內法規(guī)責任規(guī)定是立規(guī)所不可缺少的，其設定狀況從一個側面反映了當前黨內法規(guī)的整體發(fā)展水平，反映了黨內法規(guī)文本的嚴謹性、強制力和準確性。黨內法規(guī)的生命在于執(zhí)行，而執(zhí)行離不開責任規(guī)定的保障。“黨內法規(guī)的實施當然要依靠黨員的自覺、自愿，但最終必須以嚴格的黨規(guī)責任作為保障手段，唯有如此，方能避免‘稻草人現(xiàn)象與‘破窗效應，因此黨內法規(guī)應依賴紀律處分和組織處理等黨內制裁手段來保障實施，具體表現(xiàn)為‘有規(guī)可依、有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究。”〔1〕38-39違規(guī)必究是黨內法規(guī)執(zhí)行的底線。對黨內法規(guī)責任規(guī)定的設定進行深入研究，做到有規(guī)必依、違規(guī)必究，有利于進一步提升依規(guī)治黨的實效性，讓黨內法規(guī)更具權威性。

一、黨內法規(guī)責任規(guī)定的制度價值

黨內法規(guī)責任規(guī)定與黨內法規(guī)責任之間是形式與內容的統(tǒng)一關系，黨內法規(guī)責任規(guī)定是黨內法規(guī)責任的表述形式，也是黨內法規(guī)責任內容的呈現(xiàn)載體。黨內法規(guī)責任與法學領域的法律責任是一對同類型的概念，但黨內法規(guī)責任比法律責任的內涵和應用范圍要廣。法律責任由國家法律法規(guī)作出規(guī)定，黨內法規(guī)責任由黨章和其他黨內法規(guī)加以規(guī)定。有人認為，法律責任是指行為主體不履行法定義務所必須承擔的否定式的法律后果;也有人認為，法律責任是由于侵犯法定權利或違反法定義務而引起的、由專門國家機關認定并歸結于法律關系的有責主體的、帶有直接強制性的義務，亦即，由于違反第一性法定義務而導致的第二性法定義務〔2〕131。黨內法規(guī)責任是一種政治責任，是黨組織和黨員違反黨內法規(guī)或不執(zhí)行黨內法規(guī)所必須承擔的紀律后果。黨組織和黨員違反黨的紀律、黨內法規(guī)，需要追究黨內法規(guī)責任;違反國家法律法規(guī)，在承擔法律責任的同時，還要承擔黨內法規(guī)責任。在紀法銜接框架內，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018）第三十三條第一款規(guī)定，“黨員依法受到刑事責任追究的，黨組織應當根據(jù)司法機關的生效判決、裁定、決定及其認定的事實、性質和情節(jié)，依照本條例規(guī)定給予黨紀處分，是公職人員的由監(jiān)察機關給予相應政務處分”。這是刑事法律責任向黨內法規(guī)責任的轉化。第二款規(guī)定，“黨員依法受到政務處分、行政處罰，應當追究黨紀責任的，黨組織可以根據(jù)生效的政務處分、行政處罰決定認定的事實、性質和情節(jié)，經(jīng)核實后依照規(guī)定給予黨紀處分或者組織處理”。這是行政法律責任向黨內法規(guī)責任的轉化。第二十九條規(guī)定，“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理”。這是黨內法規(guī)責任向法律責任的轉化。黨內法規(guī)責任與法律責任之間的相互轉化說明，黨內法規(guī)具有“法”的屬性，黨內法規(guī)責任規(guī)定是捍衛(wèi)黨內法規(guī)權威性的最后屏障。

