數字時代的產業政策：以新型基礎設施建設為例

布和礎魯，陳 玲

(清華大學公共管理學院，北京 100084)

0 引言

隨著中國近年產業轉型升級的現實需求以及數字經濟的迅猛發展，以5G、數據中心、高鐵等為代表的新型基礎設施建設成為推動經濟結構調整和創新驅動發展的重要引擎。面對突然暴發的新冠疫情，遠程醫療、線上辦公、疫情防控等應用場景的爆發式需求也加速了通信網絡、云計算中心等基礎設施的建設。同時，面對全球疫情沖擊下的經濟下行態勢，新型基礎設施建設不僅能夠起到投資拉動經濟的作用，更是由于其數字賦能的特性帶動其他行業的發展。

根據官方定義，新型基礎設施包括以下三方面：一是信息基礎設施。主要是指以5G、物聯網、工業互聯網、衛星互聯網為代表的通信網絡基礎設施，以人工智能、云計算、區塊鏈等為代表的新技術基礎設施，以數據中心、智能計算中心為代表的算力基礎設施等。二是融合基礎設施。主要是指深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術，支撐傳統基礎設施轉型升級，進而形成的融合基礎設施，比如，智能交通基礎設施、智慧能源基礎設施等。由于特高壓、高鐵、智能充電樁等產業在交通和能源等領域中居于最為核心的位置，因此也屬于新基建的范疇。三是創新基礎設施。主要是指支撐科學研究、技術開發、產品研制的具有公益屬性的基礎設施，比如，重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施等[1]。

新型基礎設施建設的三個基本面分別對應著數字技術的發展、傳統產業的數字化轉型，以及基礎科學和共性技術的研發。數字時代與信息時代、工業時代最大的區別在于，數據要素化和數字技術賦能的屬性使得傳統技術和產業邊界被突破，數據作為生產和創新要素將研發、制造、服務、監管等多個系統的治理對象統一在數據層面。因此，數字經濟的發展也必須要從基礎科學理論、數字技術的研發和場景應用的落地三個層面來構建新型基礎設施。

數字經濟到底需要什么樣的產業政策？本文在回顧產業政策理論的基礎上，詳細考察了新型基礎設施建設相關產業的發展現狀、政策體系和制度安排，指出數字經濟和新型基礎設施建設的特殊性，并提出相應的政策建議。

1 新型基礎設施建設產業政策的理論基礎

數字經濟發展背景下的新型基礎設施建設對傳統產業政策提出挑戰。中國產業政策體系脫胎于新中國成立初期的計劃經濟體制，帶有深刻的強政府干預特征。20世紀80年代初期，中國借鑒日本的產業政策做法，探索市場經濟條件下政府引導和干預產業發展的政策工具[2]。經歷了改革開放以來四十余年的發展，中國產業政策形成了由產業選擇、市場準入、項目審批、財政補貼、優惠稅收等一系列措施組成的選擇性產業政策體系[3]。基礎工業、集成電路、汽車產業等領域都是中國選擇性產業政策關注的重點。這些產業政策在技術追趕階段發揮了不可或缺的作用，在快速擴大市場規模的同時，也極大提高了中國相關產業的國際競爭力[4]。十八大以來，中國的產業政策更加重視功能性產業政策與創新政策的運用，注重發揮市場機制的基礎性作用，但仍保留了大量直接干預市場的措施[5]。

與趕超階段面臨的確定性目標和技術路徑不同，新型基礎設施建設大規模采用新興數字技術，其服務對象也是以數字技術為基礎的數字經濟，在技術創新和市場選擇過程中面臨較高的不確定性。不確定性下的產業政策制定應尋求新的思路和框架[6]，數字經濟的發展規律與傳統產業有著本質區別，因此政府制定和實施的產業政策也應當有所改變。

