科研人員知識產權激勵的復雜政策因果機制及其整體性治理

劉 鑫，楊 曦

(1.西南交通大學公共管理學院，四川 成都 610031；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；3.中南財經政法大學知識產權研究中心,湖北 武漢 430074)

1 問題的提出

以科技成果知識產權權屬配置實現科研人員激勵是我國科技和人才體制機制改革的重大突破。中共四川省委于2015年11月發布《關于全面創新改革驅動轉型發展的決定》，率先打破已有科技成果權屬制度的藩籬，域內的西南交通大學在國內首次提出并開展職務發明權屬混合所有制試點，明確科技人員與所屬單位可以是科技成果知識產權的共同所有人，并在地方進行了多年試點；2020年5月9日，科技部等9部門印發《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案的通知》，明確在全國開展賦予科研人員職務科技成果所有權試點，科研人員產權激勵的政策環境基本形成；作為制度與立法呼應，2020年10月頒布新修訂的《中華人民共和國專利法》第六條、第十五條明確了單位可向發明人實行產權激勵的原則要求，但仍缺乏操作層面的政策細則以及不同制度之間的協同一致。財政資助科技成果的形成機理與管理機制的復雜性，決定了通過賦予科研人員科技成果所有權以實現人才有效激勵需要制度創新和政策協同，有必要深入剖析科技成果知識產權與科研人員激勵之間的政策因果機制，以制定更為科學有效的改革推進長效機制。

科技成果產權配置的終極目標是實現對科研人員的有效激勵，其本質是如何有效激勵“人”的問題，進而從源頭上為我國新發展格局提供源源不斷的高質量創新成果。在這一領域已有的改革實踐中，由于涉及人才激勵、知識產權權屬配置、科技成果轉化等復雜治理情境，治理碎片化現象隨即產生：①治理主體間轉嫁風險，出于不同部門利益，相關主體往往會在規避自身風險的同時讓其他主體承擔責任，在財政資助科技成果權屬再配置中，中央各部門之間就具有各自不同的價值考量，科研人員、高校院所、地方政府、中央政府在科技成果權屬配置中的職責關系、政策訴求與利益平衡尚未理順，基層主體依然顧慮政策風險；②政策缺乏溝通，相關政策在中央和地方之間、不同地方區域之間缺乏有效溝通渠道與信息共享，政策動機與行動之間出現不一致、不協調；③政策認知差異，不同區域地方政府、不同部門和單位對政策的反應與執行存在差異，各自為政，造成改革意志和聚焦度不足。如何有效追蹤、識別這一復雜政策過程中的多元因果機制就成為破解科研人員產權激勵難題、持續協同推進人才激勵與科技創新體制機制改革的理論和實踐關鍵議題。

2 理論基礎與研究綜述

產權理論是新制度經濟學的重要內容，產權如何配置將對激勵與效率產生深刻影響，產權激勵以利益最大化為出發點，通過賦予個體所有權，實現資源配置的帕累托最優效果[1-2]。人才激勵制度是新時代創新驅動發展的重要環節，通過構建具有全球競爭力的人才激勵制度體系，對于充分調動人才的積極性、主動性、創造性將產生深遠影響。

科技成果是中國語境下對創新主體研究開發活動所取得智力成果的總稱，這一智力成果經知識產權行政管理部門確權后形成法定意義上的知識產權[3]。依據我國現行《促進科技成果轉化法》，職務科技成果是指“執行研究開發機構、高等院校和企業等單位的工作任務，或者主要是利用上述單位的物質技術條件所完成的科技成果”，經《專利法》法定確權后，形成知識產權意義上的“職務發明創造”[4]。自20世紀80年代美國實施《拜杜法案》，將政府資助形成科技成果的知識產權權屬從聯邦政府下放至科研院所，科研院所技術商業化就此成為全球關注的熱點[5]。我國2016年實施新的《促進科技成果轉化法》以來，科研院所的職務科技成果轉化激勵政策、路徑模式、知識產權權屬等議題引發學者關注[6-7]。加之國際上“教授特權”(Professor Privilege)制度的變遷影響[8]，以我國四川省和西南交通大學為代表的“科技小崗村”區域知識產權激勵政策實踐，即最先提出職務科技成果混合所有制理論與實踐范式，進一步引發學術界對知識產權權屬與職務科技成果轉化關系的熱議[9-10],但還缺乏對這一問題從機理層面的深入剖析。

