民辦高校分類選擇及高水平建設路徑探析

任磊

摘 要：新修訂的《民辦教育促進法》規定，民辦學校舉辦者可以自主選擇設立非營利性或營利性民辦學校。本文通過分類管理的政策體系研究，對民辦高校選擇登記為非營利性或營利性的利弊進行了對比分析。無論選擇何種類型，通過進一步加強黨的領導、完善法人治理結構、提高人才培養能力、提升科研能力和水平、增強服務社會能力、加強高水平師資隊伍建設等路徑來提升內涵和質量，加快高水平建設是民辦高校生存發展的必由之路，同時也是建設高等教育強國的必然選擇。

關鍵詞：民辦高校;分類選擇;非營利性;營利性;建設路徑

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）04 — 0153 — 03

2010年，《國家教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》第一次提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，對2002年頒布的《民辦教育促進法》作出了16項修訂，新修訂的《民辦教育促進法》（以下稱《修正案》）已于2017年9月1日起正式實施，標志著我國正式進入了民辦學校分類管理的新時代。

《修正案》的一項重大改革是其第十九條規定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”。這一規定首次在法律層面明確了民辦高校必須進行非營利性和營利性分類登記的要求和標準，重新定義了新時期民辦高等教育發展的路徑選擇。本文試圖對民辦高校分類選擇中存在的利弊以及分類后如何開展高水平建設進行探析。

一、民辦高校分類管理的政策體系

我國民辦高等教育發展至今，民辦高校數已達756所，本專科在校生規模708萬余人。民辦高校分類管理作為一項中央政府推動實施的強制性制度改革和頂層設計，需要一套完善的法律框架和政策體系提供支撐和保障。自《修正案》出臺后，國家相關部門及各級地方政府先后制定實施了一攬子配套政策，這些政策措施涉及土地、稅收、經費、編制等多個方面，以及教育、財政、工商、國土、民政、發改委等多個部門。

（一）原則性的國家政策

《修正案》中對非營利性和營利性民辦學校的扶持與獎勵政策進行了補充完善，主要體現在收費項目和標準、各級政府扶持、用地政策、稅收優惠、財務清算等方面。

為了確保《修正案》能夠有效推進落實，國務院印發了《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》及其任務分工實施方案，對鼓勵支持和規范民辦教育健康發展進行了制度安排，進一步明確了民辦學校分類登記以及實施監督管理的相關政策措施，原則性制定了對民辦學校分類管理后的差別化政策體系，強調在財政、稅收、用地、收費等方面將對非營利性民辦學校給予更大扶持。

國家多部委還聯合出臺了《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》兩個配套文件。前者重點解決了民辦學校“到哪里登記”“如何登記”等問題，規定了民辦學校設立審批、分類登記、變更和注冊登記等方面的內容;后者則重點解決了營利性民辦學校“能辦什么學”“如何辦學”“如何辦好學”等問題，對營利性民辦學校的設立、組織機構、教育教學、財務資產、信息公開、變更與終止、監督與處罰等內容作出了具體規定。

《修正案》出臺后，民辦教育界一直呼吁修訂與之相對應的《民辦教育促進法實施條例》，但經過近兩年的等待，司法部于2018年8月將《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》向社會征求意見后，便再無下文。期待國家盡快出臺更具操作性的關于民辦高校生均撥款、稅收優惠、土地供應、關聯交易監管等方面的政策措施。

（二）差異化的地方政策

實施新政需要鼓勵地方進行民辦教育政策創新。民辦高校分類管理的落地實施，需要各級地方政府根據本地區經濟社會發展及教育綜合改革情況制定相關政策措施，給予實實在在的指導和幫助。國家要求“各級人民政府要完善制度政策，在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學校給予扶持”。截至2020年11月，全國各省（區、市）先后根據《修正案》以及國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》等法律法規，因地制宜地以政府文件形式制定了本地區的配套文件，由于民辦高等教育發展省際、校際、類型差異較大，情況復雜多樣，因此各地政策存在一定的差異性。

1.正式實行分類登記的時間。比較早的是湖北，原則上要求2020年9月1日前完成分類登記;云南規定，修法前批準設立的民辦學校2021年11月7日前全部實現分類登記;甘肅、江西、陜西等省為2022年9月1日前完成分類登記;安徽、浙江、江蘇等省規定民辦高校須在2022年年底前完成分類登記。《修正案》出臺后，基本上每個省（區、市）都相繼設置了民辦高校分類登記的過渡期，絕大部分省（區、市）都將在未來兩年內完成。