數字經濟的核心是數字技術的發展及其應用兩個層面上的創新。研究表明，數字創新不確定性主要來自兩個方面，即數字經濟的網絡效應，以及數據作為要素資源的規模效應[7]。一方面，如社交媒體、網約車平臺等應用在消費市場中形成強大的網絡效應，網絡效應進一步累積和放大，形成強者愈強的馬太效應，引發新興產業和傳統產業間的沖突[8]。另一方面，數據成為新型創新和生產要素[9]，使得數據的歸屬權、使用權、消費者的隱私等問題成為產業發展中不可忽視的問題[10]。這意味著我們需要從更加復雜多維的生態系統視角來考察數字創新及其政策體系。

數字創新生態系統是以數據作為主要創新要素，以數字賦能為核心創新機制的創新生態系統。數字創新生態系統包括數字技術研發與數字技術應用兩個組成部分。數字技術以賦能的形式應用于不同行業，應用過程中產生的數據以創新要素的形式進一步推動數字技術和應用研發。數字創新生態系統賴以運轉的基礎是由數字基礎設施構建起的網絡。無論是在工業互聯網還是消費互聯網中，數據都充當著新的生產要素和創新要素的角色。在數字基礎設施的平臺上，以數據作為創新要素、由數字技術賦能到應用領域是數字創新生態系統的核心創新機制，決定著這一創新機制的關鍵是數據的可移植性與可挖掘性[11]。終端設備與通信網絡從物理世界中提取和傳輸數據；人工智能、大數據等數字技術通過對數據進行深度處理而獲取新的價值。因此數據成為新的創新要素，數字技術對物理世界的賦能不斷創造了新的價值。

數字創新生態系統不同于傳統基于技術、產業或地理邊界的創新系統，因此政府在創新系統中的作用和邊界也有所不同。現有的產業創新和技術創新系統[12]、區域創新系統[13]、國家創新系統[14]等理論都是在一個特定的技術、產業或者區域的邊界下考察創新過程和政策工具。在數字創新生態系統中，原有的技術、產業和地理邊界不斷被打破，政府應采取更為開放、多元和動態的方式來設計產業發展和創新政策。

總之，數字時代的產業政策與傳統產業政策面臨不同的約束條件和創新系統，政府作用模式及其政策工具也迥異(見表1)。當前中國新型基礎設施建設的各個領域已經全面鋪開，實踐和政策交織推進，某種程度上恰恰體現了數字時代產業政策的基本特征，即開放合作的創新治理、包容審慎的動態監管。與此同時，現有產業發展和政策實踐中也存在一些需要改進的地方，本文試圖在梳理產業發展現狀和政策實踐的基礎上進行探討。

表1 傳統產業政策與數字產業政策的差異

2 中國新型基礎設施建設的發展現狀

與傳統的以“鐵公基”為代表的基礎設施建設不同，新基建特別注重數字經濟運行的特殊規律和科技創新在經濟發展中的重要性。尤其是在數字技術的研發、數字生態的構建以及相應標準體系的建立和產權明晰等方面，中央和地方政府都在積極地進行探索。另外，重大科技基礎設施、產業技術創新基礎設施以公共基礎設施的形式為中國科技創新特別是數字創新提供支撐。

2.1 信息基礎設施

信息基礎設施包括以5G為代表的網絡基礎設施、以人工智能為代表的技術基礎設施和以數據中心為代表的算力基礎設施，是數字經濟時代下經濟轉型升級的主要驅動力。

(1)網絡基礎設施。中國5G技術研發與產業化應用在全球處于領先地位。在2018年凍結的全球5G技術R15標準必要專利中,中國企業與研究院所占比最高，華為則以1975個標準必要專利的數量排名全球第一，中興排名第三[15]。2018年12月華為以通過率100%完成了由IMT-2020(5G)推進組組織的中國5G技術核心網安全技術測試[16]。2019年6月，工信部向中國電信、中國移動、中國聯通和中國廣播電視網絡有限公司頒發了基礎電信業務經營許可證[17]。第五代移動通信技術的發展是中國產業數字化、智能化的關鍵。與前四代移動通信技術的單一終端應用不同，第五代移動通信技術包括增強移動寬帶(eMBB)、低時延高可靠(uRLLC)和海量大連接(mMTC)三大應用場景，分別對應手機終端、車聯網和物聯網等，進而賦能于醫療、安防、教育等多個具體行業。

