透視“指令式”農村集體經濟

夏柱智

近期，筆者在各地調查發現，一些地方的基層政府采用超常規的、指令式手段推動集體經濟發展。為了讓村莊動起來，地方政府普遍采取“下指標”的辦法，層層加壓。地方政府將集體經濟發展當做“三農”工作的頭等大事來抓，集體經濟發展數量和增長速度成為衡量村干部業績的主要考核指標，推動集體經濟發展成為一場新的“基層運動”。

一場新的“基層運動”

江西某貧困縣，村集體經濟大多薄弱，縣政府2019年發文，要求村集體經營性收入在2018年基礎上增長10%，2020年在2019年基礎上增長5%，同時允許新增收入的10%—20%作為獎勵資金。當年目標任務未完成的，鄉鎮對村黨支部書記、村委會主任進行誡勉談話，同時取消該村及村定補干部的黨建工作評先評優資格。連續兩年未完成目標任務的村，扣除該村定補干部當年50%的績效報酬。

農村集體經濟增長空間十分有限，除了少數發達地區集體經濟相對發達之外，絕大多數村莊集體經濟薄弱，這是地方經濟發展條件造成的，與地方政府重視程度無關。為了完成考核指標，很多地區只能依賴申請“集體經濟發展”項目。在貧困地區，基層村莊普遍是“空殼村”，地方政府也缺乏財政資金支持，主要依賴上級政府提供的產業扶貧專項資金和駐村單位提供的幫扶資金。

湖北某山區貧困鎮F鎮，自2016年到2021年，上級下達的專項扶貧資金總計3000多萬元，其中用于產業經營的達2000萬元。扶貧資金必須按年度分到村莊，由村申報項目、鄉鎮審核、上報縣扶貧辦集中審批通過。村莊可申報的扶貧項目一般分為兩類，一是公益性項目資金，用于修建道路、廣場、安全飲水工程，一般占30%;二是經營性項目資金，用于支持村集體發展特色產業，增加集體經濟收入，一般占70%。專項扶貧資金管理非常嚴格，不允許閑置、截留，也不能調劑到其他村莊。地方政府按照嚴格管理要求撥付村莊，作為項目法人的村集體則要去找項目。

“八仙過海，各顯神通”

全國各地的調查顯示，為了發展集體經濟，村莊普遍把項目資金投入以下四個領域。

一是發展特色產業。延續傳統的農業產業結構調整思路，前期村級產業的發展方式是發展特色種養殖業。鎮村兩級干部研判什么項目賺錢，就投入什么項目。特色農業中比較常見的是中藥材、花卉、水果、蔬菜、養牛、養羊、養雞。F鎮A村是山區丘陵，山地資源豐富，村集體累計投入300多萬元，建立中藥材基地，種植吳茱萸1000多畝。既然是村集體的項目，經營管理者自然是村干部，村干部要去跑種苗、跑市場，還要親自管理各個經營環節。由于使用扶貧項目資金發展產業，按照政策規定必須有限雇傭貧困戶勞動力，建立扶貧項目和貧困戶的緊密連接機制。

二是發展光伏產業。這是一種獨特的集體經濟發展路徑。從這幾年來看，光伏項目收益率達到10%，是政府和村集體均滿意的項目。某鎮23個行政村，在2017年、2018年，有19個村申報了光伏扶貧項目。光伏項目只需要找到一塊日照時間充足的空地，管護成本很低，只需要雇人除草、排水即可，村干部不再需要整日操心經營管理過程。一個村莊投入40萬元建造40KW的光伏電站，加上國家補貼，村集體每年收益可達4萬元以上。

三是投資經營性資產。很多貧困村莊唯一的資產就是村委會大樓，幾乎沒有經營性資產。讓村干部經營特色產業需要非常多的條件，地方政府就設想通過投資建設經營性資產，以產生可持續的租金收入，這在沿海發達地區農村較為普遍，可稱為“地租經濟”。調查發現，村級建設的經營性資產主要包括蔬菜大棚、養豬場、廠房（扶貧車間）等。如湖北D鎮X村位于平原地區，農村集體經濟薄弱，村集體利用項目資金70多萬元，建立了33個大棚，整體出租給蔬菜老板，每年獲得6萬元租金。

