當代國家治理中“黨政聯合發(fā)文”的基本類型、運作動能與雙向功能

裴新偉

摘 要： 隨著黨政融合的發(fā)展，黨政聯合發(fā)文已經成為黨和政府治國理政的常態(tài)化工具，廣泛存在于中國政府過程中的多個領域，可以依據職責權限的歸屬、聯合發(fā)文的內容和聯合發(fā)文的形式等標準，劃分為不同類型。作為中國特色的黨政關系下的產物，黨政聯合發(fā)文的運作動能主要有“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網絡，“歸口管理”的黨政治理體制，以及橫跨黨政兩界的“領導小組”機制等。在國家治理過程中，黨政聯合發(fā)文具有明顯的功能優(yōu)勢，但也存在一些法律隱憂。因此，需要通過優(yōu)化黨政聯合發(fā)文性質的判定標準、增強黨政聯合發(fā)文的法理正當性、加強對黨政聯合發(fā)文的備案審查力度與監(jiān)督力度等途徑，消弭黨政聯合發(fā)文中的法律隱憂，不斷推進國家治理體系現代化進程。

關鍵詞： 黨政聯合發(fā)文;國家治理;黨政關系

中圖分類號：D25

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2021）09-0039-07

一、問題的提出

黨政聯合發(fā)文作為中國特色的黨政關系下的特有產物，從新中國成立就存續(xù)至今，并隨著黨政關系形式與內涵的變化而發(fā)展，不斷豐富著當代中國的治理實踐。進入新時代以來，我國社會主要矛盾發(fā)生轉變、經濟增速開始“換擋”，對改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家提出了更高要求，黨政關系由“黨政分開”進入“加強黨的全面領導”階段[1]。為此，黨和國家通過將職能相同、相似、相近的黨政部門進行合并設立或者合署辦公，以及設立由政府相關職能部門負責人為成員的黨的各類工作領導小組和工作委員會等舉措[2]，完善黨和國家機構職能體系，把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，推動各方面協(xié)調行動、增強合力[3]。隨著黨政職能優(yōu)化和黨政部門的合并設立與合署辦公，需要黨政協(xié)同處理的公共事務更加多樣、復雜，黨政聯合發(fā)文現象更加普遍。黨政聯合發(fā)文在一定程度上已經成為觀察當代中國國家治理過程和黨政關系的重要“窗口”。

相對于黨政聯合發(fā)文在當代國家治理過程中的地位和功能而言，目前學者們對黨政聯合發(fā)文的研究明顯不足。在中國知網上，以“黨政聯合發(fā)文”或含“黨政聯合制文”為“主題”的文章不足百篇，且大多數文章是從法學角度或公文寫作角度進行研究，缺少從政治學角度對黨政聯合發(fā)文的相關研究。在既有從法學角度對黨政聯合發(fā)文的研究中，學者們主要圍繞黨政聯合發(fā)文的文件性質、法律效力和是否需要備案審查進行研究①，缺乏對黨政聯合發(fā)文概念的相關辨析，對黨政聯合發(fā)文的基本類型、運作動能及其主要功能更是鮮有涉及。有鑒于此，本文基于政治學中觀層面的研究視野，以當代國家治理過程中的黨政聯合發(fā)文為研究對象，在對黨政聯合發(fā)文進行聚類分析的基礎上，著重剖析黨政聯合發(fā)文現象的運作動能及其在中國政府過程中的功能優(yōu)勢與法律隱憂，以期進一步豐富國家治理的理論體系，并為實踐中的政府職能轉變與國家機構改革提供一定的參考。

二、黨政聯合發(fā)文的內涵及基本類型

作為中國黨和政府治國理政的有力工具，黨政聯合發(fā)文可謂數量繁多、名目繁雜。為了理清黨政聯合發(fā)文的邏輯脈絡，有必要在明晰其內涵的基礎上，對其基本類型進行梳理歸納。