黨內法規(guī)責任規(guī)定以黨內義務的存在為前提。“黨內法規(guī)其實是黨員和黨組織達成的政治契約，在這個契約中，黨員讓渡和放棄了一部分權利和自由交給黨組織，由黨組織來保護黨員的權利和發(fā)展;黨組織集中行使黨員讓渡的這部分權利和自由，形成黨組織的權力，享有對違反契約黨員的懲戒權力。”〔3〕93黨員義務的要求遠遠高于黨員權利的要求，基于義務本位的配置模式，黨組織和黨員都有執(zhí)行黨內法規(guī)的義務，這些義務具有強制性。責任規(guī)定是黨內法規(guī)強制性最直接的體現(xiàn)。責任規(guī)定與黨內義務存在對稱性，黨內有義務，就需要相應的責任規(guī)定加以保護。黨組織和黨員如果不執(zhí)行黨內法規(guī)，將會受到責任追究。黨內法規(guī)責任規(guī)定是對黨內義務的承諾和保障，確保黨內義務得到執(zhí)行。在內容上，黨內義務分成兩個方面，分成“必須為”和“不可為”。“必須為”是積極的黨內法規(guī)責任，黨組織和黨員必須承擔黨內法規(guī)規(guī)定的職責;“不可為”是消極的黨內法規(guī)責任，黨組織和黨員違反黨內法規(guī)規(guī)定要承擔相應的后果。黨內法規(guī)責任的制裁和懲罰與黨內義務形成對應，把黨內義務轉化成黨組織和黨員的行為規(guī)范。黨組織和黨員違反黨內義務應當承擔不利的責任后果。“黨內法規(guī)對違反黨內法規(guī)的行為予以制裁、懲罰的作用，這不僅懲治了黨內違規(guī)違紀行為，而且有利于防止類似違規(guī)違紀行為的發(fā)生，維護黨員的合法權利。”〔4〕39

黨內法規(guī)責任規(guī)定是政治責任的具體化。政治責任內在于黨的組織，在中國革命、建設、改革的每一個階段，每個黨組織和黨員都必須自覺承擔黨章所規(guī)定的義務要求。政治責任不同于一般的責任內容，事實上對每個黨組織和黨員提供了比一般組織和公民更高的政治要求。黨內法規(guī)是黨的意志和義務要求的制度形態(tài)，對每個黨組織和黨員提出了價值目標和行為規(guī)范。黨內法規(guī)責任明確了這些約束性條件的實現(xiàn)方式，通過規(guī)定否定性的責任承擔方式，對違反黨內法規(guī)行為和不履行法定職責行為進行糾正、補救或懲戒，這事實上是從消極性角度維護了政治責任。黨內法規(guī)的政治屬性，決定了每個黨組織和黨員都必須遵守黨內法規(guī)，協(xié)調黨內關系，參與黨內事務。黨內法規(guī)責任規(guī)定把這些政治責任要求具體化為制度條文，不僅是在建構政治責任的制度體系和規(guī)則體系，而且是在建構政治責任的思想體系。執(zhí)行黨內法規(guī)責任規(guī)定，能夠進一步提升黨組織和黨員的政治責任意識，促其履行黨的義務，并對違規(guī)違紀行為進行及時糾正。

黨內法規(guī)責任規(guī)定的完善是提高黨內法規(guī)立法質量的關鍵。黨內法規(guī)責任規(guī)定是否科學合理，關系到黨內法規(guī)的實施效果。責任規(guī)定是黨內法規(guī)的重要組成部分，構成黨內法規(guī)強制力的核心。如果一個黨內法規(guī)缺乏相關責任規(guī)定，黨內法規(guī)所規(guī)定的權利和義務就會形同虛設。“黨內法規(guī)不僅確立行為規(guī)范，而且明確規(guī)定要對違反這些行為規(guī)范的黨組織和黨員進行懲處追責，這就體現(xiàn)了黨內法規(guī)的剛性、權威性以及對黨組織和黨員行為的強制性，任何黨組織和黨員都不得違反或者突破，否則就要接受黨內法規(guī)的不利制裁。”〔5〕38黨內法規(guī)責任規(guī)定的本質是黨的紀律。黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨的紀律對每個黨組織和黨員都要具有約束力，任何黨組織和黨員違反黨紀都必須受到追究。黨內法規(guī)責任規(guī)定把黨的紀律條文化，既明確黨的紀律的執(zhí)行要求，又明確違反黨的紀律的后果及追究方式。

《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》曾規(guī)定，“完善懲處追責機制，明確保障黨內法規(guī)執(zhí)行的懲戒性規(guī)定，定期通報黨內法規(guī)執(zhí)行情況和對違規(guī)行為的查處情況”。這對黨內法規(guī)責任規(guī)定提出了新要求。黨內法規(guī)責任規(guī)定是懲處追責的前提，懲處追責是違反黨內法規(guī)責任的后果，黨內法規(guī)責任的外延要比懲處追責更廣泛。黨內法規(guī)責任規(guī)定作為保障機制，能夠規(guī)范和協(xié)調黨的各級組織、黨員的權利和義務關系，維護黨的團結和集中統(tǒng)一。只有切實維護黨章和其他黨內法規(guī)，才能保持黨內關系、維持黨內秩序、統(tǒng)一全黨步調、實現(xiàn)黨的意志、完成黨的任務。黨內法規(guī)責任規(guī)定作為糾正機制，能夠引導黨組織和黨員堅守黨內法規(guī)核心價值，對偏離黨內法規(guī)行為進行及時糾偏，防止黨內法規(guī)陷入空轉。

