澳大利亞試圖在太平洋島嶼地區發揮主導作用

倪鵬

澳大利亞與太平洋島國同在大洋洲，歷屆澳大利亞政府都尋求主導太平洋島嶼地區事務。近年來，面對國際形勢變遷，澳大利亞不斷調整與島國關系。然而，澳大利亞一貫無視太平洋島國利益訴求，給島國民眾留下專橫形象，使澳難以獲得太平洋島嶼地區人民認同。

將太平洋島嶼地區視為本國“勢力范圍”

長期以來，澳大利亞將太平洋島嶼地區視作本國的“勢力范圍”。早在英國殖民時代，澳大利亞就將太平洋島嶼地區看作重要的經濟腹地，通過“黑鳥”勞工貿易、種植園經濟、采礦業和漁業捕撈等活動攫取大量財富和資源。特別是19世紀中葉后，澳大利亞種植園主主導“黑鳥”勞工貿易，通過脅迫、欺騙甚至綁架等方式從瓦努阿圖、所羅門群島等地大量掠取島民勞工，使部分島嶼短短三年就流失三分之一人口。這些“黑鳥”雖然名義上是有一定收入的契約勞工，但他們面臨著奴隸般惡劣的生存條件和強制勞動。至今澳大利亞對當年奴役太平洋島民的歷史仍諱莫如深，使島國無法感受到其真誠的悔意，影響地區人民對澳大利亞的認可度。

2018年11月，亞太經濟合作組織成員領導人非正式會議在巴布亞新幾內亞召開期間，美國、日本、澳大利亞、新西蘭四國與巴新領導人進行會晤。

第二次世界大戰期間，日本在太平洋地區的侵略令澳大利亞深切認識到，太平洋島嶼可能成為敵對勢力挺進其本土的跳板。基于此，澳大利亞確定了追隨美國以構建美澳新防務安全體系的戰略，同時期望能夠在英國等傳統殖民勢力撤出后填補太平洋島嶼地區權力“真空”。20世紀70年代，隨著全球非殖民化進程的推進和美蘇在該地區的爭奪，澳大利亞加大了對太平洋島嶼地區的戰略投入。特別是1976年蘇聯與湯加建立外交關系之后，澳大利亞政府追隨美國提出“戰略拒斥”政策，力圖拒斥任何“不友好勢力”進入太平洋島嶼。

20世紀90年代初，世界格局隨著冷戰結束發生巨大變化。美國減少在亞太地區的戰略部署，澳大利亞開始尋求“承擔地區責任”，試圖充當美國的地區“副警長”。根據《聯合國海洋法公約》規定，太平洋島嶼地區擁有海洋專屬經濟區總面積約為3056.9萬平方公里（包括未獨立地區），占全球專屬經濟區的28%。但由于太平洋島國經濟基礎薄弱，開發能力有限，因此澳大利亞在這一時期通過發展援助和經貿投資等方式，獲取島國專屬經濟區包括漁業資源、水產養殖、海洋航運、旅游業、海洋石油和天然氣等在內的多種經濟利益。但是，太平洋島嶼地區的難民/非法移民問題也給澳大利亞帶來了棘手挑戰。由于部分島國政局動蕩，導致大批島民試圖跨越國界尋求庇護，影響地區安全秩序。雖然澳大利亞在瑙魯等地設立離岸難民中心以管控難民/非法移民，但收效甚微，且面臨諸多人權問題。

太平洋島國論壇成為澳大利亞參與地區事務的重要抓手。20世紀70年代太平洋各島嶼非殖民化進程如火如荼。為適應當時形勢需要，澳大利亞和新西蘭倡議成立了南太平洋論壇（太平洋島國論壇前身）。該組織自成立之日起就成為太平洋島嶼地區最廣泛、最權威的區域性政治和經濟組織，在推動非殖民化進程、維護地區安全、規范漁業管理、反對核試驗、倡導核不擴散、培育島國集體觀念和呼吁重視氣候變化等方面取得顯著成就。澳大利亞始終為該組織提供財政和外交支持，同時也通過該組織提升了本國在該地區的形象。

“太平洋升級”面臨多重挑戰

進入21世紀以來，俄羅斯、印度等域外國家與太平洋島國互動日益頻繁，澳大利亞在地區的投入力度也隨之加強。在2017年外交政策白皮書中，澳大利亞提出了“太平洋升級”政策。2018年11月8日，澳總理莫里森宣布開啟“澳大利亞與太平洋島國大家庭的新篇章”。澳大利亞承諾將加大援助力度，通過國防安全、健康醫療、教育培訓和文化體育等方面的交流活動，幫助島國解決發展問題。2018年至今，澳大利亞和太平洋島國各級別領導人外交互訪和會面次數大幅增加。

