財政逆周期調節的制度設計
——相機抉擇與自動穩定器的融合

趙 琪 杜崇珊

一、引言

源自凱恩斯主義的逆經濟風向調節財政政策曾推動西方國家實現了20余年的黃金增長。而如今伴隨著貨幣當局的獨立化、傳統貨幣政策空間的受限以及各方對非常規貨幣政策影響的擔憂等，財政的逆周期調節作用再次受到越來越多的重視(Boushey等,2019[1])。對于我國財政政策的逆周期調控效果，國內有很多學者進行過研究和評價。總結來說，我國財政政策一般在經濟蕭條期表現出較為明顯的逆周期性，而在繁榮期卻往往呈現順周期性(劉金全和梁冰，2005[2]；孫天琦等，2010[3])，且自動穩定功能不強(王志剛，2010[4]；石柱鮮和王立勇，2003[5])。這在一定程度上與逆周期調節方式有關。由于歷史和現實的諸多原因，我國財政自動穩定機制發育不良，在平抑經濟波動方面長期依靠相機抉擇財政政策，這不僅影響調控效果，還會造成政策依賴，放大經濟波動并導致巨大的社會成本。特別是近年來隨著黑天鵝、灰犀牛事件的頻繁出現，我國單純依靠傳統相機抉擇財政政策的逆周期調控方式，不僅不符合逆周期調控手段的發展趨勢，而且也難以滿足抵御風險、構建經濟社會發展確定性的要求。雖然相機抉擇財政政策的使用在發達國家也存在一些問題，但相較而言，它們更重視自動穩定器功能。并且為增強抵御深度經濟衰退的能力，發達國家還在傳統調節模式基礎上融合相機抉擇和自動穩定器的部分優點，設計并應用了第二代財政自動穩定機制。在2008年金融危機中，其財政自動穩定機制曾發揮了重要作用(IMF,2020[6])。

因此，了解主要發達國家財政自動穩定器的制度設計及調控機理，并結合實際情況加以借鑒，從而增強我國財政自動穩定器功能，構建財政雙重調節機制具有較為重要的現實意義。本文的第二部分在總結相機抉擇財政政策及傳統自動穩定器功能優缺點的基礎上，回顧了我國財政逆周期調節方式及其存在的問題；第三部分介紹了發達國家的自動穩定器狀況，尤其是傳統自動穩定器的實現途徑以及第二代自動穩定器的功能作用、局限性和典型案例；第四部分為完善我國的財政逆周期調控機制提出了政策建議。

二、我國財政逆周期調節功能： 制度基礎及其效果評價

財政逆周期調節功能的實現主要依靠兩種方式：一是自動穩定器，二是相機抉擇。二者各有優缺點，需要互補使用。而我國因受稅制結構、社保體系不完善等的制約，財政自動穩定機制發育不良，長期依靠相機抉擇財政政策來平抑經濟波動。這種調控模式常常會放大經濟的波動性并導致巨大的社會成本。

(一)相機抉擇和自動穩定器是實現財政逆周期調節的兩種方式

自動穩定器和相機抉擇財政政策作為財政逆周期調節的兩種方式，代表著兩種不同的調控思路和理念，也具有不同的作用機理。前者是不需要臨時變更政策就能快速反應、熨平經濟波動的機制，具有自動性、自發性特征。它能通過累進稅制、社會保障體系等預先的政策設計，使政府收支隨經濟周期的高漲和蕭條自發地實現收縮和擴張。后者需要借助外力調節經濟運行，具有主動性、機動性的特性。它要求政府根據當時的經濟社會狀況，機動地選擇不同的財政政策(如擴張、緊縮或中性財政政策)以及相應措施，主動干預經濟的運行和走向。

兩種調節手段各有長短。相機抉擇財政政策常常可以在經濟下滑態勢出現后力挽狂瀾，但也存在行動滯后、退出機制不完善等局限性。同時，缺乏約束的自由裁量行為還會導致較大的赤字和政治周期風險。而自動穩定器作為抵擋經濟過大波動的第一道防線，能隨時識別經濟情況、及時發揮作用并適時退出，并且能在嚴重危機時期為其他政策的設計和實施爭取時間。而且對于這種預設調節機制，決策者往往擁有較為充分的研究、討論時間，便于平衡效率與公平，減少人為判斷失誤，規避尋租風險。但作為一種內嵌于經濟的逆周期調節機制，自動穩定器難以單獨勝任穩定經濟的角色，在面對經濟大幅波動時，仍需財政相機抉擇的介入以加強逆周期調節力度。