（一）黨政聯合發(fā)文的基本內涵

在中國政治生活中，黨政聯合發(fā)文基于獨特的產生動力、運行邏輯和法律效力，形成了當代中國國家治理體系中不可忽視的中介性、補充性機制。所謂“黨政聯合發(fā)文”，當其作為名詞時，是指執(zhí)政黨與政府聯合或合署發(fā)布的通知、決定、方案、規(guī)定、綱要和意見，以及二者聯合轉發(fā)的報告與共同作出的批復等各類規(guī)范性文件;當其作為動詞時，是指黨政機關共同制定各類規(guī)范性文件的行為。而“黨政聯合發(fā)文機制”，則是以各類黨政聯合發(fā)文為目標或載體而衍生出來的，并以有機整體的形式發(fā)揮作用的一系列結構關系與運作方式的總稱。作為中觀層次的治理工具，“黨政聯合發(fā)文機制”并非一個獨立機制，而是一整套作用機制的組合，既包括黨政聯合發(fā)文自身的產生與運作機制，也包括黨政聯合發(fā)文與其它政治要素發(fā)生關系過程中的相互聯系與作用機制。由于中國特殊的黨政治理結構，“黨政聯合發(fā)文機制”已然成為連接黨、政兩個政治權力結構體系的“橋梁”，是二者發(fā)生關系的一種中介性機制，以及黨、政系統(tǒng)正式體制機制之外的補充性機制。

在當代國家治理實踐中，無論是制度層面的“黨政聯合發(fā)文”，抑或過程層面的“黨政聯合發(fā)文機制”，都是中國特色的黨政關系下的特有產物，是黨政關系的側寫。“黨政關系”中的“黨”專指居于領導地位的執(zhí)政黨——中國共產黨;“黨政關系”中的“政”，則包含人大、政協(xié)、行政機關、司法機關和擔負一定“政治任務”的人民團體等政治要素[4]48。因此，“黨政聯合發(fā)文”中的“政”是宏觀層面的含義，包括行政機關、司法機關和人民團體等政治要素。值得注意的是，由于國家政治權力結構和獨特的黨政治理結構影響，黨委與人大聯合發(fā)文現象比較罕見，多數情況是黨委經過法定程序，使黨的主張上升為國家意志[5]，成為人大及其常委會制定的法律。同樣，黨委與政協(xié)聯合發(fā)文現象也較為罕見，黨委主張多數由政協(xié)內部的黨組予以貫徹落實。

（二）黨政聯合發(fā)文的基本類型

作為黨政權力結構體系的“交叉板塊”，黨政聯合發(fā)文明目雜、數量多。為了充分理解和分析黨政聯合發(fā)文的邏輯脈絡，有必要首先對其進行聚類分析。因此，本節(jié)遵循類型學研究范式，以表象差異為依據，對黨政聯合發(fā)文進行聚類分析。

第一，根據黨政聯合發(fā)文“職責權限的歸屬”不同，黨政聯合發(fā)文可以分為“黨委職責權限型”和“政府職責權限型”。所謂“黨委職責權限型”，是指黨政聯合發(fā)文事項的職責權限主要歸屬于黨委或黨委部門。“黨委職責權限型”黨政聯合發(fā)文主要由黨委或黨委部門提出，能夠從根本上保證黨政聯合發(fā)文的必要性，在“入口處”對黨政聯合發(fā)文進行集中把關，從而有效控制黨政聯合發(fā)文的數量。所謂“政府職責權限型”，是指黨政聯合發(fā)文事項純屬或主要屬于政府或政府部門的職責范圍。此類黨政聯合發(fā)文多數由政府或政府部門代擬和提出，一定程度上是為了擴大文件的覆蓋范圍與增強文件的執(zhí)行力度，因此其發(fā)文數量比較難以控制，并在黨政聯合發(fā)文總量中占絕大多數。