在本文研究情境下，科研人員產權激勵即科技成果的知識產權權屬激勵模式作為產權激勵理論在新形勢下的衍生形態，其核心是將公立科研機構由國家財政資助形成的職務科技成果知識產權，由原來的“單位所有”轉變為“單位與科研人員共有”或“科研人員單獨所有”，通過產權下放進而實現科研人員產權激勵，加速科技成果向現實生產力轉化，提升科研人員在成果轉化過程中的主動性和收益[11-12]。然而調研分析發現，在現有科研人員產權激勵政策試點的治理過程中，治理“碎片化”問題凸顯，主要涉及政策相關利益主體利益平衡、政策溝通與信息共享、政策認知與行動等方面，亟需厘清和識別其中各種困境產生的因果機理，并建構整體性治理框架。

(1)復雜政策體系的整體性治理。政策體系一般是指通過政策優化構建一個科學合理、邏輯清晰、實踐有效的政策框架，進而引導政策理解、政策制定和沖突議題的解決[13-14]。在治理實踐中，傳統的單一政策體系框架有時很難解釋和分析復雜的政策情境問題，在這種復雜情境中，往往涉及政策交疊、主體共生、目標價值多元、過程結果難以評價等困境，復雜政策體系由此生成并可能產生更強的解釋力[15]。復雜政策體系是從政策相關利益主體、治理目標、政策認知、信息分布、治理結構等方面突破傳統政策體系的更為交互復雜的系統性政策框架，往往涉及跨部門、跨區域、跨層級的多因果鏈條的復雜治理情境。由于政策需求的復雜多樣，加之由其帶來的治理目標的定制性和清晰程度低等特點，使得不同部門、不同區域、不同層級的利益主體產生差異性政策認知，并且政策認知的差異性進一步導致重要的基礎信息分散，難以劃歸為明確的目標，增加政府信息搜尋成本。此外，復雜政策體系在治理結構上打破了傳統政策體系自上而下的一體化推進，強調“頂層設計”與“地方轉譯”的協同治理模式。

整體性治理的概念最早由英國學者安德魯·鄧西爾于1990年提出，旨在形成一種從社會整體視角分析與解決政策問題的范式[16]。佩里·希克斯在其基礎上對整體性治理的理論概念進行進一步深化，他認為整體性治理旨在建立有效的協調與整合機制，幫助政府組織和機構間進行交流與合作，運用強有力的政策手段使政府組織和機構間的政策目標一致且連續[17-18]，并最終實現無縫隙合作的治理模式[19]，這一概念已被廣泛應用在公共事務研究的多個領域[20]。整體性治理能夠在復雜政策治理中彰顯成效的根本原因，在于整體性治理在破解復雜政策體系運行過程中產生的治理碎片化問題方面所獨具的優勢，即從整體的視角提供一種協作與整合的全新治理模式，彌補復雜政策體系中的主體碎片化、政策內容碎片化、目標價值碎片化等缺陷[21]。整體性治理對解決復雜政策體系問題的契合性主要體現在：①碎片化問題相通，復雜政策體系改革中的碎片化問題主要表現為政策對象的多元化需求、政策內容交叉重疊、難以歸類等；②碎片化問題治理理念一致，整體性治理與復雜政策體系均以滿足政策受眾需求為導向，將“自下而上”與“自上而下”的治理理念相耦合；③碎片化問題治理方式一致，整體性治理與復雜政策體系在破解碎片化問題時均依賴信息技術,突破信息不完全、不對稱以及不透明的壁壘[22]。