澳大利亞一系列針對太平洋島嶼地區的政策受到了島國的歡迎，但地區內存在的應對氣候變化、非法移民、非法漁業捕撈、國際恐怖主義和民族分離主義等問題時刻考驗著澳方兌現承諾的能力。特別是2020年以來，新冠疫情暴發疊加自然災害，給太平洋島國帶來巨大沖擊，也使澳大利亞的地區治理能力面臨考驗。疫情暴發后，雖然島國普遍沒有出現很多感染病例，但由于發展嚴重依賴外部聯系，地區國家旅游業、捕撈業等支柱產業受到重創，食品安全面臨重大危機。雪上加霜的是，2020年4月，颶風“哈羅德”先后襲擊所羅門群島、斐濟、瓦努阿圖和湯加等國，造成嚴重財產損失。2020年，太平洋島嶼地區人均收入下降約9%，經濟損失慘重。

太平洋島國所處地理位置特殊，極易受到氣候變化和海平面上升的破壞性影響。面對生存危機，各島國就氣候議題發揮集體外交優勢，在諸如聯合國氣候變化大會等全球政治舞臺上集體發聲，提升世界各國對該地區應對氣候變化問題的重視程度。然而，澳大利亞漠視氣候變化問題，試圖以提高援助的方式淡化之，令太平洋島國高度不滿。2019年8月，在圖瓦盧召開的太平洋島國論壇領導人會議將主題確定為“保障我們太平洋的未來”，著重探討氣候變化、經濟發展、海上安全和海洋污染等議題。澳總理莫里森曾在參會前承諾，將在自2020年開始的五年內投入5億美元幫助太平洋島國開發可再生資源和提升災害恢復能力。但太平洋島國更加迫切希望的是澳大利亞逐步減少煤炭開采，以有力的實際行動為減緩全球氣候變化做出表率。島國的殷切希望沒有得到澳大利亞政府的響應。在2019年峰會上，莫里森甚至因不愿討論太平洋島國關心的氣候變化問題而中途徑自退場，被斐濟總理姆拜尼馬拉馬形容為“十分無理、非常傲慢”。

澳大利亞在瑙魯等地設立離岸難民中心以圖管控難民/非法移民，有關安置點往往人口稠密、居住條件惡劣、就業崗位不足，引發諸多人權問題。圖為澳大利亞設置在瑙魯的難民/非法移民安置點。

太平洋島國論壇這一澳大利亞重要地區抓手出現裂痕，使澳的地區影響力面臨挑戰。在太平洋島國論壇各機構中，秘書長一職頗為重要，負責監管所有下屬區域機構，并在全球政治舞臺為太平洋島嶼地區代言。此前基于非正式的輪值協議，該職位在美拉尼西亞群島、密克羅尼西亞群島和波利尼西亞群島三個次區域候選人間輪換。2014年當選的秘書長來自巴新（美拉尼西亞群島），因而密克羅尼西亞各島國對今年的選舉信心滿滿，并一致推舉本區域馬紹爾群島候選人參選。然而，在2021年2月舉行的太平洋島國論壇領導人特別會議上，庫克群島（波利尼西亞群島）前總理亨利·普納以9∶8的微弱優勢勝出（一票棄權）。這一結果不免讓人聯想到澳大利亞的背后操縱——澳在1995年就有干預太平洋島嶼地區區域組織的先例，其操縱本國候選人當選南太平洋委員會（今太平洋共同體）秘書長，使該組織管理機構依照澳國家利益進行了調整。2月4日，帕勞（密克羅尼西亞群島）宣布退出太平洋島國論壇，其他密克羅尼西亞群島國家不久后也予以響應。密克羅尼西亞群島國家的集體退出使太平洋島國論壇陷入嚴重危機，反過來也限制了澳在這一地區的行動能力。

同為區域國家的新西蘭在地區的政策，也與澳大利亞形成鮮明對比。新西蘭在2018年3月推出了自己的太平洋島嶼地區政策——“太平洋重置”。然而，新西蘭更注重通過發揚原住民文化、設立太平洋文化節等方式提升本國在地區的軟實力。在島國普遍關注的氣候問題上，新西蘭也積極發聲，在聯合國等多邊國際平臺上支持島國主張。而澳大利亞卻僅僅限于加大資金投入。不僅如此，澳還選擇緊密追隨美國，圍堵打壓中國與太平洋島國的平等互利合作。未來，澳大利亞只有拋棄地區霸權主義做派，更多傾聽島國人民呼聲，以實際行動推動地區互利合作，才能真正收獲地區人民的支持。