第二，根據黨政聯合發(fā)文“內容”的不同，黨政聯合發(fā)文可以分為“一般性”與“專題性”發(fā)文。所謂“一般性”黨政聯合發(fā)文，是指黨委（部門）與政府（部門）對重大事項發(fā)出的全局性、具有普遍約束性的意見、綱領和通知等規(guī)范性文件。這類文件的發(fā)文數量較少，且多出現在經濟社會發(fā)展的重要節(jié)點。例如， 在實施“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的開局之年，中共中央、國務院聯合印發(fā)了《國家綜合立體交通網規(guī)劃綱要》，對如何構建現代化高質量國家綜合立體交通網作出了全面部署。可以發(fā)現，由于牽涉的基本面廣，這類文件的內容多數比較寬泛、指導性較強。相比之下，“專題性”黨政聯合發(fā)文是黨委（部門）與政府（部門）針對特定問題聯合印發(fā)的文件，內容較為具體且深入。當然，“一般性”“專題性”的劃分并不是絕對的，只是對黨政聯合發(fā)文進行聚類分析的一種標準，是認識黨政聯合發(fā)文總體邏輯脈絡的一個維度。

第三，根據黨政聯合發(fā)文“形式”的不同，黨政聯合發(fā)文可以分為“意見型”“通知型”“方案型”“規(guī)定型”和“綱要型”。“意見型”黨政聯合發(fā)文主要是對某項重要工作進行部署，或是對某些重大問題提出意見。例如，《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》，從建立標準、實施監(jiān)管、施行處罰和堅持問責等方面，對食品安全工作作了全面部署。《關于加強知識產權審判領域改革創(chuàng)新若干問題的意見》則就知識產權審判領域改革創(chuàng)新中的訴訟制度、法院體系建設、審判隊伍建設和組織領導等問題提出了宏觀意見。目前，此類文件在黨政聯合發(fā)文中占絕大多數。“通知型”黨政聯合發(fā)文多數是向特定對象告知或轉達有關事項或文件。此類文件的數量僅次于“意見型”。由于此類文件偏向于操作層面，因此主要由黨委部門與政府部門聯合印發(fā)，黨委與政府聯合印發(fā)的情況比較罕見。“方案型”“規(guī)定型”黨政聯合發(fā)文，同樣主要由黨委部門和政府部門聯合印發(fā)。但是，前者主要是為落實和實施某項具體工作而形成的文件，具有較強的技術性和指導性;而后者偏重于對特定范圍內的工作和事務制定相應措施，并要求所屬部門和下級機關貫徹執(zhí)行，具有較強的規(guī)范性和強制性。“綱領型”黨政聯合發(fā)文主要是針對某一具體實踐或者具體目標制定計劃，內容比較宏觀。例如，《交通強國建設綱要》從基礎設施、交通設備、運輸服務、科技創(chuàng)新和安全保障等若干領域，對建設交通強國作了一個宏觀規(guī)劃。此類文件的發(fā)文主體比較廣泛，但是發(fā)文數量相對較少。

可以發(fā)現，以不同的標準為依據，能夠將黨政聯合發(fā)文劃分為不同的類型。同時，同一個黨政聯合發(fā)文可能被劃歸為不同的類型。無論如何，依據不同的標準，對紛繁復雜的黨政聯合發(fā)文進行聚類分析，有助于我們深入認識黨政聯合發(fā)文的邏輯脈絡。

三、黨政聯合發(fā)文機制的運作動能

作為當代中國政府過程中不容忽視的治理工具，黨政聯合發(fā)文從新中國成立起便存續(xù)至今。黨政聯合發(fā)文機制的產生與發(fā)展，并非偶然和隨意，在現行政治結構和政治體制、機制中有其合理之處。

