基層社區應急治理措施研究

張敏慧 朱建一 謝穎

摘? 要：面對重大突發公共衛生事件，基層社區作為應急治理的第一道防線，有著舉足輕重的地位和作用。國內應急治理研究成果豐富，關于基層社區治理等方面的研究較多，但就具體的應急治理及相關措施等方面研究的系統化、針對性不足，對一般性規律和特殊性規律的研究較少。近年來，雖然基層社區應急治理體系及能力得到長足的發展，但還存在部門融合度不夠、人員治理精準度不夠等問題。本文采取實證研究方法，對寧波市鄞州區基層社區應急治理體系及能力展開調研，總結其中的特色和經驗，就存在的問題展開針對性研究，提出完善建議和建設舉措，為基層社區應急治理體系及能力建設提供相應理論和實踐支撐。

關鍵詞：基層社區;重大突發公共衛生事件;應急治理

中圖分類號：C939? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1673-7164（2021）29-0104-03

一、文獻回顧與評述

（一）國外基層社區應急治理模式

國外在應急治理方面的研究普遍早于我國，應急治理體系較為完善，在社區應急治理層面也頗有成效。本文將以德國和日本為例進行簡單介紹。

1. 日本“耐災型社區”

日本地理位置特殊，是自然災害高風險地區，在長期的抗災救災過程中，逐漸形成了一套較全面的綜合應急治理體系。在日本，基層社區應急治理推廣“耐災社區”，通過“城鎮守望項目”，即當地政府官員、應急專家和社區對緊急狀況進行實地考察和風險辨識，以家庭為單位，將風險層層上報，繪制了可靠有效的風險地圖，實現社會力量、社區力量和政府的互動，發動個體居民積極參與到社區應急治理的預防、準備、處置和恢復的全部流程。

2. 德國“綜合型社區”

社會力量的有效運用是德國社區突發應急治理走在前列的重要原因。德國社區突發應急綜合治理系統由警察、消防、社會志愿公益人員機構組織等單位構成。這些社會組織職責非常多，比如負責現場救援、對受害者開展心理輔導、培訓社會救援人員等。在各種突發應急救助力量里，志愿公益人員是突發應急救助隊伍的主力軍，目前已有170萬人。

德國法律規定，志愿公益人員在任務、工作期間參與突發應急綜合治理培訓教育與救助，其薪酬由國家政府部門負擔。國家政府部門志愿人員的任務工作經費非常充足，慈善捐贈收入也可以作為志愿者隊伍的收入來源，充分保障了志愿者隊伍的穩定性。

綜合國外社區在應急治理措施方面的建設，不難發現，都具有明確完整的社區應急治理體系，以政府為引導，充分發揮民間組織力量強，多元主體權責協調，居民應急意識和自救能力強等特點，這對國內關于基層社區應急治理模式的思考具有很大借鑒意義。

（二）國內基層社區應急治理措施

我國基層社區應急治理措施在經歷多次重大突發事件后，得到了長足發展。總體而言，國內對應急治理措施的研究分析主要可以分為以下三類：

1. 理論研究分析

此類研究一般通過理論研究分析，就如何增強基層應急治理措施提供建議。顏德如等人認為基于社會整合與組織化理論，基層黨組織應將黨的組織建設與多元組織的“自組織化”與“被組織化”統一起來，圍繞基層黨組織的領導，未來應急治理法律法規應當適當完善風險防范、信息傳導自救互救以及民生服務保障等方面的規定。曹海軍等人提出將社區由應急治理的“行政末梢”轉變為“治理樞紐”，以數字化技術為抓手，以社區網格化治理優勢和協同治理思路為支撐，推動形成以“精明治理”“精確識別”“精準發力”“精密治理”“精細服務”為核心構成和著力點的社區公共衛生應急治理策略體系[1]。

