片區開發項目中“投資人+EPC”模式分析

摘要：當前在片區開發運作實務中，“投資人+EPC”形式被廣泛采用，市場上很多人對這種模式是否合規一直存在疑慮，進而影響到自身項目的模式設計。針對目前市場上最典型的“投資人+EPC”模式進行分析，以希望能夠使參與片區開發的相關主體對此種模式能夠有所清晰的認知。各地片區開發項目采用“投資人+EPC”模式時，應加強專業性技能，避免簡單的操作，以達到合規性的要求。

關鍵詞：“投資人+EPC”模式;片區開發;隱性債務

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）07-0060-62 收稿日期：2021-06-30

作者簡介：林曉東，大成律師事務所律師。

1 綜述

EPC總承包模式是指公司受業主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。當前在片區開發運作實務中，“投資人+EPC”形式被廣泛采用，即中標企業作為工程總承包企業建設該項目，同時該項目也由中標企業投資并獲取投資收益。市場上很多人對這種模式是否合規一直存在疑慮，進而影響到自身項目的模式設計。因此，本文將針對目前市場上最典型的“投資人+EPC”模式進行分析，以希望能夠使參與片區開發的相關主體對此種模式能夠有所清晰的認知。

“投資人+EPC”概念核心目的是，社會投資人以投資理念帶動工程總承包，從形式上實現“兩標并一標”，從收益上獲得施工利潤和適當的投資收益。從當前市場看，參與的項目絕大部分為公益性項目與經營性項目的組合。

“投資人+EPC”模式通常是在以下兩種情形下采用的，一是在社會資本方與政府之間合作中采用的，二是在社會資本方與地方國有企業之間合作中采用的。

對于第一種，其本質看更像是PPP模式和特許經營模式，即政府通過招投標等公開競爭形式，授權社會資本方參與某一個或者多個項目的投資、建設和運營，并由社會資本方通過運營收益收回投資，以及政府可能給予必要的財政支持。此種情況目前看，發生情況較少，本文不針對此種模式進行闡述。

本文中重點闡述的是，社會資本方與地方國有企業進行合作時的“投資人+EPC”模式。目前市場上最典型的方式為由本地國有企業在獲得政府授權后，進行項目立項（以企業投資名義進行立項），而后再由國有企業通過招投標等公開競爭形式與社會資本方進行合作。由社會資本方（或與地方國有企業合資成立項目公司）對項目進行投資、建設和運營，并由地方國有企業給予每年固定收益的回報。見圖1。

本文觀點：“投資人+EPC”模式是否合規，不能一概而論，需要具體情況具體分析。

本文將以此典型的“投資人+EPC”模式進行闡述，對于其他類型的“投資人+EPC”模式請參考本文所闡述的內在含義加以分析判斷。

2 “投資人+EPC”模式交易結構的性質

上述典型的“投資人+EPC”模式中，無論項目自身的收益如何，社會資本方均不承擔投資風險。即不管地方國有企業在本項目中的投資盈虧如何，社會資本方僅獲得固定收益（有些項目可能由社會投資人參與超額收益，但是其不承擔投資風險的本質仍然存在），均不承擔投資風險。社會資本方的主要風險來自于地方國有企業付款不能時的違約風險。

因此，從法律性質上看，社會資本方所體現的“投資”行為屬于“債權投資”而非“股權投資”。進一步說，社會資本方（在成立項目公司時，主體為項目公司）與本地國有企業之間形成的是債權債務關系，而非投資關系。從法律本質上，這種關系與銀行貸款并無實質區別。因此，實質上看，如今的“投資人+EPC”與當年的“F+EPC”（融資+工程總承包，即工程總承包企業同時負責項目融資，因有施工企業墊資工程款的嫌疑而被認定為違規）并沒有本質區別。只是在《政府投資條例》出臺之后，“F+EPC”在市場上過于敏感而被棄用。當然，在交易結構上（例如是否成立項目公司、是否引入資金方等），兩種有時會有差別，但是并不影響本質屬性。

因此，歸結起來，“投資人+EPC”實際上就是形成了如下關系：社會資本方作為債權人與作為債務人的地方國有企業之間發生了債權債務行為，換句話說，地方國有企業在社會資本方參與項目過程中形成了企業債務。

3 “投資人+EPC”模式的合規性與違規性分析

盡管片區開發項目中必然大量存在公益性項目，但是該項目并非為政府投資項目，而是企業投資項目。因此，單從社會資本方作為債權人與地方國有企業形成債權債務關系這一層看，目前并不違反國家的各項政策、法律法規。此種模式是否合規，需要采用穿透原則來分析。

我們應注意到，由于該項目本身含有大量的公益性項目，從“投資人+EPC”模式的上一層看到，實際上是地方政府授權地方國有企業開展含有大量公益性項目的片區開發項目。因此，地方國有企業以企業投資名義開展的片區開發項目，是否穿透看被認定為形成了政府兜底的事實（即是否形成隱性債務），是本項目運作“投資人+EPC”模式是否合規的判斷基礎。

3.1 違規情形

如果地方國有企業開展本片區開發項目時，同時發生了兩種情形：（1）項目自身收益（包括政府的合法合規的財政支持）不足以覆蓋本項目的債務本息;（2）地方國有企業自身綜合收益也不足以覆蓋債務本息（目前地方國有企業大部分為平臺公司，此種情況非常普遍），則穿透看未來地方國有企業的償還債務必然依賴于財政資金，則本項目將可能被認定為“以企業債務形成政府隱性債務”，因此被認定為違規。

3.2 普遍合規情形

當地方國有企業在開展片區開發項目時，項目自身收益及合法合規的財政支持能夠覆蓋債務本息（這種收益是測算出來的合理收益，并不能苛求實際未來經營中必須滿足），或者雖然收益不足但是地方國有企業仍然有其他綜合收益可以滿足（例如其他房地產收益、特許經營收益等），則該“投資人+EPC”模式將被認定為違規。此處需要明確的是，根據當前我國的政策法規，在本片區開發項目本身收益不足時，地方國有企業在“力所能及”的情況下可以承擔一定的虧損或者補償，只要是沒有最終形成由財政兜底支付，則就屬于合規行為。因此，我們在開展“投資人+EPC”模式時，就是要按照此種理念來進行包裝設計。

3.3 特殊的合規情形

不可否認的是，如果社會資本方愿意與地方國有企業共同承擔投資風險（這種情況通常發生在經濟發展比較好、區域位置比較好的地區），則“投資人+EPC”模式自然就具有合規性，只是此種情況在全國目前并不多見。

3.4 注重財政支持行為的合規性

財政資金的支持，對于片區開發項目至關重要，尤其是本區域土地出讓金收入對片區開發項目的支持。幾乎沒有一個片區開發項目不是將土地出讓金作為重要的收益保障的。但是，應在設計投融資模式和回報機制時一定要謹慎設計，避免被認定為政府隱性債務。

4 結語

綜上，“投資人+EPC”模式是否合規，并不能從該模式自身中加以判斷，應從其上一層地方國有企業與政府的合作關系中進行認定，以是否穿透看形成了政府隱性債務作為“投資人+EPC”模式的合規性評判標準。因此，本文希望各地片區開發項目采用“投資人+EPC”模式時，應加強專業性技能，避免簡單的操作，以達到合規性的要求。