(2)科研人員產權激勵涉及復雜政策因果機制建構。產權激勵根植于產權理論經濟學家科斯。他認為產權理論旨在明確勞動成果的歸屬，并通過界定產權邊界，降低交易成本，提升資源配置效率[23]。在知識經濟時代，智力勞動逐步取代體力勞動，知識、技術、信息等生產要素逐步取代土地和資本要素，馬克思早在其勞動價值論中就將復雜腦力勞動視為一種創造價值的重要途徑，這與科研人員在智力勞動中創造科技成果、實現知識增值、提升國家整體科技創新水平有異曲同工之處。科研人員產權激勵的預設機制為面向人的激勵，人的激勵與需求過程是極其復雜的，也是最為基礎性的，科研人員作為知識型人才，以政策干預實現對科研人員系統行為與反應的調試和改造不是單一部門、層級或政策能夠完成的[24-25]，加之科技成果的知識產權作為一種無形財產較之于有形財產的不可預見性與不確定性，科研人員產權配置與創新激勵的政策過程和效應就產生了多鏈條的復雜因果機制，須加以解釋。

第一，政策相關利益主體目標多元和訴求沖突與政策執行難之間的因果機制。科研人員產權激勵涉及科研人員及其團隊、高校院所等多方利益主體，其政策需求的多元性特征帶來政策目標的差異性。改革實踐中，科研人員與單位可作為科技成果知識產權共有人，依法均享有科技成果的處置權，根據我國現行科技制度對科技成果共有人行使權利的相關規定，在沒有約定的情況下，共有人應當首先取得全體共有人的同意，再對科技成果進行轉讓或實施獨占許可,現有科研人員產權激勵實踐中，由于單位與個人的價值取向存在差異，即個人追求利益最大化，單位還需考慮管理實際和政策風險，缺乏對科技成果共有人行使權利出現分歧時的有效磋商和管理機制，單位與科研人員之間缺乏制度化的利益平衡機制。此外，單位和個人對于擁有科技成果知識產權而產生的政策感知與激勵效應還可能存在學科區分、單位屬性、技術特征、個體特征等差異[26]。

第二，政策信息的溝通不充分與政策學習有效性低之間的因果機制。科研人員產權激勵以地方試點形式推廣，其重要信息分散在推行試點的高校院所和地方政府，尚未形成統一的政策信息平臺與執行情況綜合信息，進而增加了各地各單位掌握信息的搜尋成本，以及開展政策實踐的學習成本。目前我國科研人員產權激勵政策條例呈現遍地開花的態勢，僅2019年以來，就有20余個省市相繼出臺政策。各省市在科技成果所有權比例、激勵措施、確權分割程序、分類實施對象等方面還處于探索階段，政策工具多元但力度分散。地方主義造成不同試點區域間難以獲取精準的政策信息、深度分享改革經驗、開展政策學習，造成政策學習僅停留在理念和原則的簡單復制而少有操作層面的政策創新[27]。

第三，政策反應與執行差異與政策落地效果欠佳之間的因果機制。不同區域、不同部門、不同層級的相關政策主體在對科研人員產權激勵政策的反應和執行差異，各主體在制定政策時以自身利益作為出發點，導致政策治理主體間集體行動失靈，增大了試點評估效果的偶然性和隨機性[28]。例如，從中央政府各部門政策行動看，科技部側重關注科技成果轉化促進，教育部側重優化高校科研管理模式，財政部主要針對國有資產“放權”管理，人社部門主要針對人才激勵政策配套，國家知識產權局側重行政司法條例的解釋與修改，改革的政策系統政出多門，部門主義可能制約改革推進，政策行動協調一致是關鍵。此外，中央各部門之間在政策實踐中的積極性和部門利益考量有較大分歧，上述政策集體行動失靈的“自變量”從總體上潛在地導致政策落地效果不佳，高校院所科技成果知識產權權屬分割確權與成果轉化活動卻并未預期的“雨后春筍”般展開，而多停留在顧慮、觀望狀態。