2. 個別案例與實證分析

此類研究一般通過研究分析某街道、某社區應急治理情況，提出相應的策略。高銀寶等人以福建省龍海市N村為例，運用參與式調研和危機生命周期模型的分析方法，梳理疫情影響下的N村空間治理實踐[2]，提出了應對突發疫情的空間治理策略，即構建“分區分級分類”的鄉村社區空間防疫體系，形成“多部門聯動”的鄉村社區應急組織體系，優化鄉村社區人居環境，營造社區健康空間[2]。徐景妍以江西省貴溪市X社區為例，從基層社會治理的視角出發，以社區治理理論和危機治理理論為指南，對基層社區日后危機應對的途徑進行思考和建議[3]。

3. 創新視角分析

此類研究一般通過不同視角，對社區應急治理制度提出創新性建議。周文婧等人通過調查和分析F村村民在應對新冠肺炎時對社區抗逆力的認知情況，挖掘該社區疫情應急治理的潛力措施，提出加大政府投入、整合村級資源、積極培育農村非政府組織、健全農村衛生應急治理體制和完善信息溝通機制的解決方式。顏德如等人以4R危機治理理論為視角，發現當前社區存在的應急信息評估研判失實、監測預警失靈、共享聯動遲緩、公開披露形式化等四大癥結，提出從促進社區應急信息治理常態化、推進社區應急信息治理科學化、實現社區應急信息治理一體化、落實社區應急信息治理責任等方面著力，構建全過程的社區應急信息治理體系，提升社區應急信息治理能力的對策。

二、調研對象與方法

（一）調研對象

本研究主要面向寧波市鄞州區各社區工作者及社區居民，包括彩虹社區、海悅社區、中河街道社區、鳳凰社區、宋詔橋社區、飛虹社區的居委會、黨群服務中心負責人。

（二）調研方法

調研分三條線路（疫情社區治理工作者、社區居民、社區主要負責人），分三份問卷：一為社區疫情防控工作調研問卷;二為社區居民滿意度調查問卷;三為針對社區主要負責人的結構性訪談問卷。如圖1：

三、問題指出

通過問卷，發現民眾滿意度普遍較高;在結構性訪談中，反映的問題也相對較少，但仍存在一些有待完善之處。

各部門工作融合度不夠。以鄞州區為例，前期治理階段，鄞州各派出所協同各社區居民委員會等開展疫情防控工作，取得了一定的成效。但在工作中也暴露出“警格、網格”融合度不夠、社區輔警與網格員各行其是，實際工作中出現人員核查方面社區輔警與網格員工作重復，浪費人力、物力，降低疫情治理效能的問題。

1. 情報收集敏感度不高。對轄區正在發生的一些不穩定因素知曉力不足，有些信息已經在街頭巷尾、甚至是網絡上傳開，而社區力量還不知情、不掌握，暴露出社區警務工作在延伸感知方面的不足，人力情報、走訪排查、社情掌控等工作機制上還不完善。

2. 各社區工作效率不平衡。各個社區之間的工作效率存在一定的差異。有的社區尤其是一些新社區，如宋詔橋社區，由于社區新，物業也相對比較完善，在工作時較為主動，能夠在完成基本工作的情況下，創新各種有效措施去應對新冠肺炎疫情。有的社區則相對較為被動，僅僅是完成基本工作，不能有效發動基層群防群治的強大力量，高效完成治理工作。還有一些老社區人口老齡化嚴重，外來人口多，在宣傳等各方面不能夠及時跟進。

3. 專業指導能力不強。一些社區缺乏健康衛生專業人員的指導，在實際治理工作中，仍存在衛生專業能力不足、新冠肺炎疫情防控工作不夠規范等問題。新冠肺炎疫情使得居民長期待在家中，容易造成心理問題，部分社區在心理疏導方面工作也沒有做到位。

四、對策與建議

（一）強化指導工作

1. 明確責任主體，完善運轉體系

《中國共產黨章程》規定“街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權”，街道辦事處的黨工委是基層社區應急治理措施的領導核心[4]。因此，由街道黨組織負責統籌安排各社區的工作方向內容，由居委會負責具體執行落實，各項工作層級分配至個人，使得個人目標與集體目標相一致，從而提高基層工作人員工作積極性，提升整體工作效率。