二、黨內法規(guī)責任規(guī)定的表述方式

黨內法規(guī)責任規(guī)定表述方式是相關責任條款在黨內法規(guī)文本中的排列和設置。黨內法規(guī)責任規(guī)定是監(jiān)督執(zhí)紀問責的直接依據(jù)，其表述方式的質量和優(yōu)劣，不僅關系到黨內法規(guī)責任文本本身的科學性規(guī)范性，而且關系到黨內法規(guī)責任規(guī)定適用的準確性和有效性。根據(jù)條文排列方式，黨內法規(guī)責任規(guī)定可分成條文對應式、行為敘述式、行為列舉式、原則設定式等四種表述方式。

1.條文對應式。這種表述方式先引述違反具體條款的序號，然后根據(jù)情節(jié)程度表述相應的違反后果，具體表述格式為“違反條文序號+黨內法規(guī)責任”或“違反條文序號+違反結果或違反情形+黨內法規(guī)責任”。例如，《中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例》（2019）第二十八條規(guī)定，“違反本條例第二十六條規(guī)定的，各級機構編制委員會有權采取通報批評、責令限期糾正、予以糾正等處理措施。對有關責任人，可以采取約談、責令說明情況、下達告誡書等處理措施”。這種表述方式的優(yōu)點在于實現(xiàn)責任規(guī)定與義務內容的對應，二者關系比較清晰明了。該條例第二十八條的責任規(guī)定對應了第二十六條的義務規(guī)定，具體“不作為”義務包括“嚴禁以下行為：（一）在貫徹落實黨和國家機構改革和機構編制重大決策部署過程中有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，搞變通、拖延改革或者逾期不執(zhí)行、不報告;（二）擅自設立、撤銷、合并機構或者變更機構名稱、規(guī)格、性質、職責權限，在限額外設置機構，變相增設機構或者提高機構規(guī)格;（三）擅自增加編制種類、突破行政編制總額增加編制、改變編制使用范圍、擠占挪用基層編制，擅自超編錄（聘）用、調任、轉任人員，擠占挪用財政資金、其他資金為超編人員安排經(jīng)費，以虛報人員等方式占用編制并冒用財政資金;（四）違規(guī)審批機構編制、核定領導職數(shù)，或者超職數(shù)、超規(guī)格配備領導干部;（五）偽造、虛報、瞞報、拒報機構編制統(tǒng)計、實名信息和核查數(shù)據(jù);（六）實施其他違反機構編制管理規(guī)定的行為”。在這里，一條責任規(guī)定對應了多項義務內容，讓這些義務內容的落實得到有效保證。該條例第二十七條也是義務性規(guī)定，“未經(jīng)黨中央授權，任何部門不得以任何形式干預地方機構設置。堅決制止和整治通過項目資金分配、督查考核、評比表彰、達標驗收等方式干預機構設置、職能配置和編制配備的行為”。但從該條例文本設計來看，這一條義務內容沒有相應的責任規(guī)定。義務內容沒有對應的責任規(guī)定，一旦出現(xiàn)違反行為，將難以得到有效處理。但并不是說，義務內容與責任規(guī)定一定要一一對應，而是二者要保持大致均衡。

