政府項目管理信息化改造策略研究

張 彥

（福建省海洋預報臺，福州 350003）

0 引言

當前政府部門管理與實施的項目是為社會提供公共產品與服務、不以營利為主要目的，項目在執行過程中組織結構和工作模式受到法律法規、管理體制的管控，往往墨守成規、效率低下。現代項目管理工具與技術可以使公共部門明確項目目標，突破傳統組織結構的限制，合理調配資源，提升項目的執行效率和效果；信息技術則可作為媒介輔助此套理論與思想有效地融合進我國政府部門的項目管理工作中，建立數據維度的政府項目管控治理體系。根據我國政府部門項目管理的實際情況，分析兩項技術理論的有效融合作用，方能使新型管控體系有效建立。

1 我國政府部門項目管理現狀

我國自實行改革開放以來，不斷推進行政體制改革，由管制型政府向服務型政府轉變，著重提升執行效力。在1998 年國務院提出建立公共財政基本框架的要求下進行部門預算管理改革后，政府部門管理機制和模式發生了明顯的變化。在工作計劃方面，公共部門的工作任務大多以項目形式進行報批；在執行管理方面，任務分工、資源分配、進度推進與反饋等均以項目為單位進行管理；在監督控制方面，預算、審計、廉政、績效也大多以項目為單位進行考核評價，項目管理思想正逐步融入我國公共部門的管理工作中，但由于我國政府部門缺乏項目管理培訓體系，項目管理工具和技術應用程度較低，各部門還是以職能管理的方式管理項目。

1.1 我國政府項目管理的整體架構

我國政府部門項目的執行受多個部門監管，主要按業務和資金流程為對象進行管控，各部門根據其職能在不同階段和不同權限下履行管理職能，其項目管理模式架構如圖1。項目的責任單位由于組織體系龐大，接受多頭管理，缺乏項目組織、管理與培訓體系等原因，容易導致項目管理績效低下，使政府項目執行效率或最終效果往往低于預期。

圖1 我國政府部門項目管理架構圖

1.2 我國政府項目管理的通用階段

政府里項目管理的完整執行，一般主要在分派項目的主管部門與執行項目的業務部門間共同進行，按項目生命周期總體分為：規劃立項、啟動與計劃、組織實施、評估驗收、運營維護五個階段。其中，規劃立項一般由主管部門主導，他是項目的出資人，通過項目審批決定項目所有者。業務部門在此階段產生申報方案或可行性報告文檔，立項后業務部門成為項目建設責任部門，項目也進入由項目建設責任部門主導執行階段，其間的組織實施階段伴隨著各監督職能部門的監控與監督檢查。在項目驗收后，對建設責任部門來說部分項目結題或移交成品，但有部分項目轉為進入常規運行階段，項目的成效一般在此階段進行檢驗。

1.3 我國政府項目執行的強制要求

各分派項目的行政主管部門一般對不同類別的項目出臺相應細化的項目管理規定，但國家和地方政府出臺的如《財政預算資金撥付管理暫行辦法》《中華人民共和國招標投標法》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》等一系列關于預算、招標、政府采購的相關規定，適用于所有使用國家資金的項目。此外，部分專業的項目對項目科研、設計方案要求由有資質的單位進行編寫，項目驗收需由有資質單位進行評估，通過后才具備總體驗收條件。政府項目執行過程中主要強制管控的內容有：

（1）資金集中管理。我國公共部門的資金從預算角度分為基本支出和項目支出。財政部頒布的《中央本級項目支出預算管理辦法》（2007 年4 月13 日由財政部以財預 〔2007〕38 號印發）中明確“項目支出預算是部門支出預算的組成部分，是中央部門在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務費、大型修繕、大型購置、大型會議等項目支出”。地方政府部門的預算管理辦法與此辦法相似，因此，各級財政部門撥付項目資金并對資金使用負有監督管理職責，主要管理資金使用是否合法，進度是否合規。財政部門還制定資金使用管控的法律法規，包括 《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》《財政部關于印發〈政府采購品目分類目錄〉的通知》等指導管理資金具體使用規則。

（2）項目執行規范管理。各行業主管部門制定一系列項目執行規范，如《工程建設項目施工招標投標辦法》《建設項目工程總承包管理規范》《國家科技計劃項目管理暫行辦法》 等，規定項目實施過程中的具體要求，并以此為項目監督管理的依據。項目的批復部門根據項目規劃、建設目的設定一系列評估考核指標，對項目結果進行考核驗收。