2. 完善宣傳機制，構建互動社區

宣傳工作是發揮群防群治、聯防聯治重大力量的重要舉措，既能加強居民自身意識，又能化解組織與個體之間的矛盾，減少由于信息溝通不及時導致的障礙，提高工作效率。實際工作中，一方面，社區工作者應積極配合當地黨委政府做好官方宣傳，圍繞上級發布的通知通告，通過社區范圍內的宣傳欄、宣傳窗、出入大門張貼宣傳標語海報、分發宣傳手冊等多種方式，宣傳應急措施相關知識，確保人人盡知;另一方面，充分利用業委會、居委會創建的居民微信群、釘釘群、公眾號等平臺，傳播各地應急治理的成效措施，及時發布重大事件相關情況和相關知識，更新所在地區實時信息，闡明社區治理預案，使居民能夠實時了解所在社區所采取的治理措施的內容，贏得群眾的支持和認同，形成宣傳戰線上共同奮斗的良好氛圍。

（二）協調分工合作

1. 居委會與業委會分工合作

新冠肺炎疫情防控期間，居委會、業委會應當各司其職，充分利用好各自優勢。居委會更偏向于政府的行政職能，被政府授予了一定的權威性，在政策方向上具有領頭作用;業委會由業主組成，與業主自身的需求利益息息相關，在與居民溝通協調上具有優勢。兩者在應急治理期間，應當加強溝通，相互配合，雙管齊下，提高應急治理工作效率。

2. 各部門及社會組織各司其職

各職權部門根據自身特性，負責相應內容的工作。公安機關應主要負責人員治理、社會維穩、社會巡防等工作，衛生部門負責小區在家隔離人員的健康登記工作。各類社會力量也充分發揮相應的作用，如志愿者負責補充社區工作人員在工作力量上的不足，各類慈善機構負責提供口罩、消毒洗手液等物資的購買等。多方推進，多線并進，使得應急情況在最短的時間內得到控制。

（三）增強創新意識

創新應急治理措施，提升治理效率。各基層社區應當根據不同社區的不同情況，以提升治理效率為目的，創新應急治理措施。如在經濟發展較好、老年人口占比較少、設施較為完備的新社區，充分利用大數據、人臉識別等技術，對居民每日情況和需求進行匯總分析;積極發展在線醫療就診功能，提高就醫安全性和效率;完善電子商務與社區之間物聯網購平臺的建立，打通產品與家庭之間的供需鏈。而在老年人占比較大的社區，建立社區居民自治機制，通過街坊鄰里之間相互宣傳、社區工作人員上門慰問登記等方式，激發居民積極性，提升社區應急治理能力。

創新應急宣傳方式，加強宣傳力度。各基層社區應急宣傳方式，加強宣傳力度[5]，以加快宣傳速度，擴大宣傳覆蓋率為目的，根據小區的實際情況，創新應急治理的宣傳方式。如一些宣傳設備比較好、年齡偏年輕化的高檔社區，就可通過在小區的顯示屏、小區的微信群、公眾號等地方進行宣傳;在一些主要由老人及流動外來人口居住的小區，則可通過分發宣傳手冊，由社區工作人員上門溝通慰問等方式進行宣傳。

參考文獻：

[1] 曹海軍，梁賽. 社區公共衛生應急治理的“精控”之道——現實困境、邏輯理路和治理策略[J]. 理論探討，2020（03）：149-157.

[2] 高銀寶，譚少華，曾獻君，等. 突發公共衛生事件下的鄉村社區治理與空間治理——基于PPRR模型的案例解析[J]. 規劃師，2020，36（06）：80-85.

[3] 徐景妍. 新冠肺炎下社區參與公共危機治理的路徑研究——以江西省貴溪市X社區為例[J]. 長沙民政職業技術學院學報，2020，27（01）：6-10.

[4] 王啟軍. 社區黨建與社區治理深度融合路徑探究[J]. 理論建設，2020，36（02）：34-40.

[5] 中國應急管理報新媒體中心輿情組. 大數據解讀：應急管理輿論場關注啥？[N]. 中國應急管理報，2019-08-31（07）.

（責任編輯：鄒宇銘）