基于以上討論，本研究構建科研人員產權激勵政策過程的基本因果機制框架，將主自變項“科研人員科技成果產權配置”與主因變項“科研人員創新激勵效應”之間的主因果機制根據治理碎片化的3種表征劃分為3條子因果鏈，并在后文分析中逐一展開因果機制分析，以期為主因果機制中變項的關系建立提供證據，如圖1所示。

圖1 科研人員產權激勵治理碎片化的因果機制框架

3 科研人員產權激勵的復雜政策因果機制識別

3.1 解釋結果型過程追蹤法的引入

因果機制是社會科學研究主要探討的核心議題，Glennan在1996年將其定義為通過某些組成部件之間的相互作用產生某一結果的復雜系統[29]。傳統的因果關系研究多基于實證數據的分析歸納，即X和Y是否相關、如何相關，但有時往往不可避免地忽略因果關系中的一些關鍵機制，且多是面向“一般性”開展的研究，本文引入基于特殊個案內推的過程追蹤法(Process-tracing Method)，試圖研究探討將復雜因果變量聯系在一起的“機制”。Gerring認為，探討復雜因果機制有助于在研究因果關系時更進一步，以得到隱藏于各種結構關系原因背后的中介因素[30]。社會科學中的過程追蹤被界定為致力于描摹這種因果機制，即X與Y之間的因果鏈是如何形成的。因此，過程追蹤法是個案內推情境中復雜因果機制的優選研究方法，符合本研究的基本情境。

過程追蹤法已經形成了理論檢驗型、理論建構型、解釋結果型3種主要路徑體系[31]。理論檢驗型過程追蹤是從現有文獻中演繹出理論，然后在給定的個案中檢驗是否有證據表明假設的因果機制部件在案例中出現，進而考察理論在案例中的適用性；理論建構型過程追蹤尋求從經驗證據中建構一般化的理論解釋，可以增進我們對理論的認知水平并發展出新的理論；解釋結果型過程追蹤試圖在某一特定個案的結果中給出最低限度的合理解釋，化觀察為證據，就事論事地提出一套充分解釋，即采取折中立場將因果力量概念化、理論化。解釋結果型過程追蹤的機制中包含經驗和理論兩個層面，經驗層面是集中對案例中經驗表現的收集和整理，一般多為事件形式，理論層面為經驗表現的概念合成物。在過程追蹤進程中，往往包含了非系統性機制和系統性機制，這些非系統性機制雖然可能隨個案變化，使我們能夠捕捉遍布歷史事件中的行動者的選擇和偶然性，但是，對系統性機制的提取是主因果機制關注的焦點，如圖2所示。過程追蹤是當前中國政策議題迫切需要的研究方法，也呼應了更多學者的研究目的，本研究就是基于解釋結果型過程追蹤對科研人員產權激勵個案中的復雜政策因果機制開展研究考察，并基于研究發現，提出破解治理碎片化的整體性治理策略。

圖2 解釋結果型過程追蹤中的機制呈現

3.2 調研與數據獲取

本研究追蹤覆蓋了2010—2019年四川省科研人員產權激勵政策試點的議程積蓄、探索、試驗、升華全過程中的關鍵人物與關鍵事件。為了進行數據信息準確性的交叉驗證，一是針對改革推動者、高校發明人、成果轉化人、試點高校院所和多級政府相關部門負責人等進行了31次、112人焦點小組關鍵人物訪談；二是搜集整理基層試點單位以及省、中央兩級政府部門的政策文件、批示、新聞報道、公告年報、公開資料、內部刊物等二手資料信息49份以還原事實；三是通過郵件、電話、微信等方式驗證面對面訪談和二手資料收集的數據、信息、事件的完整性與準確性，見表1。