（3）執行紀律監督管理。國家多部門對公共部門項目運作的主體和資金使用行為均做出了嚴格限制。財政部門負責項目資金管控，采購流程的公平、公正；審計部門負責項目的預算執行和決算，并出具相關審計報告，向有關主管機關提出處理建議；紀檢部門對公共部門項目執行人的廉政紀律進行監督檢查；地方政府利用信息技術和方法加強項目管理建設單位的人、財、物管理等方面的進度與績效管理。

因此，我國政府項目在執行過程中需根據強制規定的流程和時限進行辦理，這就使我國政府項目比一般項目的執行程序復雜且周期較長。項目管理人員由于不了解相關政策和規定，往往會影響進度、偏離目標。

2 信息技術與項目管理融合現狀

2.1 信息化環境下的項目管理

隨著現代信息技術的高速發展，信息技術已成為社會生產的要素融入現代社會發展的各行各業。現代項目管理理論與現代信息技術的發展處于同一時期，它的許多核心思想和內容都受到了信息產業和知識經濟發展的推動和影響［1］。二十一世紀，由于互聯網、多媒體、仿真技術等技術的發展，從整體和過程兩方面都持續推動著項目管理的變革。

2.1.1 對整體方面的影響

（1）信息化使組織結構的聯系更靈活有效。信息化為項目管理矩陣型組織和組織扁平化管理提供了技術支撐，通過視頻會議、工作交流群組和帶有協作功能的項目管理系統等軟件工具使項目管理團隊在物理范圍擴展的條件下，可以更高效地溝通和協作。由于信息技術對工作量的有效計量，使任務調配更合理有效。此外，因其對管理效率的提升，項目組合和項目群的管理也變得更加方便高效。

（2）信息化使項目管理的行為在線并可控。信息化將以往的部分管理行為轉移到網絡和系統的數據空間上。手工的設計工作由計算機輔助可以更便捷并易于銜接與協作；傳統的會議檢查通過視頻會議變得更高效和直觀外，還可降低交通成本、縮短時間；將線下招標采購轉移到線上，使價格透明、流程合規。項目管理通過將管理行為的“在線化”，使項目管理由“事后”變“事中”，抽象變形象，還可減輕項目管理人員的工作量。

（3）信息化使項目更符合組織的戰略需求。以往的項目往結束后，項目資料就放入檔案，項目數據再利用的程度較低。由于存儲、檢索技術的提升，數字化的項目資料可以形成知識庫，為后續項目提供模板樣例或復用內容，除減少差錯外，還可降低組織的培訓成本。管理者從以往項目的執行經驗中找出建設規律，可以提前管控進度，避免項目風險。因此，現在的項目建設已經不再僅滿足于項目完成、客戶滿意，還需要保留項目過程和成果數據，為組織后續項目水平的不斷提升積累經驗數據。

2.1.2 對具體過程的影響

（1）直觀的管理手段。信息圖表及互聯網通信技術為項目整合管理、范圍管理、進度管理、資源管理過程提供直觀的展現和傳播形式，減少信息傳遞延時和差錯。

（2）豐富的測量工具。網絡化系統和計算分析技術為項目進度、成本、質量、風險等管理過程提供了進行快速計算、輔助分析和實時檢查的方法，提升了管理的精準度。

（3）便捷的溝通方式。網絡通信技術以多樣的類型服務于組織對內、對外的溝通管理過程，降低項目溝通成本，提升溝通效率，并成為溝通管理的重要工具，用于提升與項目關系人的溝通效果。

（4）先進的知識管理。存儲與大數據分析技術可以為風險管理、采購管理、成本管理等過程提供操作模板和知識服務，改善執行績效。

信息技術對項目管理的上述影響，使項目管理執行更高效、成本降低、用戶滿意度提升，實現組織項目管理水平的整體升級。研究表明，項目管理表現不佳的項目往往明顯比成功項目的系統利用率水平低［2］。

2.2 信息技術與項目管理的融合

由于軟件技術的發展和項目管理的普遍性，信息技術可以融入項目管理的各個過程和管理方式中，因此，各軟件公司開發出各類商用項目管理軟件為不同類型組織的項目管理服務。目前比較先進的項目管理軟件方式有以下幾類：

（1）工具類系統。此類系統既有以Oracle Primavera P6、Microsoft Project 系列等提供豐富項目管理工具的商業化軟件代表，也有ProjectLibre、Gantter 等僅提供一項管理工具的免費云服務軟件。此類軟件提供項目管理過程中的技術工具，如關鍵路徑日程表、甘特圖、WBS 等，為項目管理解決如計劃進度、工作分解等某類具體問題。通過開發網絡版的管理系統可使項目團隊成員在同一平臺上進行協作，并記入項目進展過程中的各類信息，包含數據、文本、視音頻等資料，實現檔案管理的功能。但它們大多僅關注單個過程工具技術的功能，不同過程間的關聯、銜接較差，缺乏項目整體執行管控的功能［3］。