（一）結構性動能：“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網絡

在當代中國，由于特殊的黨政關系，形成了“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網絡。“一條主線”，著重強調在中國政府管理過程中，黨的系統(tǒng)居于領導地位。“多個系統(tǒng)”，即推進政府運行的各個系統(tǒng)，包括黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)、工會系統(tǒng)和婦聯系統(tǒng)等。在這個政治網絡中，黨的系統(tǒng)以外的各個系統(tǒng)內部的上下聯系主要限于業(yè)務領域，系統(tǒng)之間的橫向政治聯系主要發(fā)生在與同級黨委之間。因此，這一政治網絡，在基本保證各個系統(tǒng)在業(yè)務上相對獨立運轉的基礎上，有效保證了全國、全黨在政治上的統(tǒng)一[4]334-335。

在“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網絡中，黨的系統(tǒng)以外的各個系統(tǒng)在開展業(yè)務時，都通過內部黨組或同級黨委與黨的系統(tǒng)進行著密切聯系，從而為黨政聯合發(fā)文創(chuàng)造了作用空間：一方面，從“政”的系統(tǒng)看，由于其內部的各個系統(tǒng)在政治網絡中的相對獨立性，加之部門利益的干擾，單個系統(tǒng)往往難以獲取全面信息。但是，黨的系統(tǒng)能夠通過各級黨委、各個黨組，以及各民主黨派、全國工商聯、工會、共青團和婦聯等渠道，獲取更加全面、高質量的信息，從而為科學決策或制定政策提供依據。因此，為了增強所擬文件的科學性，“政”的系統(tǒng)往往希望黨委或黨的部門參與文件的制定。同時，屬于“政”的各個系統(tǒng)出于確保文件“政治正確”的考慮，也會希望黨的系統(tǒng)就共同管理的事項進行聯合發(fā)文。當然，不排除個別政府部門單純?yōu)榱俗非笏鶖M文件規(guī)格更高、覆蓋范圍更廣、執(zhí)行力度更大，而向黨的系統(tǒng)提出聯合發(fā)文申請的現象。另一方面，從“黨”的系統(tǒng)看，黨能夠按照法定程序，通過立法手段將黨的政策主張轉換、固化為法律[6]。但是，并非黨政共管、共抓的所有事項都可以制定法律，而且法律的制定、頒發(fā)與實施往往需要相當長的周期。在部分黨政共管、共抓且不適宜制定法律的領域，由于黨是一種政治社會組織，不是國家權力機構[7]，黨組織需要通過與各類“政”的系統(tǒng)聯合立法的方式表達與落實自身的領導理念、執(zhí)政主張。因此，為了將黨的領導嵌入國家政權的方方面面，并實現對國家政權的統(tǒng)合與重組，“黨”的系統(tǒng)也希望就某些重大事項與“政”的系統(tǒng)聯合發(fā)文，從而以各個國家機構為載體來實現治國理政。

（二）體制性動能：“歸口管理”的黨政治理體制

在當代中國政府管理過程中，“歸口管理”與“條塊關系”相結合，構成中國共產黨在領導和治理國家中極具特點的一種制度設計[8]。所謂“歸口管理”，是指為了切實加強黨對政府工作的全面領導，并保證黨的領導與國家經濟、文化和社會等方面相協(xié)調，由同級黨委分口負責政府各口，并由同級黨委各部門歸口管理政府各部門的制度。“歸口管理”的實質是雙重領導，即針對某個事項，其職能部門在接受“政”的系統(tǒng)的業(yè)務領導的同時，還要受黨的系統(tǒng)中對口部門的政治領導和業(yè)務指導。在這種情況下，黨政聯合發(fā)文機制便得以產生與運行。