2.財政扶持及稅收優惠等政策。由于國家的導向是積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學校，按照國務院的要求，各省（區、市）在配套文件中都明確了對民辦高校，特別是非營利性民辦高校的扶持及優惠政策。上海、浙江、云南、陜西、江蘇、廣東、山東、 寧夏、江西等10余個省（區、市）設立了民辦教育發展專項資金，遼寧、安徽、甘肅、云南、上海、河北、內蒙古、 陜西、海南、青海、寧夏、山東、重慶、江西、廣西等20余個省（區、市）設立了民辦教育發展基金（會），但各地的財政預算金額差距較大;上海、重慶等地還安排了民辦高校生均撥款財政預算;絕大部分省（市、區）在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、學生資助、稅費減免等方面對非營利性民辦高校給予扶持，對營利性民辦高校的支持力度較小。

3.用地及收費定價政策。在用地及收費定價政策方面，各地基本上都是按照國務院的要求制定了比較原則的政策。其中，非營利性民辦學校享受公辦學校同等政策，按劃撥等方式供應土地;營利性民辦學校可以按出讓、租賃等有償方式供應土地，只有一個意向用地者的，可按協議方式供地。

民辦高校收費方面，各地實行的大都是自主定價、政府監管，但具體政策上有細微差別。廣東和黑龍江規定，民辦學校收費項目、標準和方式應在招生報名開始前不少于30天向社會公示;河南規定，民辦學校收費項目和標準確定后，在一個學年內不得增加收費項目或提高收費標準。

二、民辦高校分類選擇的利弊分析

民辦高校分類選擇已經勢在必行，且離各省（區、市）規定的過渡期結束也越來越臨近，各民辦高校，尤其是舉辦者要充分結合各校的辦學定位、辦學條件以及所在省（區、市）的配套政策等因素，來權衡利弊，最終做出選擇。

（一）選擇登記為非營利性的利弊

選擇登記為非營利性民辦高校的利是：1.符合國家的政策導向。國務院的文件明確提出，國家積極鼓勵和大力支持社會力量舉辦非營利性民辦學校;2.登記門檻低。依法完成財務審計，修訂學校章程，到相關部門履行新的登記手續即可;3.扶持政策多。除民辦教育發展專項資金、基金支持及用電、用水、用氣、用熱執行與公辦學校相同的價格政策外，各級政府在財政補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、稅費減免等方面給予扶持;4.用地成本低。享受公辦學校按劃撥等方式供應土地的同等政策，校舍及附屬性設施建設享受公辦學校同等政策，土地以原值過戶到學校名下時，只收取證照工本費和登記費;5.辦學經費充足。除相應的財政扶持和稅費減免外，舉辦者不取得辦學收益，辦學結余全部用于辦學;6.教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策;7.不以營利為目的，學費定價低，更容易被社會接受，生源數量多、質量好。

選擇登記為非營利性民辦高校的弊是：1.就舉辦者而言，選擇登記為非營利性民辦高校即不得取得辦學收益，同時國家強化監管和審計，也出臺了限制“關聯交易”的相關制度文件;2.《修正案》規定“非營利性民辦學校收費，通過市場化改革試點，逐步實行市場調節價，具體政策由省級人民政府確定”。也就是說，非營利性民辦高校的定價自主性較小。

（二）選擇登記為營利性的利弊

選擇登記為營利性民辦高校的利是：1.舉辦者依法可以取得辦學收益，辦學結余依據國家有關規定進行分配;2.全國絕大部分省（區、市）的配套政策明確，營利性民辦高校收費實行市場調節價，具體收費標準由民辦學校自主確定，很大程度解決民辦高校辦學經費不足的問題;3.在扶持政策方面，雖然沒有非營利性民辦高校那么多，但各級政府也會根據經濟社會發展和公共服務需求，通過政府購買服務及稅收優惠等方式給予支持;4.終止辦學時，學校財產依法清償后有剩余的，依照公司法有關規定，歸舉辦者所有。

選擇登記為營利性民辦高校的弊是：1.登記要求較高。要進行財務清算，經省級以下人民政府有關部門和相關機構依法明確土地、校舍、辦學積累等財產的權屬并繳納相關稅費，辦理新的辦學許可證，重新登記，繼續辦學;2.與非營利性民辦高校相比，政府扶持政策要少得多，且需要繳納較高的稅費;3.用地成本高。需要繳納較高的土地出讓金，重新定價供應土地的，也需承擔高昂的市場化土地價格;4.由于辦學成本高，導致學費較高，影響生源數量和質量;5.營利性民辦學校在我國尚屬新生事物，將面臨很多不確定的政策風險，同時社會很可能對學校逐利性產生歧視。

三、高水平民辦高校建設的路徑探索

民辦高等教育是中國高等教育的重要組成部分，是中國高等教育改革的重要推動力量，無論選擇非營利性還是營利性，提升內涵和質量，推進高水平建設都是民辦高校生存和發展的必由之路，同時也是建設高等教育強國的必然選擇。