(2)技術基礎設施。人工智能是數字經濟時代最為核心的應用技術之一，其核心特點是能夠基于大量數據通過相應的算法針對特定目標群體形成更為準確的解決方案，如無人駕駛、病情診斷等。目前，中國人工智能技術的研發和應用已逐步接近全球領先水平。中國人工智能領域論文的全球占比從1997年的4.26%增長至2017年的27.68%，遙遙領先于其他國家。2017年，中國發表了15199篇人工智能領域論文，歐盟14776篇、美國10287篇[18]，中國發表論文的加權引文影響指數(FWCI)也從1998年的0.59增長至2017年的0.94。美國和歐盟2017年的FWCI指數分別為1.82和0.94，這意味著雖然中國AI論文發表數量處于全球領先地位，但是論文質量方面相比歐美還有一定差距。在人工智能產業化應用方面，2019年中國人工智能企業數量超過4000家,位列全球第二[19]。同時中國科大訊飛、阿里巴巴、海康威視、百度等企業在具體人工智能場景應用方面取得了顯著進展。如科大訊飛有深度全序列卷積神經網絡語音識別框架，語音輸入法的準確率可達98%[20]。同時百度、蔚來等企業在智能制造和車聯網等應用領域逐步形成較大優勢。

(3)算力基礎設施。數據中心是指按照統一標準建設，具備計算能力、存儲能力、信息交互能力的為IT應用系統提供穩定、可靠運行環境的場所。近些年數據中心的服務對象主要是移動通信、互聯網和大數據公司。隨著5G、人工智能、云計算等技術的發展，數據中心在物聯網、VR/AR、云服務等新興應用場景中的基礎性作用更加凸顯。尤其是阿里、騰訊、京東等互聯網頭部企業也紛紛構建起基于自身商業生態的云計算平臺。據工信部直屬中國電子信息產業發展研究院統計，2019年中國數據中心數量約7.4萬個，機架數量為227萬個。從全國范圍來看，北京、上海、廣州、深圳等一線城市數據中心資源最為集中，其上架率達到60%～70%[21]。從數據中心全球比較來看，美國占據了全球45%數據中心份額，中國和日本位居其次，分別占有8%和7%。美國市場的第三方數據運營商占據主導地位，而在中國電信運營商具備資源壟斷優勢，其市場規模約占整個數據中心服務市場的三分之二，第三方數據中心服務商發展受到限制。在發展模式上美國進入了圍繞大型數據中心的資源整合階段，而中國仍處于爆發式增長的新建階段[22]。

2.2 融合基礎設施

融合基礎設施主要是指基于新型數字技術轉型升級的傳統基礎設施，智能電網、智慧交通等領域都屬于融合基礎設施范疇。傳統交通、能源基礎設施的數字化與智能化轉型需要以完備的數字技術和設備作為支撐。傳統基礎設施的轉型升級不僅是數字技術的應用產物，更是推動經濟社會向前發展所必須的歷程。

(1)智能電網。智能電網是新型數字技術在電網領域中的應用，隨著人工智能、5G通信、大數據等技術在電網中得到廣泛深入的應用，并與傳統電力技術有機融合，智能電網向安全化、智能化、科技化方向發展。智能電網主要是通過分布式配電自動化終端、集中器、電表、無人機、巡檢機器人、高清攝像頭等不同終端設備，通過5G網絡切片技術將實時數據傳送至業務云平臺，結合人工智能等決策算法為業務管理提供高效、便捷、安全的服務。作為中國對外名片之一的特高壓技術，雖然自2014年以來特高壓的產業化應用取得了巨大成就，但是在數字技術對電網的轉型升級方面相較于美國還處于初步嘗試階段。根據國家電網統計數據，截至2019年6月，特高壓建成“九交十直”、核準在建“三交一直”工程，已投運特高壓工程累計線路長度27570公里、累計變電(換流)容量29620萬千伏安(千瓦)。而特高壓技術的智能化升級既是行業發展的必然趨勢，也是中國新型基礎設施建設中的重點內容。