2.行為敘述式。這種表述方式先歸納違反具體條款內容的行為，然后設置相應的違反后果，具體表述格式為“概括性規(guī)定+具體違反行為+黨內法規(guī)責任”或“具體違反行為+黨內法規(guī)責任”。例如，《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（1994）第四十二條規(guī)定，“凡違反本條例規(guī)定，妨害選舉人行使民主權利，或對檢舉選舉中違紀行為的人進行壓制、打擊報復的，應根據(jù)問題的性質和情節(jié)輕重，對有關黨組織或黨員進行批評教育或給予黨的紀律處分”。行為敘述方式對其中的 “妨害選舉人行使民主權利，或對檢舉選舉中違紀行為的人進行壓制、打擊報復的”兩種具體違反行為進行了詳細規(guī)定。值得關注的是，地方組織選舉工作條例義務性條款中并沒有規(guī)定不得“妨害選舉人行使民主權利，或對檢舉選舉中違紀行為的人進行壓制”這類內容，即所描述的具體違反行為在黨內法規(guī)中找不到相同內容的條款。又如，《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》（2014）第四十一條規(guī)定，“對采取弄虛作假或其他手段把不符合黨員條件的人發(fā)展為黨員，或為非黨員出具黨員身份證明的，應當依紀依法嚴肅處理”。對弄虛作假的具體表現(xiàn)、如何出具黨員身份證明等內容在細則中并沒有加以描述，對黨章所規(guī)定的黨員條件也沒有作出進一步細化。這一內容是新創(chuàng)的，是對實踐案例的經(jīng)驗總結，也是對黨內法規(guī)內容的進一步提煉。

3.行為列舉式。嚴格地說，行為列舉式與行為敘述式在本質上是一樣的，但相比之下，前者更為詳細地列舉一系列違反行為，故在這里予以單獨分類。具體表述格式為“概括性規(guī)定+下列引述+黨內法規(guī)責任+違反行為列舉”。例如，《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（2019）第四十四條規(guī)定：“實行重大事項請示報告責任追究制度，有下列情形之一的，應當依規(guī)依紀追究有關黨組織和黨員、領導干部以及工作人員的責任，涉嫌違法犯罪的，按照有關法律規(guī)定處理：（一）違反政治紀律和政治規(guī)矩，擅自決定應當由黨中央決定的重大事項，損害黨中央權威和集中統(tǒng)一領導的;（二）履行領導責任不到位，對重大事項請示報告不重視不部署，工作開展不力的;（三）違反組織原則，該請示不請示，該報告不報告的;（四）缺乏責任擔當，推諉塞責、上交矛盾、消極作為的;（五）搞形式主義、官僚主義，請示報告內容不實、信息不準，造成嚴重后果的;（六）違反工作要求，不按規(guī)定程序和方式請示報告， 造成嚴重后果的;（七）其他應當追究責任的情形。”行為列舉式所列舉的違反行為一般比較詳細，這些違反行為也是妨礙相關黨內法規(guī)執(zhí)行的重點問題。一一列舉違反行為，能夠為責任規(guī)定的實施提供便利。

4.原則設定式。原則設定式只概括規(guī)定違反黨內法規(guī)行為和責任內容，既不引述具體條款，也不描述違反行為，具體表述格式為“概括式規(guī)定+責任規(guī)定”。所規(guī)定的責任內容有相對具體的，也有相對籠統(tǒng)的。前者如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2019）第四十一條規(guī)定，“違反本條例的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、責令作出檢查、誡勉、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職等處理，或者依規(guī)依紀依法給予處分;涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任”。后者如《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例》（2019）第三十八條規(guī)定，“對違反本條例規(guī)定的，按照有關規(guī)定追究責任”。《脫貧攻堅責任制實施辦法》（2016）第二十五條規(guī)定，“對不負責任、造成不良影響的，依紀依法追究相關部門和人員責任”。原則設定式是所有表述方式中最簡單的一種，只原則性地規(guī)定“違反本條例”，至于是什么具體義務，則沒有明確說明。

三、黨內法規(guī)責任規(guī)定的適用性分析

參考黨內法規(guī)責任規(guī)定表述方式類型，從《公開發(fā)布的中央黨內法規(guī)匯編》一書收入的102部中央黨內法規(guī)來看，黨內法規(guī)責任規(guī)定總體情況見表1。

從表1可以看出，當前黨內法規(guī)責任規(guī)定以原則設定式與行為列舉式為主體，條文對應式和敘述表達式比重偏少。這說明，當前黨內法規(guī)一是偏重于原則性地規(guī)定責任內容，籠統(tǒng)地提出責任規(guī)定;二是偏重于列舉可能出現(xiàn)的違反行為，這些行為是黨內法規(guī)義務性條款之外新設的。條文對應式絕大部分為黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內法規(guī)，其原因在于國務院或部委的發(fā)文要符合立法法規(guī)定，對相關責任規(guī)定的立法技術需從嚴要求。