（2）項目信息門戶（Project Information Portal），通過將工作流引擎和項目管理工具集成在互聯網站系統中，為項目參與方提供高效率的溝通、協作和流程管理工具，實現項目過程的全鏈條運行監控，以及參與各方的信息資料集中式匯集管理。此類系統為項目參與各方提高溝通效率，通過信息的統一存儲進而實現各方知識管理。但此類系統通常使通用的項目管理流程與工具難以提供個性化、特定的服務管理模式［4］。比如美國國家科學基金會（NSF）1994 年建立并不斷維護更新的科研項目電子管理系統——FastLane。基金會通過該系統實現項目的發布、申請、評審及管理，使受資助的研究人員、潛在受資助者、評審專家、研究管理者及有關機構與基金會均在系統上互動聯系［5］。

（3）仿真建模類項目管理系統。傳統項目的規劃設計主要是通過二維的形式將項目管理的結果進行展現，但由于復雜的系統工程是由多內容組合而成，每個內容模塊緊密相關或互相銜接，在實際建設中往往容易因過失或誤差導致項目的重大更改。因此采用仿真建模技術，可以以三維的形式將結果以立體的虛擬化形式呈現出來，對信息的真實有效性進行數據空間中的校驗，有利于監控項目的范圍和質量，并減少因設計失誤而導致的返工風險。目前比較流行的是建筑領域基于BIM（Building Information Model，建筑信息模型）的工程項目管理系統，此類系統滿足了項目全生命周期以及多部門或單體工程集成管理的要求，還可以挖掘數據潛力，為規劃與決策提供多維信息支持［6］。

（4）基于知識管理的項目管理系統。此類系統將知識管理貫穿在項目管理生命周期的始終，并在項目管理各個子過程中將顯性和隱性的知識保存后，為后續項目提供積累知識的學習模板和經驗信息。系統主要通過在項目管理過程中進行知識的整合、共享、檢索及更新功能。由于知識分類體系往往跟組織生產業務的實際情況密切相關，因而，此類系統往往采用以定制化設計開發的形式建設［7］，建設成本較高。

2.3 政府項目管理信息化現狀

當前在電子政務、建筑工程領域的項目已逐步啟動項目管理信息化模式的構建探索，由于我國政府項目管控部門多、管控業務復雜等原因，多數研究均從“業主主導”的模式構建，而信息化就成為模式建設的重要元素，實現現代項目管理工具中提出的全生命周期的項目管理。然而目前建立的信息化項目管理側重于項目前期的報批管理，較少考慮中、后期的管理，對項目整體流程和成效的管控、項目信息數據的匯集成為政府項目管理信息化建設亟待解決的問題［8］。

馬里蘭大學的Celine A.Neves 博士在研究美國聯邦政府IT 項目組織結構對IT 項目績效的影響時采用了成本、計劃執行度、CIO 的評估與項目章程（經驗）的更新度、風險管理的可用度4 個指標進行項目績效的測算［9］。Celine A.Neves 博士的研究說明項目執行數據以及項目成為檔案后的調用程度均對項目績效的持續評估產生積極影響，因此建立項目全過程管控、從數據維度對項目管理進行記錄與評估的政府項目管理信息體系是項目管理信息化建設的新方法與重點。

3 我國政府項目管理信息化改造

隨著經濟全球化和社會信息化的到來，我國政府管理的環境也發生了巨大變化，為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016 年7 月17 日印發《國家信息化發展戰略綱要》，綱要中提出：“深化電子政務，推進國家治理現代化。適應國家現代化發展需要，更好用信息化手段感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。持續深化電子政務應用，著力解決信息碎片化、應用條塊化、服務割裂化等問題，以信息化推進國家治理體系和治理能力現代化。”由此，在當前政府部門簡政放權、機構精簡，政府投資項目管理模式轉變，政府投資管理和項目管理職能逐步分離的復雜形勢下，從組織體系、控制環境、信息流轉、知識集成四個方面對政府項目管理執行過程進行改造。

3.1 虛擬組織結構優化固化組織體系

我國政府的組織架構主要是以“科層制”形式進行勞動分工并實現專業化，這種組織架構存在一個功能性削弱的底線，并不會允許明顯的變化。這就使項目協作效率僅在各部門內部實現，項目管理無法打破層級限制以實現更高層次的管理技能的鍛煉，面對需要多專業融合和多單位共建的項目時，低層級的項目管理者往往由于缺乏管理技術導致難以協作。由于缺乏專業培訓和高效的項目管理工具，高階項目管理者面對項目集和項目組合時往往難以統籌管理。借助信息技術建立的虛擬化組織形成項目管理的新體系，將原有離線、結構化的管理過程構建在數據維度的項目流程之上，可突破原有組織框架限制再建新的項目管理組織體系，并在此基礎上聚焦項目目標形成積極主動的項目責任制文化。