(二)我國逆周期調節工具的制度約束

由于歷史和現實條件的制約，相機抉擇財政政策在我國的應用更為廣泛，而財政的自動穩定功能卻表現得不充分。

我國財政自動穩定功能的發揮至少面臨兩大制約因素:一是稅制累進程度較低，這與直接稅占比不高有直接關系；二是社會保障體系不完善。郭慶旺和賈俊雪(2004)[7]對1979—2001年我國財政自動穩定功能進行了研究，其結論是，在計劃經濟及有計劃商品經濟體制下，我國并未構建現代社保制度，且稅收收入幾乎完全依靠間接稅，即使改革開放后引入了個人所得稅，其影響力度也較小，這導致財政收支完全缺乏彈性，基本不具備自動穩定功能。雖然1998年以來，隨著社保制度、稅制結構的完善和優化等，財政自動穩定功能開始出現，但總體來看其效果仍較弱。林致遠和鄧子基(2007)[8]認為，通過對稅制、失業津貼、社會救助等制度的設計可以使它們發揮自動穩定經濟的作用，而其中稅制是最重要的自動穩定器。然而，源于稅制結構等原因，我國現行稅制的自動穩定功能非常有限。劉衛等(2014)[9]通過構建SVAR模型還發現，雖然當前我國稅制累進程度較弱，但財稅體系仍具有一定的自動穩定功能，這可能與地方政府追求稅收高增長的一系列行為有關，而這樣的自動穩定器往往是“扭曲”的。

從現實狀況看，在稅收方面，2008年以來稅收收入與GDP變動趨勢逐漸趨于一致(如圖1所示)。這種同步性似乎顯示出我國稅制具有較強的自動穩定功能。然而，進一步分析后會發現，經濟增速放緩時期稅收收入的減少很大程度上源自政府主動的減稅降費。例如，在國際金融危機爆發后的2008—2009年間，中央經濟工作會議提出要進行結構性減稅(2008年)，之后我國實施了增值稅轉型改革，下調了小規模納稅人增值稅征收率，對集成電路等符合規定的行業給予增值稅即征即退和企業所得稅減免等優惠，同時還提高了個人所得稅基本費用扣除標準、擴大了低檔稅率適用范圍等。2012—2016年間“營改增”從個別試點走向全面推開，減少了重復征稅的問題。2018年以來，我國推出了更大規模的減稅，其措施包括下調增值稅部分檔次稅率、調整小規模納稅人標準等。其中，2018年全國減稅降費規模達1.3萬億元，2019年達2.3萬億元(石英華和吉嘉，2020[10])。而在社會保障方面，我國養老、醫療、失業等社會保險項目存在多軌并存、制度分割且尚未實現全國統籌等問題，而且保障層次低，難以在經濟劇烈波動時期對低收入以及弱勢群體的消費起到足夠的支撐作用，因而社保制度的自動穩定功能非常有限。

(三)相機抉擇財政政策是一把“雙刃劍”

分稅制改革以來，我國主要實施了三次大范圍的相機抉擇財政政策，即1997年應對亞洲金融危機的“積極的財政政策”、2008年應對美國“次貸”危機的“結構性減稅”和增加政府投資的政策，以及2015年以來的全面減稅降費政策。從事后評價的視角來看，這些相機抉擇財政政策在實現一定甚至很大效果的同時，或會在中長期帶來一定的負面影響：不僅使經濟運行對該類政策產生了越來越大的依賴，使得原本應當是短期使用的權宜政策被延長至中長期，與市場經濟不相協調的行政等手段依然在高頻使用，財政政策未實現“逆風而行”，而且相機抉擇財政支出還可能是引起經濟波動的主要因素之一(張馨和康鋒莉，2007[11])。陳建奇(2011)[12]通過對比經濟增長和財政收支數據并進行計量分析后發現，我國財政的逆周期調節是半有效的：收入端政策有助于減緩經濟波動；支出端則呈現非對稱特征，即在經濟不景氣時發揮逆向調節功能，高漲時卻會助漲過熱風險；中央財政支出是反周期的，而地方支出則是順周期的。國外也有很多研究指出，發展中國家的政府支出往往是順周期的(Kaminsky等，2004[13]；Frankel等,2013[14])，這常常會放大經濟的波動并導致巨大的社會成本。研究表明，我國也在其列(Frankel等，2013[14])。