條文對應式、行為敘述式、行為列舉式、原則設定式各有其優(yōu)勢和劣勢，從立規(guī)和執(zhí)規(guī)角度來說，到底哪一種適用于黨內法規(guī)有其內在要求。條文對應式適用于義務內容比較清晰且統(tǒng)一設定的黨內法規(guī)。結合文本檢視，條文對應式適用于多個義務性規(guī)定對應同一個責任規(guī)定的情形，能夠實現(xiàn)對違反行為的責任追究。但如果出現(xiàn)眾多義務性規(guī)定需要對應不同的責任規(guī)定時，條文對應式將顯得比較繁瑣。從現(xiàn)行實踐情況看，黨內法規(guī)的立規(guī)仍側重于“應當”的義務性規(guī)定，有的顯得比較籠統(tǒng)，沒有設計責任規(guī)定加以對應。行為敘述式突出典型的違反行為，有利于把握責任追究的重點。從現(xiàn)行實踐情況看，黨內法規(guī)責任內容不是簡單復制黨內法規(guī)其他條文，基本上是一種全新的設定。行為列舉式詳細列出多種違反行為，明晰這些行為的界限。這種行為列舉式不可能窮盡所有可能的違反行為，一般會設定兜底性條款。原則設定式在黨內法規(guī)體系占據(jù)主導地位。需要注意的是，原則設定式存在明顯的缺點和不足：其一，責任條款與義務條款之間對應性不強;其二，由于原則式的或兜底的表述，一般都比較簡潔，致使一些義務條款的行為后果往往被疏漏〔6〕236。原則設定式對責任后果的界定比較模糊，也沒有提供具體的責任形式，實際上不利于黨內法規(guī)責任的落實。這樣的責任規(guī)定表述的自由裁量空間比較大，甚至具體應用存在模糊之處，陷入象征性執(zhí)行責任規(guī)定的困境。這從一個側面說明，黨內法規(guī)的立規(guī)技術仍有待提高。

黨內法規(guī)責任規(guī)定由一系列結構性要素組成，比如主體性要素、行為性要素、后果性要素、懲治性要素，各要素均不可缺少。基于黨內法規(guī)的政治性和法律性的復合性，典型的黨內法規(guī)責任規(guī)定采取“責任承擔主體+違反行為+情節(jié)程度+責任追究主體+責任后果”的表述方式。例如，《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》（2020）第四十七條規(guī)定，“對于有侵犯黨員權利行為的黨組織，上級黨組織應當責令改正;情節(jié)較重的，按照規(guī)定追究紀律責任。對于有侵犯黨員權利行為的黨員，其所在黨組織或者上級黨組織可以采取責令停止侵權行為、責令賠禮道歉，以及批評教育、責令檢查、誡勉等方式給予處理;情節(jié)較重的，按照規(guī)定給予組織調整或者組織處理、黨紀處分”。這個條款明確了責任承擔主體包括黨組織和黨員，也明確了責任追究主體包括上級黨組織和本級黨組織，同時明確了責任承擔方式包括責令改正、責令停止侵權行為、責令賠禮道歉、組織處理、誡勉以及黨紀處分。

對現(xiàn)狀進行考察，當前黨內法規(guī)責任規(guī)定條款設定仍存在一些問題。現(xiàn)行黨內法規(guī)責任規(guī)定的設定存在過于原則性和籠統(tǒng)性的問題，比如，有的沒有明確責任追究主體，有的沒有明確責任主體，有的沒有明確責任追究方式和程度，有的沒有形成責任規(guī)定與義務內容的對應。這些問題嚴重削弱了黨內法規(guī)的執(zhí)行力和操作性。其根源在于，黨內法規(guī)的政治宣示意義要強于執(zhí)行意義。如果黨內法規(guī)制定僅滿足于政治宣示或倡導，那么黨內法規(guī)執(zhí)行將會陷入困境。黨內法規(guī)責任規(guī)定既有規(guī)定追究直接責任，也有規(guī)定追究領導責任，前者承擔紀律責任，后者事實上是一種問責。

在責任追究主體方面，籠統(tǒng)地規(guī)定違反行為和強調要追究，但沒有明確由哪個部門實施責任追究。例如《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》（2017）第二十六條規(guī)定，“黨的工作機關領導班子成員違反本條例有關規(guī)定的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、責令作出檢查、誡勉、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職等處理;應當追究黨紀政紀責任的，依照有關規(guī)定給予相應處分”。這條沒有明確具體的責任追究主體，追究黨紀由紀檢機關負責，但批評教育、責令作出檢查、誡勉、通報批評或者調離崗位、責令辭職、免職、降職，完全可以由黨的組織、組織人事部門、主責部門等負責。由于沒有明確規(guī)定責任追究主體，黨內法規(guī)在現(xiàn)實操作中或出現(xiàn)多頭管理或出現(xiàn)追責空白地帶。