“歸口管理”體制對黨政聯合發(fā)文的影響，集中表現在“歸口管理”體制客觀上需要黨政聯合發(fā)文。在國家治理實踐中，事關全局且相對重大的事項，往往實行黨政共管、雙重領導。但是，黨與“政”管理的事項雖然相同，管理的重點、方式和目的卻存在差異，各自擁有的人力、組織和信息等資源也不相同，黨與“政”的管理一定程度上存在互補性。因此，對于國家治理中的重大事項，需要黨政系統(tǒng)分別從自身立場出發(fā)，利用各自擁有的人力、組織和信息等資源優(yōu)勢相互協(xié)作，通過充分的討論與協(xié)商，最終作出更為科學的決策，以此增強規(guī)范性文件的科學性與民主性。黨的十九屆三中全會之后，黨和國家組建或改組了各類領導小組和委員會，并把相關領導小組或委員會的辦事機構設置在對口的國務院部委。此舉進一步完善了歸口管理體制，加強了黨的全面領導制度，規(guī)范了黨政聯合發(fā)文機制，黨政聯合發(fā)文的數量“井噴式增長”。

（三）機制性動能：橫跨黨政兩界的“領導小組”機制

在當代中國政治生活中，作為議事協(xié)調機構和臨時機構，領導小組廣泛存在于各級黨政機關中，并憑借其獨特的成員構成和組織結構，成為黨政協(xié)作治理的重要工具，使得黨政聯合發(fā)文機制的運行成為可能。從領導小組的成員構成看，其組長往往由同時橫跨黨政兩個系統(tǒng)的主要負責人擔任，成員從職責相關聯的常設部門主要負責人中抽調組成[9]。此舉可以在不增設編制的情況下，為黨政系統(tǒng)就共同管理的重大事項的溝通與協(xié)調提供一個新的平臺，從而為黨政聯合發(fā)文的大眾化、科學化提供契機。從領導小組的組織結構看，當中央設立某個領導小組之后，省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣等各級行政區(qū)劃需要設置與中央相對應的領導小組，從而為黨政聯合發(fā)文的落實提供了嚴密的組織保障。同時，在黨政聯合發(fā)文的落實階段，因為有領導小組組長的“高位推動”，領導小組各個相關部門“各領其命”“分頭去辦”，黨政聯合發(fā)文往往能夠得到及時、有效的落實。

黨政聯合發(fā)文之所以存續(xù)至今且日益普遍，一定程度上是黨和政府在中國特色的國家治理中基于“理性主導”的理性選擇。可以說，黨政聯合發(fā)文機制適應了當代中國國家治理的內在邏輯，其產生與運行契合了中國政治生活中“一條主線、多個系統(tǒng)”的政治網絡和“歸口管理”的黨政治理體制，并有橫跨黨政兩界的“領導小組”機制提供支撐，從而在當代國家治理中發(fā)揮了重要作用。

四、黨政聯合發(fā)文的雙向功能

隨著黨政融合發(fā)展和黨政治理結構變革，黨政聯合發(fā)文逐漸從一種過渡性、臨時性的政策主張的載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治國理政的工具[10]。但是，黨政聯合發(fā)文是一把“雙刃劍”，雖具有顯著的功能優(yōu)勢，但在運行過程中也存在著一些法律隱憂。因此，分析黨政聯合發(fā)文的雙向功能，對于規(guī)范黨政聯合發(fā)文機制，從而推進國家治理體系現代化具有一定的積極意義。

（一）黨政聯合發(fā)文的功能優(yōu)勢

在當代中國豐富的治理實踐中，黨政聯合發(fā)文之所以日受重視和普遍應用，是因為它在中國現實的政府過程中具有不可忽視且不可或缺的功能優(yōu)勢。具體而言，黨政聯合發(fā)文的功能優(yōu)勢主要有加強黨的全面領導、銜接黨規(guī)與國法，以及節(jié)約、高效、快速實現既定目標等。

