內部審計與內部控制協同機制的構建
——以蘇州市域高職院校為例

鞏家民

（沙洲職業工學院，江蘇 張家港 215600）

引言

當前，我國內部審計面臨較好的政治環境和經濟環境。[1]黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”從頂層設計方面提出了國家治理體系和治理能力的總目標。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大部署。審計制度是國家治理體系中的重要制度。正如習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上所指出的“審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。”中央審計委員會及地方各級審計委員會的成立，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是推進審計管理體制改革的偉大創舉，也是我國審計改革和發展的里程碑。

同時，我國內部審計的各項制度不斷完善，內部審計工作有了較好的制度環境。中央審計委員會明確要求“要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力”。[2]2018年，《審計署關于內部審計工作的規定》（審計署令第11號）、《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》（審法發〔2018〕2號）相繼出臺，對內部審計業務進行規范，內部審計工作有了良好的制度保證。

各級黨委和政府對審計工作高度重視，各單位也都進行了認真落實和積極探索。內部控制和內部審計都是有效防范單位管理風險，提高單位管理水平的重要制度安排。本文結合高職院校內部審計與內部控制工作實際，分析如何通過構建內部審計與內部控制協同機制，有效防范單位管理風險，提高單位管理水平，推進單位治理體系和治理能力現代化。

1 蘇州市域內高職院校內部審計機構設置的現狀分析

蘇州市域范圍內目前共有高職院校17所，其中公辦高職院校11所，民辦高職院校5所，中外合作高職院校1所。通過查詢這17所高職院校官網“機構設置”或“組織機構”一欄，內部審計（或審計）機構的設置情況如表1所示。

表1 蘇州市域范圍內高職院校審計機構設置情況統計表

根據統計，目前蘇州市域范圍內高職院校設置了內部審計機構的共有7所，占蘇州市域所有高職院校的41.18%，其中有3所與財務處合署辦公、有1所設置在紀檢監察處，獨立設置內部審計機構的只有3所，僅占17.64%。因此，從內部審計機構的設置現狀來看，目前蘇州市域范圍內高職院校對內部審計工作的重視程度有待提高，院校內部審計管理體制尚未理順，內部審計機構的設置和人員的配備以及其獨立性尚需完善。

2 蘇州市域內高職院校內部控制工作的現狀分析

為了提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部在2012年制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并從2014年1月1日起執行。經過多年的實踐，蘇州市域內高職院校在內部控制方面已經積累了豐富經驗，取得了良好效果。蘇州市域內17所高職院校的官網上均能查詢到其公開的以財務管理制度為主要代表的內部控制規章制度，也能查詢到與財務收支相關的表格。從表格設計的審批流程來看，均符合內部控制制衡性原則。多數院校的官網上還能查詢到學院近年來的預決算報告。

因此，蘇州市域內高職院校內部控制工作基礎較好，為“實現合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果”這一控制目標提供了制度保證，也為內部審計工作的順利開展創造了良好條件。

3 內部審計與內部控制的關系及協同機制構建的可行性分析

3.1 內部審計與內部控制的關系

內部審計和內部控制都是隨著管理實踐的需要而發展出的風險防范制度，都是單位內部管理的重要手段。

內部審計不等于內部控制，但有助于內部控制。[3]國際內部審計師協會在1999年將內部審計定義為“內部審計是用來增加組織價值和改善組織運營的獨立、客觀的保證和咨詢活動。它以系統的、專業的方法對風險管理、控制及治理過程的有效性進行評價和改善，幫助組織實現其目標”。2018年《審計署關于內部審計工作的規定》對內部審計的定義是“內部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。”內部審計的范圍延伸到風險管理和組織內部的治理，內部審計針對風險管理、控制及治理過程的有效性進行評價，并提出咨詢建議。

內部控制較為經典的定義是1972年美國審計準則委員會（ASB）所提出的，“內部控制是在一定的環境下，單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法。”美國全國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（COSO）針對內部控制進行專門研究，并于2004年提出“風險管理是一個過程，它由一個主體的董事會、管理當局和其他人員實施，應用于戰略制訂并貫穿于企業（單位）之中，旨在識別可能會影響主體的潛在事項、管理風險以使其在該主體的風險容量之內，并為主體目標的實現提供合理保證。”該框架拓展了內部控制，更有力、更廣泛地關注于企業（單位）風險管理這一更加寬泛的領域。風險管理框架包括了八大要素：內部環境、目標設定、事項識別、風險評估、風險應對、控制活動、信息與溝通、監控。[4]

2012年，我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》對內部控制定義為“內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。”

內部審計和內部控制都強調要促進單位經濟業務的合法合規，防范風險，實現單位目標。內部審計和內部控制的關系如圖1所示。[5]

圖1 風險管理、內部控制及內部審計的關系

3.2 內部審計與內部控制協同機制構建的可行性分析

協同理論認為，系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統或組分的協同作用決定的，協同得好，系統的整體性功能就好。如果一個管理系統內部，人、組織、環境等各子系統內部以及他們之間相互協調配合，共同圍繞目標齊心協力地運作，那么就能產生1+1＞2的協同效應。[6]