(2)智能交通。智能交通是多種交通基礎設施基于數字技術的升級與融合。傳統道路交通基礎設施包括市政交通、公路交通、軌道交通、海運交通、航運交通等涉及的車輛、道路、樞紐站、能源系統、通信系統和運營管理系統等方面。新基建中的智能交通基礎設施包括兩個方面：①高鐵、無人駕駛、智能充電樁等交通運輸相關設施的建設；②基于大數據、人工智能、云計算等數字技術的智能化運營管理系統的建設。在數字技術的賦能下無人駕駛、智能網聯車等新型交通運行工具逐漸成熟的同時，道路、航道、港口、民航、郵政等領域的調度和運輸指揮也逐步形成了基于數據采集、分析、決策的智能化管理模式。智能交通作為融合性基礎設施涉及到地理信息系統、衛星導航系統、通信網絡系統、能源傳輸系統等多部門業務基于數字技術的融合。在上海、杭州等地建設的城市大腦服務平臺中城市道路交通的智慧化管理應用是智能交通基礎設施建設的典型案例。基于實時城市交通的大數據分析，可通過算法匹配完成紅綠燈智能化管理和救護車、滅火車等應急事件的高效應對。

2.3 創新基礎設施

創新基礎設施主要是指針對中國科技發展過程中面臨的重大技術攻關搭建的大型研發平臺，包括重大技術基礎設施、科教基礎設施和產業技術創新基礎設施等。如果說信息基礎設施和融合基礎設施是新基建中的技術支撐和應用場景標的，那么創新基礎設施是推動中國科技進步和產業轉型升級的底座。

(1)重大技術基礎設施。重大科技基礎設施包括大科學裝置、大型通用研究設施和科技條件公共平臺等。在《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃(2012—2030年)》中，將能源、生命、地球系統與環境、材料、粒子物理和核物理、空間和天文、工程技術7個科學領域列為重點[23]。從《國家重大科技基礎設施列表》中可以發現，中國重大基礎設施主要是依托高校、科研院所等由政府資金投入為主的主體而構建。中國建成有大天區面積多目標光纖光譜天文望遠鏡(LAMOST)、全超導托卡馬克實驗裝置(EAST)、自主水下航行器研究平臺等若干具有國際一流水平的基礎研究設施[24]。但是在生物醫學、芯片研發、航天材料等多個學科領域，仍然需要進一步推進創新基礎設施的建設。截至2020年4月，中國再度布局55個重大科技基礎設施建設項目[25]。

(2)科教基礎設施。科教基礎設施相對于重大科技基礎設施而言，更多地側重于成果轉化、人才培養與教學研究。2019年11月，教育部印發《高等學校國家重大科技基礎設施建設管理辦法(暫行)》的通知，促進高校牽頭建設能夠提供開放共享服務的大型復雜科學研究裝置或系統。如中國科學院依托國家十三五規劃建設的新能源技術與材料綜合研發平臺、資源與能源綠色轉化技術創新平臺、納米真空互聯材料制備及分析測試平臺、上海科技創新中心協同創新交叉研究平臺等都是中國重要科技成果研發和轉化的途徑[26]。除了大型科學研發平臺和裝置之外，在中小學課程教學中也在呈現出多種新型基礎設施的模式。例如，杭州市余杭區將人工智能學科普教方案融入中小學課程中，通過人工智能技術使得學生能夠更加精確掌握薄弱的知識點[27]。