第一，加強黨的全面領導。黨政聯合發(fā)文不僅是黨的全面領導的直觀體現，而且是加強黨的全面領導的有力工具。一方面，黨政聯合發(fā)文能夠擴大黨的領導領域。在當代中國政府管理過程中，黨的實際影響力早已超越傳統(tǒng)的政治領導、組織領導和思想領導的范疇，而是朝著經濟、政治、文化、社會和生態(tài)等更為廣闊的領域發(fā)展[11]。黨政聯合發(fā)文能夠使黨通過與政府共同制定相關領域的運行規(guī)則的方式，將黨和人民的意志貫徹于大政方針，從而實現黨對經濟、政治、文化、社會和生態(tài)等領域的有效治理。另一方面，黨政聯合發(fā)文能夠提升黨的彈性治理效能。與行政規(guī)章和法律法規(guī)相比，黨政聯合發(fā)文既能全面貫徹黨和人民的意志，又具有較強的靈活性。當面臨治理需求或社會風險時，制度和組織可能處于“缺位”的狀態(tài)，但黨政能夠隨時隨地就有待解決的問題進行討論與協(xié)商，及時制定切實可行的規(guī)范性文件，并交由政府機關予以執(zhí)行，從而能夠有效提升黨的彈性治理效能。

第二，銜接黨規(guī)與國法。以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系與以憲法為核心的國家法律規(guī)范體系，是中國法治建設的重要制度體系，二者具有“一體兩面、互為表里”的協(xié)同關系。習近平多次強調，全面推進依法治國，必須注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接與協(xié)調[12]。但是，由于黨內法規(guī)與國家法律在制定主體、制定程序、適用領域和強制力等方面存在差異，二者間的銜接與協(xié)調一直比較困難。黨政聯合發(fā)文是由黨政就共管、共抓的領域共同制定出來的規(guī)范性文件，具有黨內法規(guī)與國家法律的雙重屬性，能夠有效彌補黨內法規(guī)強制性弱的缺陷以及國家法律難以全面細致且制定周期過長的不足，成為銜接黨規(guī)國法最有效、最直接的工具。

第三，節(jié)約、高效、快速實現既定目標。在中國特色的黨政治理結構中，部分社會公共事務需要接受黨政的雙重管理。在此情況下，對于同一社會公共事務，黨政可能分別立法或發(fā)布規(guī)范性文件，此舉不僅浪費立法成本，而且可能造成雙方制定的規(guī)范性文件相互沖突、不協(xié)調。黨政機關聯合發(fā)文恰恰能夠破解這一難題：一方面，黨政聯合發(fā)文能夠節(jié)約立法成本。與黨政系統(tǒng)分別制定規(guī)范性文件相比，黨政聯合發(fā)文能夠對立法資源進行合理配置與有益整合，并將雙方共管、共抓的事項、內容制定成一部適用于多個領域的規(guī)范性文件，從而實現立法資源的共享，此舉能夠有效節(jié)約立法成本。另一方面，黨政聯合發(fā)文能夠提高立法效能。在黨政聯合發(fā)文中，黨政機關能夠充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，統(tǒng)一調配人力、物力、財力，提高黨政聯合發(fā)文的制定與執(zhí)行效率。同時，在黨政聯合發(fā)文的執(zhí)行階段，黨政機關能夠充分討論、協(xié)調各自行為，有效避免在黨政共管事項規(guī)定上的沖突、不協(xié)調，增強規(guī)范性文件的執(zhí)行效力，從而有助于快速實現既定目標。

（二）黨政聯合發(fā)文的法律隱憂

在全面深化改革挺進深水區(qū)的背景下，黨政聯合發(fā)文的功能優(yōu)勢是比較顯著的，其適度推廣也具有特定的法理正當性和現實緊迫性。但是，也應當看到，由于配套制度、機制尚不完善，黨政聯合發(fā)文在運行中存在著自身的性質與法理正當性遭受爭議、責任主體與訴訟途徑比較模糊，以及可能引起監(jiān)督難題等法律隱憂。