在責任承擔主體方面，沒有明確或區(qū)分黨的組織、直接責任人、領導責任人的范圍。如此，無法精準地對黨的組織、領導干部以及工作人員實施責任追究。例如《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）第三十八條規(guī)定：“堅持有責必問、失責必究。對國有企業(yè)黨的建設思想不重視、工作不得力的，應當及時提醒、約談或者通報批評，限期整改。”此條款沒有規(guī)定黨的建設的黨組織或主要負責人，無法區(qū)分是組織的集體責任還是黨員領導干部的個人責任。另外，此條款主要強調問責，該條例提出的問責方式與《中國共產(chǎn)黨問責條例》（2019）的問責方式并不對應，比如所列的“及時提醒、約談”。

在責任追究方式和懲治程度方面，只籠統(tǒng)地規(guī)定對違反行為依紀依法實施責任追究，但沒有明確責任追究方式，更沒有區(qū)別責任大小、情節(jié)程度和具體方式，致使責任規(guī)定無法得到應用。例如《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019）第四十三條規(guī)定，“對在黨員教育管理工作中失職失責的，按照有關規(guī)定予以問責追責”。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（2019）第三十二條規(guī)定，“不履行或者不正確履行職責的，應當依照有關黨內法規(guī)和法律法規(guī)予以問責”。這些條例只提出問責要求，并沒有明確其他責任方式。對黨員教育管理不到位者或者履行職責不力者，完全可以運用約談提醒、責令檢查或其他組織處理方式加以糾正;運用問責僅是最后一關，沒有區(qū)分失職失責的嚴重程度和后果。組織處理、紀律處分、法律追究以及監(jiān)督檢查方式之間存在一定交疊性，這些不同的責任追究方式既要各自發(fā)揮功能，精準有效，又要相互協(xié)調，形成合力，避免責任缺失或權利損害。

另外，《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》（1990）第三十一條規(guī)定，“在選舉中，凡有違反黨章和本條例規(guī)定行為的，必須認真查處，根據(jù)問題的性質和情節(jié)輕重，給予有關黨組織、黨員批評教育，直至給予組織處理”。受實踐水平限制，該條例曾對違反行為的最高層級責任方式是組織處理，與組織紀律的要求存在矛盾。基層組織選舉是嚴肅的政治活動，是對黨員組織忠誠性和紀律執(zhí)行性的考驗。最高責任方式僅是組織處理，無法對嚴重的違反行為形成威懾。2020年修訂的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》更新了責任規(guī)定，第三十七條規(guī)定，“在選舉中，凡有違反黨章和本條例規(guī)定行為的，必須認真查處，根據(jù)問題的性質和情節(jié)輕重，對有關黨員給予批評教育直至紀律處分，對失職失責的黨組織和黨的領導干部進行問責”。最高層次的責任方式提升至紀律處分，并提出問責要求，大大強化了責任規(guī)定的強制性和有效性。

四、增強黨內法規(guī)責任規(guī)定的適用性

增強黨內法規(guī)責任規(guī)定的適用性要著眼于加快形成完善的黨內法規(guī)體系。2013年6月，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。” 〔7〕318所謂于法周延，是指黨內法規(guī)要有系統(tǒng)性，各項制度之間能夠相互銜接和配套;所謂于事簡便，是指黨內法規(guī)要有可操作性，具體明確、實在管用，從而確保立得住、行得通、管得了。黨內法規(guī)要形成科學規(guī)范的制度體系，離不開責任規(guī)定的規(guī)范化和系統(tǒng)化。要實行“應設即設、設則有效”，凡是明確的違紀行為都應有責任設定，黨內法規(guī)中義務規(guī)定需要對應強制性的而非倡導性的責任規(guī)定。唯有如此，才能保證義務得到切實履行，責任追究主體一旦發(fā)現(xiàn)違反行為，可以直接找到依據(jù)加以糾正。相應地，要完善黨內法規(guī)責任條款的表達規(guī)范和設置規(guī)則，實現(xiàn)責任規(guī)定體系的自洽性。