上述弊端中有些與相機抉擇財政政策自身的局限性密切相關，如滯后性或退出機制不完善等引起的經濟波動，有的則與我國財政自動穩定機制發育不良、過度依靠相機抉擇有關，如經濟運行對財政政策產生依賴等。在發達國家，相機抉擇財政政策的使用也會存在一些問題，但與我國不同的是，包括歐盟、美國在內的發達經濟體都非常重視財政的自動穩定功能(1)如美國的國會預算局、歐洲央行等都會對自動穩定器作用進行研究和測算。，且其相關機制也往往較為強大。

三、國際經驗：自動穩定器的 作用機理及實現途徑

發達國家一般都有著比較強大的財政自動穩定器功能，但該功能的作用強度在各國的財政實踐中也存在差異。例如，在面對經濟危機時，美國雖然多數時候通過自動穩定機制平抑經濟波動(Taylor,2000[15])，但與丹麥、瑞典、法國等相比，其自動穩定器功能相對較弱。如圖2所示，Girouard和André(2005)[16]通過計算產出缺口變化引發的財政收支自動調節程度來比較主要發達經濟體的自動穩定器功能，他們發現該功能在美國的作用不如其他國家。

雖然發達經濟體的財政自動穩定機制在平抑經濟波動方面發揮了難以替代的作用，但與歷次衰退中聲勢浩大的相機抉擇財政政策相比，其存在和運行具有較大的隱蔽性(Bouabdallah等,2020[18])。

(一)自動穩定器的作用機理

作為一種典型的凱恩斯主義逆經濟風向調節手段，在經濟低迷期，自動穩定器能夠快速向受嚴重影響的個人或家庭提供支持，進而起到支撐、穩定總需求的作用。

1.自動穩定器對需求的穩定程度依賴于經濟主體的行為選擇，而其中家庭消費傾向起著重要作用。

從整個社會來看，在經濟蕭條期，只有在市場上借款能力有限的家庭，才會在收入暫時下降時明顯減少支出，而收入沖擊一般不會影響無流動性約束家庭的消費行為(Bouabdallah等,2020[18])，也就是說，前者的消費傾向會顯著大于后者。這部分消費傾向高的群體能很快將其從自動穩定器獲得的資金支持(如更低的稅收負擔、失業保險金等)轉化為消費支出，從而對經濟起到支撐作用。這實際上也意味著自動穩定器對需求的提振效果還要取決于流動性和信貸受限家庭所占比重。其占比如果在自動穩定器調節能力范圍內，即非嚴重衰退，那么經濟波動將受到較為有效的抑制。

2.經濟沖擊的性質會影響自動財政穩定機制的有效性。

歷史上的經濟衰退通常是由金融和經濟的失衡造成的。在這些失衡的自我糾正過程中往往伴隨著價格和收入的調整以及不確定性的增加，而這又常常會導致消費的收縮。在這種情況下，財政自動穩定器中的福利制度等可以通過穩定家庭收入來提振經濟需求。但新冠肺炎疫情所造成的衰退與過往經濟危機不同，其源頭是外源性沖擊，并且它不僅對需求，還對供給造成了嚴重破壞。新冠疫情期間各國政府為遏制病毒傳播，對社會和經濟活動實施了嚴格限制，這嚴重制約了供給側的活動，其結果是，自動穩定器和相機抉擇財政政策中的收入穩定措施在促進消費和投資上并未發揮出像以往那樣大的作用，而是導致了私人部門儲蓄率的暫時上升(Bouabdallah等,2020[18])。