第一，黨政聯合發(fā)文的性質和法理正當性遭受爭議。一方面，黨政聯合發(fā)文的性質遭受爭議。不同地方對內容相同的黨政聯合發(fā)文的性質界定不相同，即內容相同的黨政聯合發(fā)文在甲省被認為是黨的規(guī)范性文件，在乙省可能既是黨的規(guī)范性文件又是政府的規(guī)范性文件[13];同時，不同學者對黨政聯合發(fā)文的性質認定也不相同，部分學者認為黨政聯合發(fā)文是黨的規(guī)范性文件，而有的學者則認為黨政聯合發(fā)文是政府的規(guī)范性文件，還有學者認為黨政聯合發(fā)文的性質判定需要具體問題具體分析，多數學者認為黨政聯合發(fā)文既是黨的規(guī)范性文件又是政府的規(guī)范性文件。另一方面，黨政聯合發(fā)文的法理正當性遭受爭議。根據《中華人民共和國立法法》《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《黨政機關公文處理工作條例》等規(guī)定，黨政聯合發(fā)文由黨政兩個系統(tǒng)的多個主體聯合制定并發(fā)布，其既不符合黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件的要求，也不符合行政法規(guī)、部門規(guī)章或行政規(guī)范性文件的要求，更不符合法律的要求，其法理正當性仍然存在爭議。

第二，黨政聯合發(fā)文的責任主體不夠明確，訴訟途徑比較模糊。根據“誰發(fā)布文件誰就對文件負責”的原則，黨政聯合發(fā)文應該由黨和政府同時擔任責任主體。但是，由于黨與政府的性質、組織形式和工作方式等不相同，二者承擔責任的方式，以及外界進行訴訟的途徑也不相同，從而導致黨政聯合發(fā)文的責任主體不夠明確，外界對黨政聯合發(fā)文進行訴訟的途徑比較模糊。在此情況下，黨政聯合發(fā)文可能成為政府機關規(guī)避《政府信息公開條例》約束、備案審查和外界訴訟的脫逸通道[14]。

第三，黨政聯合發(fā)文可能引起監(jiān)督難題。作為黨和政府治國理政的常態(tài)化工具，黨政聯合發(fā)文的制定與執(zhí)行離不開監(jiān)督。但是，由于黨政聯合發(fā)文的性質、責任主體、訴訟途徑等都不夠明確，其產生與運行可能引起監(jiān)督難題。一方面，黨政聯合發(fā)文挑戰(zhàn)信息公開。《政府信息公開條例》規(guī)定，信息公開的范疇僅限于政府信息，黨務信息不在信息公開的范疇。同時，黨政聯合發(fā)文具有黨務信息和政府信息的雙重屬性，故而一些政府部門以黨政聯合發(fā)文具有黨務信息屬性為由，規(guī)避信息公開。另一方面，黨政聯合發(fā)文挑戰(zhàn)國家權力機關的監(jiān)督與備案審查。從法理上講，國家權力機關有權監(jiān)督政府機關行使公共權力的活動，有權撤銷政府制定的同憲法、法律相抵觸的各種行政法規(guī)、決定和命令等，但卻無權干涉黨的執(zhí)政活動及其制定的規(guī)范性文件。同時，黨政聯合發(fā)文屬于黨和政府聯合發(fā)布的規(guī)范性文件，造成國家權力機關的監(jiān)督變得復雜和困難。另外，黨政聯合發(fā)文由黨政兩個系統(tǒng)的多主體聯合發(fā)布，是否需要備案審查、對哪些內容進行備案審查、由哪一個部門進行備案審查等都尚不明確，這些都可能引起黨政聯合發(fā)文監(jiān)督困難或監(jiān)督混亂等問題。

五、新時代黨政聯合發(fā)文的優(yōu)化路徑

實踐表明，隨著黨政融合的進一步發(fā)展，黨政聯合發(fā)文已經成為中國政府過程中不可或缺且日益常態(tài)化的治理工具。因此，探討新時代黨政聯合發(fā)文的優(yōu)化路徑，對于消弭黨政聯合發(fā)文的法律隱憂，從而更好地發(fā)揮黨政聯合發(fā)文在國家治理中的功能優(yōu)勢具有積極意義。