(3)產業技術創新基礎設施。產業技術創新基礎設施是指在戰略性領域組建服務關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術的投資孵化平臺。在2018年1月國家發改委印發的《國家產業創新中心建設工作指引(試行)》中提出，產業創新中心的建設應當以企業主導、院校協作、多元投資、成果分享的模式推進。其特點是結合國家戰略性創新發展的方針，結合地方產業轉型升級的需求，引導和支持社會力量參與組建若干產業創新中心的過程，并給予一定的政府資金支持。同時地方經濟管理部門和中央管理企業是產業創新中心的牽頭單位，在本地區和本企業內落實建設條件和支持政策。

總體而言，中國信息基礎設施和融合基礎設施處在國際前沿或相對前沿的位置，三類新型基礎設施都處于投資建設的爆發期且擁有廣闊的應用前景。由于基礎建設投資的資產專用性和沉沒性，加上數字技術所帶來的不確定的社會影響，因此需要政府合理的規范和引導。政府一方面要鼓勵和促進新興技術和產業的發展，一方面對新技術、新產業和新經濟的發展進行包容審慎的監管和治理。

3 新基建的產業政策與互補性制度

3.1 新基建的提出

在2018年12月舉行的中央經濟工作會議上，中央首次提出新基建的概念。會議部署2019年重點工作任務時提出，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設[28]。在2020年1月3日召開的國務院常務會議上，李克強總理再次提出“要大力發展先進制造業，出臺信息網絡等新型基礎設施投資支持政策，推進智能、綠色制造。鼓勵企業加大技術改造投入，推動重大創新技術和產品應用、工業基礎能力提升、新動能成長，提高勞動生產率。”在2020年2月14日中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記結合新冠疫情中健全公共衛生應急管理體系的現實需求指出，“基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要以整體優化、協同融合為導向，統籌存量和增量、傳統和新型基礎設施發展，打造集約高效、經濟適用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。”并審議通過了《關于推動基礎設施高質量發展的意見》。2020年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議，強調“要加大公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。”

2020年4月20日，國家發改委在新聞發布會上首次明確了新型基礎設施的范圍，包括信息基礎設施、融合基礎設施和創新基礎設施[29]。這三個方面實際上涵蓋了新興數字技術的發展、傳統產業的轉型升級和重大科學技術的攻關。目前來看，中國數字技術的研發和市場化應用趨于國際前沿水平，數字經濟的市場規模更是全球最大。由于數字技術廣泛的賦能性，也為傳統能源、交通、水利等基礎設施的數字化、智能化轉型提供了強大的技術保障和進一步融合的可能。除了數字技術以外，生命科學、材料科學等多個基礎性學科的綜合發展共同推動第四次工業革命，整體上為提升中國綜合國力提供強大動力。重大科技基礎設施、科教基礎設施、產業技術創新基礎設施的建設對中國前沿基礎科學的進步、成果轉化和人才培養具有至關重要的作用。

3.2 新基建的產業政策

新型基礎設施建設是一項融合性的數字基礎設施建設規劃。在中國多年對于移動通信、電網、重大科技基礎設施等相關領域的建設基礎上，數字技術的研發和應用，傳統產業的轉型升級，以及重大技術基礎設施的完善三者形成相互融合的體系。以往獨立的產業政策的制定和實施方式需要向系統性、生態化的視角轉變。2015年國務院發布《中國制造2025》，強調要加快新一代信息技術與制造業深度融合為主線，以推進智能制造為主攻方向，在移動通信、人工智能、云計算等產業領域，各個中央部委和地方政府相繼出臺了多個促進新興數字技術發展和傳統產業轉型升級的政策文件。

(1)信息基礎設施產業政策。信息基礎設施產業政策針對數字經濟發展的特征，強調核心技術的研發、技術的應用性和數字生態的構建。政策主要以鼓勵技術研發和培育市場環境的功能性產業政策為主。5G、人工智能和云計算等產業的發展關鍵在于構建大規模數字技術應用的場景和數字化的標準體系，場景的構建在注重發揮市場的競爭性作用，達到優勝劣汰的目的，同時需要通過完善數據安全、隱私保護、標準規范等規章制度為數字經濟的發展營造良好的環境。以5G為例，中國5G技術商用起始于2019年。此前政府對5G技術的研發、規模組網試驗、國內標準體系的建立和5G應用生態建設等方面出臺了多個政策文件(見表2)。人工智能領域的產業政策不僅涉及政府資金的投入，更是結合了人工智能的應用場景、標準體系建設和人才培養等方面(見表3)。