3.2 信息控制建立受控項目管理環境

我國政府部門項目適用于受控環境下的項目管理形式，各行政主管部門往往對項目流程、文檔要素、檢查驗收、財務支出等項目執行工作出臺了各項規定與標準，通過信息技術對項目執行動作與內容予以記錄、規范和控制，從項目執行過程控制的角度使項目管理系統成為項目執行的指導手冊和檢查記錄，確保規定環節不執行就無法進入下一環節，防止繞過的現象發生，需監控的限定行為在執行前有相應提醒，并在有意執行后增加說明或例外審批，使管控既有指導作用，又具備靈活適應性。從數據記錄的實時性和流程流轉的時效性角度建立更優化的項目管理模式。此外，通過信息系統持續監控項目的資金與數據結果，可將項目管理延伸至項目成品交付后的運營過程，以便考察項目成品的應用成效，為政府部門項目實效的評估提供參考依據。

3.3 信息工具助力項目信息順暢流轉

信息化的溝通是一套助力項目管理的有效工具，如何設計和運用信息溝通功能需要根據項目管理過程中的有利和限制條件加以分析。首先，從政府部門項目執行階段和周期上看，政府部門的項目管理在外部環境中涉及上級主管部門、財政主管部門、紀檢部門、審計部門、監理機構這些外部單位，合理的信息化設計可以減輕工作人員的負擔，實現干系人管理的輔助優化功能。因此借助政府統一的公文交換、信息報送平臺、數據交換接口與項目管理系統對接是政府項目管控監督的基礎。其次，在政府部門內部，項目團隊往往需由不同協作部門、財務部門、輔助支撐部門的人員組成，各部門人員歸屬不同的上級領導，項目參與者的工作內容與性質會有較大差異。雖然部分部門組織機構并不龐大，但要讓不同專業的人員在項目協作中順暢地溝通與交流，除了考驗項目管理者的水平，也考驗組織對信息化運用的水平。通過項目管理系統的權限分工管理的功能設計，可以將各專業人員技能與知識通過信息手段有效地匯集，改變冗長繁雜的線下層級溝通過程。這個過程不是簡單地將“線下”照搬至“線上”，而應針對制度要求、業務形式，有取舍、有結合地建立線上與線下相融合的管理溝通過程。

3.4 大數據思維構建項目知識集成

運用大數據思維建立面向未來的項目管理知識體系，使政府項目管理進入可持續提升的組織成熟階段發展。通過有意識地設計交換接口、文檔匯集等功能建立項目管理知識集成，最大限度地獲取、積累、傳遞、共享和利用項目執行相關信息，使各項目組成員既可以貢獻信息，也能學習借鑒集體的信息知識成果，實現組織整體更高效地完成各個項目的管理工作。在數據匯集后建立行業平均通用數據、項目計劃數據與實際執行數據資源進行比對分析，監控執行風險、挖掘項目管理知識，同時將相關知識的運用加入績效評估體系中，體現創新者的價值，以此作為組織激勵評估、項目管理提效的良性推動力［10］。

4 結語

建立政府項目管理信息化體系是從組織整體運作的角度，將項目管理和信息技術與內部控制、過程監控、執行效率優化的需求相結合，對政府項目管理運作機制進行的整體改造，具體作用表現在：

（1）優化政府項目執行組織結構的運作。信息化可在不改變原有組織結構的前提下設計虛擬項目團隊架構，通過與項目管理的組織管理相結合，優化政府部門原有的層級管控體系，形成跨部門的人員調配、整合和聯系。通過網絡信息技術，可以建立多類專業技術知識的共享與協作，發揮矩陣式管理的效果，提升組織整體管理效能。

（2）提升政府項目執行過程控制的效率。在信息化與項目管理技術融入公共部門管理過程中，將傳統的管理流程進行部分重構或優化，使技術與管控流程有效結合，避免重復、低效的管控，信息化設計作用于進度與資金（成本）的控制，可實現公共部門的項目從計劃、立項、執行、驗收到后續運營各階段的全面管控。

（3）發揮公共部門項目執行體系資源的優勢。通過構建管理模式和數據治理，推動各級管理人員掌握項目管理技術與方法，將項目管理工具有效作用于公共項目管理的各個環節，基于信息化的項目管理可減少溝通障礙與延時導致的信息差錯，使有限的資金和資源發揮最優效果，實現部門管理水平的整體提升。