（一）優(yōu)化黨政聯合發(fā)文性質的判定標準

黨政聯合發(fā)文的性質難以判定，是導致其存在諸多法律隱憂的根本原因，明確黨政聯合發(fā)文性質的判定標準，成為消弭黨政聯合發(fā)文諸多法律隱憂的重要前提。在現有研究中，部分學者主張根據黨政聯合發(fā)文中的主送機關、發(fā)文字號等外在標識判定黨政聯合發(fā)文的性質。此種情況下，部分政府機關可能會有意以黨的機關作為黨政聯合發(fā)文的主送機關，或者由黨的機關編制黨政聯合發(fā)文的發(fā)文字號，以此達到規(guī)避信息公開或備案審查的目的。鑒于此，可以嘗試以黨政聯合發(fā)文的實質內容，而非其主送機關、發(fā)文字號等外在標識，作為黨政聯合發(fā)文性質的判定標準。對于根據其實質內容仍然難以定性的黨政聯合發(fā)文，統(tǒng)一歸為政府的規(guī)范性文件予以處理，以此預防部分政府機關規(guī)避信息公開或備案審查等行為的發(fā)生。

（二）增強黨政聯合發(fā)文的法理正當性

黨政聯合發(fā)文的法理正當性不僅事關中國特色的法治體系建設，而且影響著民眾法治觀念的養(yǎng)成。因此，可以考慮通過完善《中華人民共和國立法法》《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《黨政機關公文處理工作條例》等現有法律法規(guī)，或是通過制定新的法律等方式，明確黨政聯合發(fā)文的適用領域，規(guī)范黨政聯合發(fā)文制定與執(zhí)行程序，以此增強黨政聯合發(fā)文的法理正當性。同時，可以考慮通過完善《中國共產黨黨務公開條例（試行）》《政府信息公開條例》等現有國法黨規(guī)，或是通過制定新的法律等方式，明確黨政聯合發(fā)文的信息公開內容，并盡量擴大黨政聯合發(fā)文的信息公開范圍。此外，還可以考慮建立并完善外界對黨政聯合發(fā)文的法律訴訟機制，以便在公民、法人和其他組織的合法權益遭到黨政聯合發(fā)文侵害時，能夠依法依規(guī)對其進行權利救濟。

（三）加強對黨政聯合發(fā)文的備案審查力度與監(jiān)督力度

在黨政聯合發(fā)文數量顯著增長的情形下，如果不對其加強備案審查力度與監(jiān)督力度，就可能會形成治理盲區(qū)，從而侵害公民、法人和其他組織的合法權益。因此，一方面，可以在判定黨政聯合發(fā)文性質的基礎上，加強對政府規(guī)范性文件或是以政府規(guī)范性文件為主要特征的黨政聯合發(fā)文的備案審查力度，同時可以嘗試對黨政聯合發(fā)文的規(guī)范性文件進行專項備案審查。這一方案可能會增加行政成本，但能夠在規(guī)范性文件的發(fā)源處就先行把關，從而提高文件的正確性與科學性。另一方面，在健全黨政聯合發(fā)文信息公開機制的基礎上，有必要明確國家權力機關、公民、法人和其他組織監(jiān)督黨政聯合發(fā)文的內容、渠道、程序等，以此加強對黨政聯合發(fā)文的監(jiān)督力度。

注釋：

① ?參見：盧鴻福.對黨政聯合發(fā)文能不能進行審查？[N].檢察日報，2014-11-24（06）;滕修福.規(guī)范性文件不宜黨政聯合制發(fā)[N].人民代表報，2014-05-10（03）;孫軒柏.不應審查黨政聯合發(fā)文[N].人民代表報，2013-07-23（03）;崔厚元.黨政聯合制發(fā)的規(guī)范性文件需要備案審查嗎？[N].人民代表報，2012-06-28（03）。

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