要發(fā)揮特別黨內法規(guī)的“上位法”作用。不管采取哪一種表述方式，絕大部分責任規(guī)定都會援引特別黨內法規(guī)，比如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《關于對黨員領導干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》。這些特別黨內法規(guī)具有“裁判”意義，其他黨內法規(guī)責任規(guī)定不僅不能與這些特別黨內法規(guī)相沖突，而且要與這些特別黨內法規(guī)相銜接。這些特別黨內法規(guī)與其他黨內法規(guī)在體系上處于同一層級，但事實上發(fā)揮著責任規(guī)定上位法的作用。黨內法規(guī)“不得創(chuàng)設法律責任，不得創(chuàng)設政紀處分;除非是黨章和準則，其他條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則不得突破《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》設定的責任種類、適用情形及追責方式” 〔8〕281。進而，責任規(guī)定不能突破特別黨內法規(guī)中相應的責任及其追究情形，不得擴張或者限制。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》把黨章和其他黨內法規(guī)對黨組織和黨員的紀律要求進行了細化，明確違規(guī)違紀者所應承擔的紀律后果和所應給予的紀律處分。對于黨組織、黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)的行為，有關黨組織應當依據(jù)紀律處分條例嚴肅查處，以維護黨的章程和其他黨內法規(guī)的嚴肅性。與此相似，《中國共產(chǎn)黨問責條例》對責任內容和問責行為進行了細化，要對黨組織和黨員違反黨內法規(guī)的行為進行問責，依據(jù)問責條例進行問責。給予黨組織和黨員紀律處分，在定性量紀上需要對應到紀律處分條例的具體紀律類型包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律和生活紀律以及具體紀律條款。但其他黨內法規(guī)責任在紀律處分條例中找不到相對應的條款，這會對具體監(jiān)督執(zhí)紀和定性量紀造成困擾。

要發(fā)揮“有關規(guī)定”的具體化作用。黨內法規(guī)責任規(guī)定常用“按有關規(guī)定”表述，“有關規(guī)定”是一種概括性用法，具體適用何規(guī)定，取決于具體違反行為。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》具體條文中提及的“有關規(guī)定”是構成違紀的前提性規(guī)定，也就是說，是否構成違紀，要以是否違反有關規(guī)定為前提條件。比如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018）第八十條規(guī)定，“違反黨章和其他黨內法規(guī)的規(guī)定，采取弄虛作假或者其他手段把不符合黨員條件的人發(fā)展為黨員，或者為非黨員出具黨員身份證明的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內職務處分。違反有關規(guī)定程序發(fā)展黨員的，對直接責任者和領導責任者，依照前款規(guī)定處理”。《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則》（2014）第四十一條規(guī)定，“對不堅持標準、不履行程序、超過審批時限和培養(yǎng)考察失職、審查把關不嚴的黨組織及其負責人、直接責任人應當進行批評教育，情節(jié)嚴重的給予紀律處分”;“對采取弄虛作假或其他手段把不符合黨員條件的人發(fā)展為黨員，或為非黨員出具黨員身份證明的，應當依紀依法嚴肅處理”。這里的“采取弄虛作假或者其他手段把不符合黨員條件的人發(fā)展為黨員，或者為非黨員出具黨員身份證明的”是對違反行為的界定，實現(xiàn)發(fā)展黨員工作細則責任規(guī)定與紀律處分條例相關條款的銜接。紀律處分條例中“違反有關規(guī)定程序發(fā)展黨員的”之“有關規(guī)定”即是發(fā)展黨員工作細則。