(二)自動穩定器作用的傳統實現途徑

財政自動穩定器是內嵌于政府預算中的平抑經濟波動的機制，其自動穩定功能首先來自預算中能夠對經濟周期變化做出反應的部分，它們被稱為自動穩定器的周期性元素；其次還可來源于非周期性元素(主要表現為公共支出)，其穩定功能主要依靠政策慣性(在衰退期不會突然轉向)，也可被稱為隱性元素(Bouabdallah等,2020[18])。

1.周期性元素在經濟波動中的快速調節反應。

稅收、社保繳款等是常見的周期性元素，它們所籌集的收入往往會在經濟衰退期自動減少。這種收入的下降可分解為兩部分：一是伴隨著企業和家庭收入的減少，源自它們的稅收和社保繳款同步減少,從而在實際上吸收了部分衰退的沖擊；二是累進稅制會導致稅收收入比GDP下降的幅度更大。例如，在累進的個人所得稅下，經濟衰退期個人收入的減少可使其適用更低的稅率，這在保證個人可支配收入不至受到過多侵蝕的同時，也使相關稅收收入加速下滑。另據Rieth等(2016)[19]的研究，OECD國家個人所得稅累進度與產出的波動性負相關。也就是說，這種稅制的累進性會對經濟產生穩定作用。

在支出端，失業救濟是最具代表性的自動穩定機制之一。經濟衰退期失業的增加馬上會體現在申領失業救濟金的人數上，且失業人員一般有著較高的邊際消費傾向。Chodorow-Reich和Coglianese(2019)[20]在梳理大量實證研究的基礎上發現，對于最近失業的個人而言，其邊際消費傾向的合理估計在短期(失業前三個月)約為0.3～0.4，中期(第一年)約為0.5～0.6。但對于長期失業者的邊際消費傾向實證研究并沒有得出結論。不過從理論上看，由于長期失業群體流動性惡化更嚴重，他們的消費傾向可能會更高。還有學者認為，與年齡和健康有關的社會保障支出也會對經濟周期的變化做出反應進而起到平抑經濟波動的作用(Darby和Melitz，2008[21])。

2.以公共支出為代表的非周期性項目可發揮隱性的經濟穩定功能。

在暫時的經濟低迷期，政府通常不會大幅削減支出水平，而這種惰性對穩定經濟是有利的。在某種程度上，政府規模被認為是一個國家財政自動穩定器規模的代表。研究表明，OECD國家政府規模與商業周期波動之間存在負相關關系(Gali，1994[22]；Fatás和Mihov，2001[23])。但如果政府為了預算平衡等目標而在蕭條期削減支出規模，則這種穩定效果便不復存在。

政府間關系也會影響公共支出穩定經濟的效果。例如，在美國，對宏觀經濟產生重大影響的公共投資水平很大程度上是由50個州和8萬多個地方政府決定的。數據顯示，州和地方政府在非國防公共投資中的份額自1996年以來從未低于72%，且至少自1947年以來一直保持在65%以上(Haughwout，2019[24])。然而，在事權劃分方面，其憲法并未賦予州與地方政府穩定經濟的職能，且這兩級政府在蕭條期往往受到較多的預算約束。同時，在其聯邦體制下，政府間并不存在上下級管理關系，即聯邦和州根據憲法賦予的權力，獨立履行其職責。這樣的制度環境使得州與地方政府既沒有平抑經濟波動的動力也沒有這項能力。其結果是，美國州和地方基礎設施投資常常是順周期的。根據Haughwout(2019)[24]的研究，自1975年以來，州和地方政府總投資在經濟擴張期的季度平均增長率為2.8%，衰退期則僅為前者的七分之一(0.4%)。這種公共投資的順周期性放大了經濟波動，部分抵消了聯邦政府逆周期調控的效果。