針對當前蘇州市域內高職院校內部審計和內部控制工作的現狀，構建內部審計與內部控制協同機制，具有很強的緊迫性，也具有很強的可行性。

首先，內部審計和內部控制目標具有相同之處，為構建兩者的協同機制提供了可能性。通過該定義可以看出，內部審計的目標是促進單位完善治理、實現單位的目標。

其次，內部審計和內部控制都強調獨立性和制衡性，為構建兩者的協同機制提供了可行性。《審計署關于內部審計工作的規定》第九條規定單位應當保障內部審計機構和內部審計人員依法依規獨立履行職責；《行政事業單位內部控制規范（試行）》第五條規定內部控制應遵循制衡性原則。

4 構建內部審計與內部控制協同機制的整體框架

內部控制強調事前、事中的控制，在整體的監督體制中可以起到很好的預防作用；內部審計著重強調事后監督，可以起到很好的威懾作用。

內部審計與內部控制協同機制有利于形成優勢互補。目前，內部審計側重于經濟審計，內部控制要求做到全員、全業務控制。經濟審計與內部控制既有本質區別又有密切聯系，既可單兵突破又可協同攻堅。從經濟審計和內部控制進行綜合分析、研判、突破，既可以做到查實事項不重復，又可以做到重點情況不遺漏，實現監督職能優勢互補。

構建內部審計與內部控制的協同框架，需要以推進管理體制機制創新，構建有效的協同管理、協同檢查、協同整改、協同問責等四個方面的機制，全面提高監督和防范風險的能力，取得標本兼治成效，形成有效的監督合力。內部審計與內部控制協同機制的整體框架如圖2所示。

圖2 內部審計與內部控制協同機制整體框架

4.1 協同管理機制的構建

高職院校黨委需要從政治站位的高度加強對校內審計和內部控制工作的統一領導，統籌謀劃校內審計和內部控制工作。設立專門的內部審計和內部控制機構，承擔內部控制和內部審計主體職責。必要時可以成立內部審計與內部控制領導小組，由黨委主要領導任組長，領導小組對學院黨委負責并報告工作，主要職責包括：貫徹學院黨委的有關決策和部署，研究確定內部審計與內部控制的工作計劃和階段性工作安排，聽取審控工作匯報，研究審控工作成果的運用和處置意見，向學校黨委報告審控工作情況等。

領導小組下設內部審計辦公室和內部控制辦公室，內部審計辦公室主任和內部控制辦公室主任分別由相應的分管校領導擔任，辦公室對領導小組負責，主要職責包括：貫徹落實領導小組的部署要求，擬定工作計劃和實施方案，統籌、協調、指導工作組開展工作，匯總工作情況，及時下達整改意見，并跟蹤督促整改落實。根據內部審計和內部控制工作計劃，抽調優秀業務骨干，專兼結合，分別組成若干工作組，開展相應工作。

4.2 協同檢查機制的構建

充分發揮內部審計和內部控制各自優勢，互相借力，同頻共振，協同檢查，提高精準發現問題的能力，進一步擴大震懾效果。

發揮內部控制的日常監督作用，使得單位人、財、物的流動均合法合規。結合內部審計的重點監督內容，在協同檢查過程中，要重點關注各項業務和活動貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果，重大經濟事項的決策、執行和效果，財政財務管理和經濟風險防范，資金的管理使用和效益，以及預決算的制定及執行情況，在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任。把握問題導向和資源共享。堅持問題導向，把發現問題作為工作的重點和努力的方向。在內部審計和內部控制過程中要準確聚焦靶向部位，緊盯重點事和重點人，注重資料查閱、總結歸納分析和發現問題。做到審計小組和內控小組信息互通、資源共享，努力實現審計和內控工作效應疊加。

4.3 協同整改機制的構建

內部審計和內部控制要同向發力，協同推進整改。對于內部審計與內部控制工作來說，發現問題是工作的基本要求，落實整改才是工作的根本目的。審計工作組、內控工作組要在對問題適時分析研判的基礎上，推進即知即改。內部審計結束后，內部審計與內部控制工作領導小組在協同研判的基礎上，聚焦被審計部門《審計報告征求意見稿》，就存在的突出問題，分別從各自不同的視角互相完善補充，形成整改意見與建議，并向被審計部門反饋，明確整改時限，督促落實整改。

4.4 協同問責機制的構建

強化對被審計部門工作責任問責。對決策執行不力、工作落實不到位，領導整改工作不力，整改進展緩慢、成效不明顯、敷衍整改，不按要求報告整改落實情況，不認真糾正問題的人員要進行問責。

同時要強化對內審人員和內控人員的工作紀律問責。內審人員和內控人員在工作中，要嚴守工作紀律，不得對工作中發現的重大問題隱瞞不報，不得私自泄露工作的有關內容，不得接受被審部門任何形式的禮品、禮金和宴請等。對失職失責、違反工作紀律的工作人員，視情節輕重給予組織處理或者黨紀政紀處分，以內審和內控的實際成效進一步營造風清氣正的政治生態和良好育人環境。真正做到“以審計精神立身，以創新規范立業，以自身建設立信”。[2]

5 結語

內部審計與內部控制都是單位監督體系的重要組成部分，在防范單位風險，提高單位管理水平和治理能力方面都發揮著重要作用。通過構建兩者在協同管理、協同檢查、協同整改、協同問責等方面的機制，可以發揮更大的制度優勢，形成更大的監督合力。