表1 數據來源與內容編碼

3.3 科研人員產權激勵政策過程的因果機制追蹤

(1)子因果機制的追蹤。在子因果機制1中，自變項的相關利益主體之間目標多元與訴求沖突是如何導致政策執行難的，應加以研究分析。職務科技成果的產生大多是科研人員依托財政經費資助和單位的物質技術條件(如實驗設備、辦公場所、行政管理服務等)，在定向探索過程中形成的無形智力資產，但在傳統制度模式下，科研人員卻不享有職務科技成果的知識產權，而僅有署名權和獲得獎勵報酬的權利，職務科技成果的知識產權歸單位所有。我國的基本經濟制度決定了公立高校和科研院所科技成果最終歸屬于國家，非市場化改革下的高校和科研院所主要使命是科學研究和人才培養，并不具備足夠的動力推動科技成果向市場轉化，同時，高校和科研院所主要負責人還要避免因科技成果不合理交易造成國有資產流失(I1、I3、I8)。而科研人員是科技成果的直接創造者，個人的逐利動機即成果商業化動機較之于單位更強，對于科技成果的市場化前景最有發言權但卻沒有決定權，在這種制度導向下，科研人員取得科技成果并申請知識產權就會弱化知識產權本身的潛在市場化應用潛力，而僅以獲得一紙證書為目標(I4、I5、I13)，也就是說，傳統的產權配置發生了削弱了單位和個人的主體功能并引發功能錯位。

科研人員產權激勵改革為打破這種“錯位”提供了全新的政策邏輯與改良空間，但在2016年至今的區域政策試點實踐中，以四川省和西南交通大學為改革試點的開拓者，調研發現，科研人員對這種模式贊成度高但執行度低，科研機構主動參與政策試點態度呈現兩極化，即引領先河者有之、拒絕跟風者有之，一方面由于政策試點本身與我國《專利法》《促進科技成果轉化法》等有所沖突，對政策的制度風險顧慮較大，擔心“秋后算賬”(I2、I9、I10、I19)；另一方面，已有的一些單位和個人確權分割案例的非制度化規范化流程以及在科技成果實際轉化運用中產生的“單位-個人”間利益分享糾紛，導致科研人員為“避免麻煩”而產生政策投機行為，即或是選擇不向所在單位披露職務發明而暗地自行成立公司轉化相關成果，或是在職務科技成果完成并申請知識產權時有意無意隱去一些技術方案關鍵細節，雖不影響成果授權但卻使單位代國家持有的科技成果降低或失去市場價值(I11、I17、I18)，造成科研人員忽視、逃避或投機的政策“負激勵效應”和科研領域的“公地悲劇”，最終導致政策“熱”而行動“冷”的局面，如圖3所示。

圖3 子因果機制1的部件和過程

子因果機制2連接了各地方政府間政策信息溝通不充分與政策學習有效性低之間的因果鏈，如圖4所示。科技成果所有權改革作為我國科技和人才制度完善發展的重要突破口，近年呈現出政策多點擴散和激增態勢，中央已有超過10個政策文件明確提出“賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權”，截至2020年10月，全國已有20余個省、自治區、直轄市出臺了職務科技成果所有權的改革政策，但2020年之前真正開展區域內政策試驗的僅有四川、湖北等少數幾個省區(I7、I15、I21)，但未有全面系統的政策試點效果評估和公布。為了評估各地政策學習的有效性，本文建立了政策學習程度和有無政策創新的二維評價體系。彼特·霍爾將政策學習定義為根據過去政策的結果和新的信息，調整政策的目標或技術的刻意的嘗試，以更好地實現政府的終極目標[32]。基于此，本文將政策學習的程度分為完全學習和部分學習兩種類型，政策是否有創新與政策學習程度組成二維坐標系，綜合衡量政策學習的有效性，即把產生基于學習的政策創新視為有效的政策學習過程[33]，見表2。基于該框架，通過對各地政策文本的閱讀分析發現，完全學習(即政策內容要點與四川省一致)的比重占到48%，部分學習(即政策內容要點有所刪減)占比52%，基于政策學習的政策創新(即有效學習)僅有北京、廣東和海南三省，占比不到15%(I24)。訪談調研發現，產生這一結果的最主要原因是地方政府一方面要響應中央政策號召，開展科研人員“放權賦能”改革并加快科技創新推動高質量發展，另一方面由于缺乏前期改革基礎和其他地區改革政策經驗，在制定本地改革措施時多以參考借鑒其他地方政策文本的形式，多為原則性移植，較少進行深化拓展和有效學習，對本地區實際情況和在先改革地區經驗教訓的結合和體現不多，即地方政府間政策信息溝通不充分。

