北約布魯塞爾峰會折射美歐安全合作新動向

徐若杰

2021年6月14日，北大西洋公約組織首腦會議（簡稱北約峰會）在布魯塞爾北約總部召開，30個北約成員國元首和政府首腦參加了本次多邊會晤，并聯名簽署發布了會議公報。這是自2019年12月倫敦會議后，北約成員國再次集聚一堂共商聯盟事務。疫情帶來的國際安全形勢變化，以及美國政府換屆后的對外政策調整，共同構成了此次會議召開的大背景。鑒于北約在國際安全體系中舉足輕重的地位，以及其作為美歐跨大西洋安全合作中樞平臺的特殊角色，透過北約峰會這一窗口，跟蹤關注北約集體戰略決策動向，有益于把握當前時代背景下美歐跨大西洋安全合作關系的現狀和未來走向。

聚焦修復升級跨大西洋安全合作關系

北約成員國在會議公報中對此次會晤給予了高度評價，認為其“揭開了跨大西洋關系的新篇章”。就內容而言，此次峰會最為突出的“新意”是美歐對北約聯盟關系進行了必要的修復，并對未來十年北約能力的升級提供了指導性路線圖。正如北約秘書長斯托爾滕貝格所言，本屆峰會“解決了事關聯盟安全的關鍵問題，作出了影響深遠的決策”。

第一，宣告美國“重返歐洲”，著力修復聯盟關系。特朗普執政的四年，美歐跨大西洋安全合作關系遭遇了重大挫折。拜登勝選后，美國政府在對外政策領域，一直致力于消除特朗普執政累積的負面影響，從與國際制度體系“脫鉤”重回“掛鉤”，以應對日趨復雜的國際安全形勢和跌宕反復的疫情威脅。從拜登在會議期間的表現來看，其旨在利用這次多邊會晤的機會，亮明新一屆美國政府對歐洲盟友的立場態度，宣示美國“重返歐洲”的政策大方向，以期降低和消除特朗普政府疏遠歐洲盟友給美歐關系帶來的負面影響，為進一步恢復北約內部的戰略互信做鋪墊。會議公報多次在顯要位置提及“加強磋商”“增強復原力”等內容，也重申了北約是歐美集體防御的基礎和安全磋商的重要論壇，表明美國的示善行為一定程度上已經得到了歐洲盟友的認可。

第二，優化現有安全合作框架，繪制更具野心的長期性戰略藍圖。

北約在此次峰會上通過了“北約2030倡議”，主要內容包括加強政治磋商、在抗擊疫情和推動經濟復蘇及綠色增長等方面加強協作、增加用于集體防御的戰略資源、深化技術交流合作、增強基于規則的國際安全秩序維持和塑造能力等。簡言之，該倡議旨在提升北約的軍事能力和國際安全規范話語權，優化強化內部的合作磋商機制。雖然目前2030倡議尚未機制化為北約的戰略行動，但是能夠出現在聯合公報中，已經表明了這些原則性內容在北約內部得到了普遍認可和接受，成為北約中長期戰略調整的路線圖。

第三，重新界定聯盟安全威脅，凝聚內部安全共識。此次峰會公報另一個值得關注的內容是北約對聯盟安全威脅重新進行了評估界定，至少在表面上，美國關于大國戰略競爭的一些戰略認知被北約集體采納，成為了聯盟安全威脅共識。集中體現在三個方面：其一是首次將中國列為“系統性威脅”。公報指出：中國的現行國際政策和日益增長的影響力將成為北約成員國的共同挑戰。這是美歐對“中國威脅”關注度的一次質的提升，因為在以往的威脅界定中，北約對“中國威脅”的描述僅為一般性挑戰，次序在俄羅斯之后。但是在本次峰會的公報中，中國被提及十余次，這是冷戰后北約對中國關注程度最高的一次。其二是老調重彈，再次指責俄羅斯在東歐和西太平洋的“侵略行徑”對歐洲安全的威脅，強調恐怖主義帶來的嚴重安全風險，號召北約各成員國團結一致予以回擊和制衡。其三是北約戰略關注范圍擴大，向印太方向延伸。公報提出北約要積極應對印太地區大國崛起帶來的挑戰，更多關注網絡、混合戰爭和其他非對稱威脅。此外，北約對合作伙伴的地理位置范圍進行了延伸擴展，重點強調要強化與澳大利亞、日本、新西蘭和韓國等亞太伙伴的務實合作，以幫助北約繼續伸展在印太區域的戰略觸角，提升介入印太事務的能力。

2021年6月14日，出席北約峰會的領導人在比利時布魯塞爾北約總部合影。

象征性成果難掩聯盟矛盾

本次峰會在表面上來看，美國重新回到了跨大西洋安全合作體系，此前岌岌可危的北約組織也隨著美歐分歧的逐漸彌合而再次煥發生機，甚至有望“病樹開新花”，實現組織凝聚力和戰略能力的又一次升級。但是，峰會期間美歐在安全合作方面達成的共識，總體特征是象征意義大于實質內容，更多的是立場協調和宣示，雙方之間依然存在著巨大的利益鴻溝。至少從目前的形勢來看，基于北約的跨大西洋安全合作尚未恢復到特朗普執政之前的水平，更談不上開啟了“新篇章”，其未來發展動向仍需要繼續觀察，如下兩方面的深刻矛盾或將左右未來進程。

一方面，歐洲盟國并非鐵板一塊甘愿與美國進行戰略捆綁。盡管北約長期以來被外界評論為受美國控制和支配，是服務于美國霸權的工具。此次峰會對聯盟安全威脅的界定，也基本上反映了美國的相關戰略認知和利益訴求。然而，縱觀北約組織的發展歷程，其內部存在著極為復雜的矛盾，并非所有盟國都甘愿與美國進行戰略捆綁，所謂美歐聯合制衡崛起大國，至少在目前來看只是美國一廂情愿的戰略構想。歐洲盟國，尤其是其中的大國，在安全領域往往會因自身利益考慮與美國保持距離。例如1966年和1974年，法國和希臘先后因對美國的不滿而退出了北約軍事一體化機構。法國總統馬克龍在峰會召開前就曾公開表示，中國不是北約的首要目標，歐洲國家也不應該在印太地區充當美國附庸;本次峰會剛剛結束，德國總理默克爾就公開發表了希望北約不要一味針對中國的觀點。

另一方面，美歐防務負擔矛盾仍將繼續發酵。美歐圍繞北約集體安全防務負擔份額的問題并沒有因美國政府換屆而消失，在當前疫情導致美歐經濟低迷的大背景下，這一矛盾或將進一步發酵，阻撓跨大西洋安全合作的進一步發展升級。峰會期間，斯托爾滕貝格提議增加共同預算，遭到法國、比利時等國抵制。預計今年底僅有十個成員國的軍費開支能達到占GDP總量2%的標準。未來北約預算問題能否解決，仍具有較大不確定性。