表2 5G產業相關政策

表3 人工智能相關政策

(2)融合基礎設施產業政策。融合基礎設施涉及的能源和交通領域的智能化轉型主要依托大型國有企業完成，高鐵、電網等產業的市場主體是大型國有企業。在有限競爭條件下的產業轉型升級不僅需要依靠政府意志，更需要結合國企在國內和國際市場中的雙重身份。交通和能源領域的智能化轉型是數字技術應用的良好場景，豐富的行業數據不僅能夠促進數字技術的成熟應用，而且能夠提升整體交通和能源系統的運行管理效率。以智能電網為例，初期的智能電網產業政策以技術標準、能源規劃和制度建設為主，在5G技術日漸成熟的背景下5G技術在智能電網建設中的應用成為政策扶持的重點(見表4)。智能電網的產業政策體現出融合基礎設施的特點，即不僅考慮政策對產業的引導和促進作用，而且還考慮到基礎設施高度的連通性和制度性。

表4 智能電網相關政策

(3)創新基礎設施政策。創新基礎設施建設是對原來的國家重大科技基礎設施的拓展和延伸，尤其是在中國面臨一系列“卡脖子”技術的現狀下，充分發揮舉國體制的優勢，強化基礎科學和技術領域的研究是保障中國產業持續發展的重要保障。以重大科技基礎設施為例，重大科技基礎設施的建設屬于科技政策和創新領域范疇，但同時由于重大科技基礎設施的主要服務對象是高校科研院所等具有教育職能的研究機構，因此重大科技基礎設施的建設也涉及教育政策。中國重大科技基礎設施的建設基本由國家財政擔負建設費用，因此其實施方式也遵循申請審批的模式。重大科技基礎設施的相關政策以建設規劃和管理制度等方面的內容為主(見表5)。

表5 重大科技基礎設施相關政策

綜上所述，新基建的產業政策和以產業目錄為基礎的選擇性產業政策體系有著非常大的區別，新基建是多個獨立行業在數字經濟時代下融合的一種體現。整體而言，新基建的提出和推進是中國產業政策體系演進的重要體現。從最初的以計劃經濟為主、以市場經濟為輔的產業政策轉向以市場作為主要資源配置手段的轉變，再到現在向注重多部門融合發展、強化基礎科學研究、引入更多市場主體的功能性產業政策體系轉變過程中，需要更加注重技術-經濟的演進范式。

3.3 新基建產業政策的制度條件

新基建產業政策的制定和推進以現有制度環境為基礎，同時也在不斷探索適配數字經濟規律的制度條件。改革開放以來，在中國若干次產業結構調整和轉型升級的過程中，中央政府統籌和制定宏觀產業結構調整發展的戰略規劃，地方政府具體實施和出臺本地產業政策。國有企業作為國家意志的體現是重大基礎設施建設的主體，而民營企業則是市場多元化和創新發展的主要動力。新基建也遵循了這一基本邏輯，地方政府建設本地新基建的過程中具有較大的自由裁量權。在通信運營、電網、軌道交通等領域大型國有企業是市場主體，國有企業在推進新基建的過程中為數字技術的應用和迭代升級提供了應用場景。整體上政府對數字經濟領域具有較大的包容性，允許多元主體的參與和新模式的嘗試。除此之外，數字安全、數據隱私、數據產權、數字標準體系等方面也是伴隨新基建的推進需要補充和完善的制度條件。