不同黨內法規(guī)責任規(guī)定之間要保持銜接性。對同一類違反行為，特別性黨內法規(guī)、其他同一位階黨內法規(guī)應當避免重復或者沖突，保持整個體系的統(tǒng)一性，形成監(jiān)督、管理、懲治合力，共同提升黨內法規(guī)執(zhí)行力。并且，不同黨內法規(guī)之間在內容上要相互銜接，聚焦各自協(xié)調領域，發(fā)揮各自制度優(yōu)勢。《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2019）第五十九條規(guī)定，“不準超職數(shù)配備、超機構規(guī)格提拔領導干部、超審批權限設置機構配備干部，或者違反規(guī)定擅自設置職務名稱、提高干部職務職級待遇”;“不準采取不正當手段為本人或者他人謀取職務、提高職級待遇”。該條例沒有提出相應的責任規(guī)定條款。這些義務性規(guī)定屬于黨政干部選拔任用的前置性工作，不屬于干部選拔任用的程序內容，嚴格地說這些內容由機構編制黨內法規(guī)來規(guī)范。原因在于，出現(xiàn)相關違反行為，依據(jù)干部選拔任用條例是無法得到及時糾正的。根據(jù)干部選拔任用條例，要求建立地方黨委組織部門和紀檢監(jiān)察、巡視巡察、機構編制、審計、信訪等有關機構聯(lián)席會議制度，通過聯(lián)席會議制度對干部選拔任用工作實施監(jiān)督。聯(lián)席會議制度對違反行為的監(jiān)督本來就存在滯后性，若由機構編制方面黨內法規(guī)加以規(guī)定會更符合制度要求。《機構編制違紀行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》（2009）對違反機構編制行為作出解釋，援引了紀律處分條例相關條例，明確了責任追究方式，事實上保證了機構編制方面黨內法規(guī)責任規(guī)定的有效性。

不同黨內法規(guī)責任規(guī)定之間要保持協(xié)調性。《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例》（2017）第二十三條規(guī)定，“對違反本條例規(guī)定并造成不良后果的，應當依規(guī)依紀追究有關黨的組織、黨員領導干部和工作人員的責任”。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018）第一百一十九條規(guī)定，“不按照規(guī)定公開黨務、政務、廠務、村（居）務等，侵犯群眾知情權，對直接責任者和領導責任者，情節(jié)較重的，給予警告或者嚴重警告處分;情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分”。在現(xiàn)實中，黨員領導干部既可能是直接責任者，也可能是領導責任者;工作人員往往是直接責任者;黨組織的責任則沒有提及。黨務公開條例所規(guī)定的工作主體基本上是“黨的組織”，在責任規(guī)定中強調黨的組織契合了義務性要求，但紀律處分條例沒有明確提及違反黨務公開條例的黨的組織責任。黨的組織是否履行黨務公開義務，主要取決于黨的組織的決策者和執(zhí)行者，紀律處分條例把責任落到個人，但沒有落到黨的組織。顯然，對黨的組織追究有關責任要依據(jù)黨務公開條例等其他黨內法規(guī)。這說明，不同黨內法規(guī)的責任規(guī)定要形成銜接體系，對相應責任承擔主體、責任承擔方式作出規(guī)定。這種互補關系，能夠推動黨內法規(guī)責任規(guī)定更加完整。在完善黨內法規(guī)責任規(guī)定設定時，要發(fā)揮不同類型、不同位階黨內法規(guī)責任條款的作用，實現(xiàn)各類型黨內法規(guī)之間的協(xié)調統(tǒng)一。

不同黨內法規(guī)責任規(guī)定之間要保持統(tǒng)一性。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018）第七條規(guī)定，“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規(guī)，違反國家法律法規(guī)，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規(guī)定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究”。該條款規(guī)定了違規(guī)和違法行為給予相應紀律處分的總依據(jù)。黨內法規(guī)責任規(guī)定與“六大紀律”之間不一定能一一對應，在這種情況下，要追究責任承擔主體的責任，可以以此條款為基礎再援引黨內法規(guī)責任規(guī)定加以懲處。違反黨內法規(guī)的行為屬于違規(guī)，違規(guī)行為達到一定程度將構成違紀。在實踐中，不是所有違反黨內法規(guī)義務規(guī)定的行為都要構成違紀，或都要用紀律處分加以懲治，要看其具體違反行為、情節(jié)程度和危害后果。一種違反行為既違反紀律處分條例條款，又同時違反另（下轉第39頁）（上接第32頁）一黨內法規(guī)義務條款，則適用紀律處分條例條款。對于紀律處分條例條款外的行為，可以適用黨內法規(guī)責任規(guī)定。黨內法規(guī)責任規(guī)定應當突出對違規(guī)行為的定性和懲治，對于違紀行為要由《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》加以定性和量紀。

總之，加快形成完善的黨內法規(guī)體系，要以制度“供給側結構性改革”為抓手，推進黨內法規(guī)體系建設，實現(xiàn)系統(tǒng)設計和重點推進相結合，強化黨內法規(guī)責任規(guī)定的內在結構性均衡和外在發(fā)展性平衡，切實發(fā)揮黨內法規(guī)責任體系的治理效能。

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責任編輯 陳 鵑