(三)融合兩種逆周期調節手段優勢的第二代財政自動穩定器

傳統的財政自動穩定器是政府收支結構和規模的副產品。例如，累進所得稅、失業保險的主要政策目的是進行資源分配、提供社會保障等，穩定經濟并非其主要目標(石英華和吉嘉，2020[10])。與之相比，第二代財政自動穩定機制，即非對稱或準自動財政穩定器(2)也被稱為規則型財政刺激。稱其為非對稱自動穩定器是因為，與傳統自動機制平抑經濟雙向波動的功能相比，這種新機制是不對稱的，只有在嚴重衰退情況下才會被激活。是為穩定宏觀經濟而專門設計和構建的財政工具。

1.新機制的優點及自身的局限。

第二代財政自動穩定器是專門設計用于抵御衰退的機制。其構建需要經過長期的跟蹤分析，找出或構造出一國經濟衰退的領先(至少是同步)經濟指標以及衰退閾值，進而以該指標及閾值作為觸發指標和觸發閾值，嵌入到原有財政逆周期調節政策(尤其是公共支出方面)中，使相關政策措施在觸發指標達到衰退閾值時自動生效，有復蘇跡象后自動退出。

新的財政自動穩定機制有如下優點：一是它克服了傳統自動穩定器在深度衰退期力度不足的問題以及相機抉擇財政政策的滯后性、退出機制不完善等缺點。它通過嵌入適當的觸發器和觸發標準可以使一些相機抉擇財政政策具有自動性，因而，可以說在一定程度上融合了兩種逆周期調節手段的優勢。二是與相機抉擇財政政策相比，該機制會自動退出，所以并不會永久性地增加政府規模。Blanchard和Summers(2020)[25]研究發現，盡管具體結果還要看相機抉擇財政政策及自動穩定器作用期的情況，但總體來看，準自動財政穩定器可以比較成功地遏制衰退。IMF也認為，在當前貨幣政策受困于利率下限的情況下，第二代機制在抵御經濟衰退方面非常有效。另外，由于該機制對于經濟波動靈敏度高，它的快速生效還有助于引導家庭和企業的預期，進而可以減少經濟沖擊之后消費和投資的下降幅度(IMF,2020[26])。

然而，第二代自動穩定機制并非沒有局限性，比如，它的存在和成功運行可能會降低政府對經濟進行結構性調整的動機；由于該機制所涉項目規模一般較為龐大，在債臺高筑、融資條件惡化的國家，該機制的運用會受到限制；等等。

2.新機制功能的有效性取決于良好的制度設計。

第二代財政自動穩定器設計的關鍵點集中在啟動計劃的經濟指標及觸發閾值選擇等方面。在美國，大多數經濟學家認為采用失業率作為觸發指標較為合適。一是美國失業率數據發布及時，給定月份的失業率估計值在下個月初即可獲得。二是其預測結果與實際相比偏差較小。表1展示了用不同方法預測的衰退開始日期。與其他方法相比，以失業率數據為基礎的替代失業(alternative unemployment)和Claudia Sahm方案推算的衰退開始日期與實際衰退開始日期相對較為接近。以上一輪經濟衰退開始日期的推算為例，用GDP推算出的結果比實際發生時間晚了13個月，比以失業率為基礎的兩種方法分別晚了8個月和9個月。另外，從現實應用來看，美國失業率一直被視為勞動力市場和整體經濟的核心指標之一，并且也已在多個社會項目中被用作觸發器(Boushey等，2019[1](38-39))。但鑒于各國差異較大，在觸發器等的設計上，IMF建議要以各國的實際情況為指導(IMF,2020[26](40))。

表1判斷經濟衰退開始時間的方法比較

3.新機制的現實案例及政策建議。

第二代穩定器可以在傳統自動穩定器基礎上疊加使用，以增強整體作用力度。比如，美國的失業保險福利體系由各州管理的“常規失業保險”(UI)、州和聯邦政府共同出資的“延長失業救濟”(EB)和聯邦政府負責的“緊急失業救助”(EUC)構成。其中，第一層保險是傳統的自動穩定器，它可以向符合標準的失業人員提供平均26周的失業金；第二層救濟屬于第二代自動穩定器，它在失業率達到一定閾值后自動發揮作用，可以將失業福利領取時間再延長13到20周；第三層救助是相機抉擇財政政策，需要國會批準才可實施。對于該體系，學者們還在研究通過諸如降低觸發標準、改為完全由聯邦政府出資等方式來增強其第二代自動穩定器功能(Chodorow-Reich和Coglianese，2019[20])。