(1)中央頂層設計和地方主動創新的制度邏輯。新基建的建設基本遵循中央制定整體規劃方針，地方政府結合本地需求和條件出臺地方政策的邏輯。一方面，中央政府對整體產業政策的走勢具有決定性作用[30]。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》《中國制造2025》《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃》《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等綱領性文件中，反復強調充分發揮市場作為資源配置的決定性作用和強化科技創新帶動產業發展的方針戰略。正是這種中央統籌的特征為創造新的市場空間，引入多元的市場主體提供了制度性保障。另一方面，地方政府在具體制定和實施本地產業政策時具有較強的自主性。這種制度上的多重性在面對市場的不確定性時能夠更加敏捷地做出調整。伴隨數字經濟的發展各省市在本地五年規劃和數字經濟發展綱要等多個政府文件中，結合本地產業發展概況，對5G基站、數據資源中心建設以及半導體產業的發展等方面進行了部署。上海、浙江、廣東等數字產業較為發達的省市通過建設“城市大腦”項目，將5G、云計算、人工智能等數字技術進行了綜合性的應用，從而在促進政府數字化轉型的同時也為數字技術的應用提供了試驗田。

(2)大型國企先行投入和早期應用的制度條件。涉及復雜新興技術應用的基礎設施投資具有巨大的沉沒成本和市場風險，大型國有企業在此過程中承擔了先行投入和早期應用的角色。在移動通信、電網等領域，大型國有企業以特許經營的形式掌握著上游企業招投標的權利。移動通信5G時期的運營商在移動、聯通和電信三家企業的基礎上增加了中國廣電，而5G基站的建設也是由運營商以招投標的形式在全國范圍內實行。由于5G基站的建設和運維成本較高，2019年中國聯通和中國電信簽署《5G網絡共建共享合作協議書》，在全國范圍內合作共建一張5G接入網絡，共享頻譜資源，以降低網絡建設和運維成本，提升效益與運營效率。在電網領域，國內市場主要為國網和南網集中招標采購，標準統一，市場化程度較高。智能電表招標首先由各省電力公司上報需求，再由國家電網和南方電網統一招標。每年國家電網平均會開展3～4次智能電表招標，南方電網也有1～2次。

(3)鼓勵創新、包容審慎的漸進性改革邏輯。秉承漸進性改革的制度邏輯，中國政府對數字技術和新興產業提供了一定的包容性和試錯空間。目前人工智能、云計算等數字技術主要的應用標的在消費互聯網領域，如網約車平臺、抖音短視頻等。工業互聯網的建設正在伴隨著5G、數據中心等基礎性設施的完善處于起步階段。依托數字技術和互聯網而迅速發展的新興產品和服務對傳統產業造成的沖擊以及數據歸屬權、使用權等問題是市場監管者面臨的新的挑戰。中央和各地方政府對數字經濟的發展整體上秉承著包容審慎的原則，鼓勵數字技術應用發展的同時也在不斷完善相關法規政策的建設。

(4)多元主體、市場主導的開放性制度邏輯。新基建的投融資模式依據項目屬性的不同存在差異性的投融資方式。新基建項目中既有5G、人工智能等新興技術，也涉及特高壓、高鐵等傳統基建領域。城際高鐵和軌交、特高壓都是帶有新基建屬性的老基建概念。因此，這兩大領域將延續傳統基建的模式，以債權融資和政府資金為主，市場化融資為輔。充電樁項目建設資金以政府資金予以支持、補貼。而大數據、5G、人工智能由于自身的高風險和高投資回報率，未來收益不確定程度高以市場化的股權資金為主，以政府補貼為輔。重大科技基礎設施領域以財政投入為主，圍繞國有高校、科研院所的研究需求展開。在2014年出臺的《國家重大科技基礎設施管理辦法》中規定，高校、科研院所或企業可作為設施建設管理的依托單位，負責設施項目申報、建設和運行管理的具體任務。由發改委、科技部、財政部、自然科學基金委等有關部門編制設施建設規劃，報國務院審批。