四是入股當地企業。這是當前最為流行的集體經濟發展方式，被基層干部稱為“捆綁式集體經濟”。扶貧資金年年都有，而村集體找不到好的項目。F鎮借鑒其他地方的經驗，引導村莊把年度的20-50萬元扶貧資金投給私人企業，累計投入1600萬元，約定年收益率為8%-10%。在中部某省C縣，為了扶持薄弱村，地方財政拿400萬元支持4個村莊發展集體經濟，要求村集體以資金入股當地龍頭企業獲得分紅，約定年收益6%。

不容忽視的風險

發展集體經濟的愿望是好的，然而現實是殘酷的。調研發現，基層干部大多對發展集體經濟缺乏信心。指令式集體經濟發展，成為基層負擔和形式主義、官僚主義，且隱含不少風險。

一是發展特色農業的風險。絕大多數村莊的特色農業項目虧本，這是極大的教訓。其原因是復雜的，包括農村產業空間有限、項目投入規模過小、產業利潤難以積累、村干部經營管理能力缺乏、自然風險、責任心問題、市場價格波動、貧困戶勞動力效率低等問題。例如市場價格波動，吳茱萸是一種中藥材，近5年最高價格是1斤200元，2019年跌到1斤20元，村集體經營難以贏利，至多是維持。這是集體經濟發展項目普遍存在的問題。

二是發展光伏產業的風險。光伏項目的利潤看似非常穩定，實際依賴政府補貼。調研中，某鎮光伏項目的上網電價是1度0.41元，加上中央、省、市、縣各級補貼后電價達到1度1.13元。按照這個補貼力度，村級補貼收益率10%。若各級政府降低補貼額度，光伏項目難以運轉下去。光伏項目預期有15至20年收益時間，誰也不敢保證后續幫扶政策不變化，這也是基層干部擔心的。

三是投資經營性資產的風險。中西部地區農村產業不發達、不穩定，地方政府招商引資一般集中于幾個大的產業園。村集體建設的分散的經營性資產閑置風險很高，村干部普遍缺乏長遠經營預期。某貧困村拒絕了政府建議的大棚項目，原因是擔心一窩蜂上大棚項目，萬一租不出去就要擔責。有地方政府為了避免這一問題，把到村扶持資金歸攏成立“合作社”，在工業園區購買廠房，廠房再出租獲得收益分配到村，保障性較強。

四是入股企業的風險。再大的企業，經營都是有風險的，風險通過“入股”傳遞給村莊。若企業不能支付分紅、還不了本金，上級就要問責基層干部。當前農業龍頭企業貸款渠道是暢通的，并不愿意要扶貧資金。某鎮龍頭企業2020年曾接受10個村300萬元扶貧資金，約定收益率8%，到2021年4月就提前退回了。因為分紅比例大、義務也很多、資金監管很嚴，導致經營成本提高。為了入股企業，基層干部只能找關系、攀交情、施加行政壓力，企業也苦不堪言。

以財政項目扶持集體經濟，本質上是地方政府“輸血”集體經濟。集體經濟收入的增長，源于財政項目資金轉化為各種形式的經營性集體經濟收入，而不是依賴內生資源、經營能力。鄉鎮干部說，專項資金用途不允許改變，也不能閑置，要接受嚴格審計，否則就要問責。從基層干部的角度，與其閑置項目資金必然被問責，還不如硬著頭皮去找項目，還有可能經營成功而免責。多年來，村集體實施的產業項目的經營效果普遍沒有達到預期。調查中，基層干部大倒苦水，認為這是當前最大的壓力。

發展壯大集體經濟是一項長期政策。政府扶持集體經濟無可厚非，然而多年反復的實踐困境證明這種集體經濟發展方式存在問題。對于上述問題，筆者建議：

一是避免地方政府行政主導，盲目設置集體經濟發展的高指標，逼迫村集體找項目。要尊重集體經濟發展規律，因地制宜、一村一策，科學評估集體經濟發展空間。

二是深入評估政府近年扶持集體經濟發展產業項目的實施效果。結合基層干部的反饋，聘請第三方展開一次全面的調查，及時總結經驗教訓，研究可行方式。

三是擺脫“發展主義”的村級組織定位，中西部村莊集體經濟薄弱，不具備發展集體經濟的現實性，主要角色應定位在國家資源支持下守住農業、農村這一中國現代化的“穩定器”與“壓艙石”。

（作者單位：武漢大學中國鄉村治理研究中心）