（一）進一步加強黨的領導

不論非營利性還是營利性，教育的公益性始終不能變，為黨育人、為國育才的根本使命始終不能變。民辦高校要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，落實立德樹人根本任務，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。要進一步加強黨對民辦高校的領導，充分發揮民辦高校黨組織的政治核心作用，為高水平民辦高校建設提供堅強的政治保證和組織保障。

（二）進一步完善法人治理結構

民辦高校依然存在著法人治理結構不健全等問題，依法辦學和依法治校是民辦高校保障自身合法權益，健康發展和推進改革創新的根本保障和重要依據，也是充分發揮民辦高校體制機制優勢，建設高水平民辦高校的基本要求。落實董（理）事會領導下的校（院）長負責制，完善法人治理結構是保證民辦高校科學發展、規范運行的前提條件，也是建設現代大學制度的必然要求。

（三）進一步提高人才培養能力

深化人才培養模式改革，進一步加強教育教學建設，推進學科專業的應用性改造和集群發展，積極推進課程體系和教學內容改革，聚集資源，優化配置，鞏固人才培養的核心地位。同時，健全質量保障體系和教育教學評價制度，注重培養學生的社會責任感、法治意識、創新精神和實踐能力。

（四）進一步提升科研能力和水平

科研是大部分民辦高校的短板，要進一步加大投入，重點加強應用研究和教學研究，不斷健全科研組織和科研機制。充分發揮在技術創新、哲學社會科學研究、應用型研究、校企科技資源共享等方面的合作優勢，推動教師科研及學生創新活動，解決區域經濟發展中的實際問題，應用研究為教學和人才培養服務，增強服務地方經濟社會發展能力。

（五）進一步增強服務社會能力

高水平民辦高校應當滿足區域經濟社會發展的人才需求，要圍繞服務區域經濟社會發展及“一帶一路”倡議、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設等國家發展戰略，充分發揮學科專業優勢，強化產學研深度融合，實現合作辦學、合作育人、合作發展。不斷拓展為社會服務的空間和渠道，努力在人才培養、科學研究、成果轉化、智力支持等方面提升學校服務社會的能力和水平。

（六）進一步推進產教融合、校企合作

產教融合、校企合作是推動民辦高校高質量發展以及更好服務教育強國建設的重要路徑。大力推進產教融合、校企合作有助于民辦高校融入區域經濟社會發展，適應產業、行業發展變化，積極調整人才培養模式和學科專業結構。要探索構建以市場需求為導向的“教學—科研—產業”合作機制和協同育人機制，從資金、技術、平臺、師資等方面全方位開展交流與合作，實現校企共同制定人才培養方案、共同組織教學活動、共同推廣教學成果、共同開展技術培訓、共同組建教學科研和科技創新團隊。

（七）進一步加強師資隊伍建設

要培養高素質創新型、應用型、技術技能型人才，關鍵要建設一支優秀的師資隊伍，尤其是“雙師型”教師隊伍。要堅持把師德師風、教書育人、專業素質作為教師素質評價的標準，健全教師考核制度，建立教師個人師德、教學、科研記錄，推動教師隊伍建設常態化、長效化，引導廣大教師教書育人和自我修養相結合，做到以德立身、以德立學、以德施教，擔當起學生健康成長指導和引路人的責任。

四、結語

分類管理是民辦教育領域具有重大戰略意義的制度創新，對民辦高校而言，既是機遇更是挑戰。無論選擇何種類型，加強內涵建設和提升辦學質量都是民辦高校的必然選擇。但選擇非營利性和營利性，民辦高校將面臨著截然不同的內外部條件，也將直接導致民辦高校走上不同的發展路徑，這就需要每一個民辦高校的舉辦者和決策者根據學校辦學實力、發展定位、優勢特色、抗風險能力以及所在地區的配套政策等因素進行綜合考慮，最終做出選擇。同時，民辦高校必須緊緊圍繞人才培養這個核心職能，加大投入力度，改善辦學條件，深化教學改革，推進產教融合，建強師資隊伍，實現高質量高水平創新發展。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕段淑芬，黎爾平，蘇海紅，等.民辦高校分類選擇的利弊及可持續發展路徑〔J〕.浙江樹人大學學報，2019，（01）：25-29.

〔4〕韓玉亭.民辦高校內部治理機制的困境及出路〔J〕.高教發展與評估，2017，（01）：20.

〔5〕黃小靈.我國建設高水平民辦高校面臨的困境與實踐路徑探析〔J〕.高等教育研究，2019，（06）：70.

〔責任編輯：侯慶海〕