綜上所述，新基建產業政策的制定和實施依賴于一系列互補性制度條件，包括中央頂層設計和地方主動創新，大型國企的先行投入和早期應用，鼓勵創新和包容審慎的漸進性改革，以及多元主體、市場主導的開放性制度。這些制度條件既是改革開放以來的產業發展和市場建設的成果，也是未來數字時代新興產業創新和發展的基礎。

4 結論和建議

新型基礎設施建設是基于中國產業轉型升級和創新驅動發展的現實訴求而推出的綜合性產業發展規劃，包括新一代的信息基礎設施、融合基礎設施和科技創新基礎設施。改革開放以來的發展歷程中，選擇性產業政策在技術趕超領域發揮了重要的歷史作用，但新型基礎設施建設對傳統產業政策提出了挑戰。人工智能、5G、云計算等數字技術以及相伴而生的數字經濟領域具有獨特的屬性，應在新型基礎設施建設過程中予以重點考慮。本文在綜合考量數字技術與經濟的特征、新基建產業的發展現狀和政策體系以及相應的互補性制度條件下，提出以下結論和政策建議。

數字時代的產業政策在技術目標、創新路徑和政策工具等方面與傳統產業政策具有顯著差異。數據要素與數字技術為產業創新發展路徑帶來多方面的不確定性，使得產業選擇、市場準入等傳統產業政策工具難以適配數字經濟發展的范式。數字時代的產業政策更加注重數字技術應用與多部門融合。新基建作為整體的產業發展規劃，為產業政策的轉型提供了新思路。同時，數字時代的產業政策需要相應的制度條件作為基礎。國家頂層規劃、地方政府自由裁量權、國有企業先行投入、數據產權確立和包容審慎的市場監管策略都為數字經濟提供了制度保障。

首先，新型基礎設施建設應從數字創新生態系統的視角綜合考慮數字技術及其應用、數字基礎設施和傳統產業轉型升級間的耦合關系。數字經濟領域的競爭不是單個企業技術能力上的競爭，而是所屬數字生態之間的競爭。雖然新型基礎設施的建設重點在數字技術發展和相應基礎設施的完善上，但其最終的服務對象是更為廣闊的物聯網、車聯網和泛在的數字應用服務。因此，最大限度發揮數字技術和基礎設施對其他行業的賦能屬性是建設數字生態的重點。

其次，技術標準是構建數字創新生態的基準。標準是所有應用技術和工程領域中的重點，在數字技術領域，標準的制定更加重要。以移動通信技術為例，從第一代模擬通信技術時期全球十余種技術標準開始，逐步實現了2019年全球5G通信技術R15版本的統一。通信技術標準的統一有助于后期物聯網、車聯網等大規模5G技術的應用。然而從中美貿易戰美國多輪封鎖打壓中國通信企業的情形來看，雖然旨在限制中國通信企業的快速成長和技術進步，但是長期隔閡的市場應用會使得處于動態發展的技術路徑走向不同的標準體系，進而阻礙市場間的融合。實際上，中國在數字技術的發展和應用方面一直在重視標準體系建立的問題，如《人工智能標準化白皮書(2018版)》《關于推廣國家技術標準創新基地(智能電網)建設經驗做法的通知》等文件都是在綜合考慮多方意見的情況下形成的。

最后，將更多的創新主體引入新型基礎設施建設進程的同時，還應著力完善數據安全的監管體系。目前中國移動通信運營商、電力系統、城際軌道系統等領域仍然以國有大型企業為建設主體。未來，數字技術的應用場景相較于傳統基礎設施建設將會變得更加多元和多變。國有企業作為國家意志的代表在大型基礎設施建設方面具有無可替代的作用，但是在人工智能、云計算、5G等具體技術的研發和應用方面，民營企業同樣具有較大的靈活性和適應能力。因此，在降低對民營企業行業準入門檻的同時，以“包容審慎、守住底線”的方式完善對數據歸屬權、使用權等法律規范和治理底線，是政府在新基建過程中應重點考慮的內容。