改造原有支出項目，使其具有自動性。例如，為保證個人直接補貼項目的財政空間、增強其“自動化”水平，經濟學家建議在美國聯邦政府層面建立應急資金池，在經濟向好時通過減少支出、增加稅收等方式籌集資金，在經濟走弱時自動啟動覆蓋群體較廣的支付機制。該資金池以失業率作為觸發器，當全國失業率的三個月移動平均值比過去12個月的最低水平高出0.5個百分點時，聯邦政府自動向個人廣泛發放一次性刺激資金(Sahm,2019[27])。還有學者建議，可以通過觸發器和項目庫設計，在經濟出現衰退征兆時自動增加基礎設施建設支出，以更快、更直接地抵御衰退(Haughwout，2019[24])。

四、對我國逆周期財政調控機制的幾點建議

(一)財政自動穩定機制的構建需要以中央政府為主

首先，財政自動穩定器功能需強大的政府財力做支撐，而我國財政資源主要集中于中央政府，地方政府普遍存在財力不足情況，需要中央政府的轉移支付。其次，地方政府受預算平衡壓力束縛，其支出往往會因稅收的減少而削減，難以發揮足夠的經濟調節作用。再次，宏觀調控作為中央政府的一項職能，地方政府缺乏積極參與的動力。另外，以地方為主建立自動穩定器還會形成地區間的競爭，增強發達地區的虹吸效應，加劇區域發展不平衡問題。具體來講，發達地區市場繁榮、制度相對較為完善、就業機會多，吸引了大量資金、人才的涌入，經濟蕭條時，由于財力差距等原因，與欠發達地區相比，發達地區自動穩定器能夠發揮更大的作用，例如稅負下降空間更大、失業救濟等社會保障更完善等，這會對欠發達地區的資金和人才形成更大的吸引。這種虹吸效應一方面助力了發達地區的經濟復蘇，另一方面卻會對欠發達地區造成進一步的傷害，并加劇地區間經濟的失衡和貧富差距問題。

(二)財政自動穩定功能的發揮需要建立和完善中期預算制度

財政自動穩定機制會在經濟蕭條時自發減少財政收入并增加失業救濟等支出，從而提振消費、促進經濟增長，但也難免會給財政平衡帶來壓力。而在經濟復蘇和繁榮時，隨著生產和就業的恢復和擴大，政府的個稅和公司所得稅收入也將不斷增長，失業救濟等福利支出隨之減少，財政平衡問題將得到緩解。也就是說，在強大的自動穩定機制下，伴隨著經濟周期的更迭，財政收支也會出現周期性變化。這就要求建立和完善跨年度的預算平衡機制，以增強預算與宏觀經濟的聯系，在控制財政風險的同時保障財政政策的連續性，最終實現熨平經濟波動的政策目標。

(三)完善稅收制度和社保支出等的頂層設計

累進程度較高的所得稅和完善的社保體系有利于發揮財政的自動穩定器功能。然而，相較于多數以所得稅為主要稅種的發達國家，我國以間接稅為主，稅收的累進程度較弱，失業救助等社保體系也不盡完善，這都制約了我國財政自動穩定功能的發揮。雖然我國稅制和社保制度的現狀有其形成的特定歷史原因并受現實條件的約束，但是隨著人均收入水平和稅收征管能力的不斷提升，原有的各項制約條件也在逐漸減弱，這給我國完善稅制和社保體系的頂層設計、開發財政自動穩定功能提供了契機。

(四)增強宏觀經濟跟蹤監測能力，為財政逆周期調節功能的發揮提供高質量的指標參照

在增強第一代自動穩定機制的基礎上，我國還可以參考國外所使用的第二代財政自動穩定器來增強財政平抑經濟波動的能力。但該類自動穩定機制需要選取合適的指標(領先或至少同步)作為觸發器，這就要求我國提升對宏觀經濟各領域的跟蹤和監測能力，提高宏觀統計數據的及時性、準確性和權威性，以為財政逆周期調節功能的發揮提供高質量的指標參照。