表2 各省區科技成果權屬改革的政策學習有效性

圖4 子因果機制2的部件和過程

子因果機制3揭示中央各部委在改革試點初期的政策反應和執行差異與政策落地效果欠佳之間的因果機制，如圖5所示。科研人員產權激勵改革涉及跨多部門協同治理，包含了科技、教育、財政、人社、知識產權、稅務等多部門，政策協同問題凸顯。結合經驗材料和調研發現，在改革試點初期即2015年底到2016年初，中央各部委政策態度分化明顯，科技部、財政部、教育部等直管部門對此持審慎態度，中央各部委針對四川方案函復了意見。國家知識產權局認為：“將第14項中‘開展職務科技成果混合所有制試點，職務發明人成為與高校院所同等的共同專利人，……將職務發明人目前享有、符合條件的被獎勵權升級為知識產權’修改為：‘開展職務科技成果混合所有制試點，職務發明人與高校院所成為共有專利人，……將職務發明人目前享有、符合條件的獲得獎勵、報酬的權利改為共有知識產權’”；教育部回函：“‘……職務發明人成為與高校院所同等的共同專利權人’與現行《專利法》第六條的規定不符，建議書面征求國家專利局意見”；財政部函復：“刪除‘開展職務科技成果權屬混合所有制試點’，主要理由是職務科技成果屬于單位，權屬清晰，職務科技成果完成人按規定享有受物質獎勵和署名等權利；二是如果要突破現行法律，需要全國人大的授權；三是已經對科技成果完成人及其團隊的權益給予了充分保障，不宜再從權屬層面進行混合所有制試點”(I21、I26、I28)。面對復雜的制度實踐問題，中央不同部門之間出于對已有制度的慣性依賴或是部門利益對試點的態度存有分歧，對于重大改革缺乏中央層面的部際統籌協調機制，這使得地方或基層在推動改革初期面對諸多阻力(I27、I28)，同時導致地方在推動改革時缺乏指導和配套政策支持，第一階段改革方案操作性不強，改革探索舉步維艱(I22、I23、I25)。為使試點路徑不偏離目標主線，需要中央各部委協同以頂層制度框架的形式予以合理控制，并確保形成一套打通各個制約堵點的政策工具組合。

圖5 子因果機制3的部件和過程

(2)主因果機制的形成。從科研人員產權配置和創新激勵之間3個子因果機制的實然分析，可以有助于進一步厘清、提取主變項與主因項之間應然的因果機制，尋找關鍵環節，為改革下階段政策完善與優化提供著力點。在上述3條子因果機制鏈的分析中，我們將主變項X即科研人員科技成果產權配置的改革舉措視為因，將科研人員的創新激勵效果視為果，在改革實踐中，試點政策精神雖將科技成果權屬配置給科研人員個人(或其團隊)，力求實現讓科研人員名利雙收，但從目前的改革實踐效果和已有相關研究結論來看，科研人員創新激勵的積極效果并未充分顯現。經過上述分析可知，治理碎片化是連接因果之間的邏輯主線。將子因果機制中的各部件概括發現，治理主體即個人與單位、不同區域地方政府、中央各部委之間的利益平衡造成了政策執行推進難，而當優先試點的區域難以廣泛執行政策時，改革經驗也就難以從中充分汲取，其他區域在政策學習時則大多只能簡單復制原則精神或取舍個別條款表述，政策創新空間和機會被擠壓，政策學習有效性因而也就大大降低。政策學習難度加大后，改革在較短時間難以通過自上而下的政治勢能和自下而上的首創精神全面推進，政策就會很難以可操作的形式落地，也很難及時有效評估改革效果，形成政策過程的閉環反饋與優化機制，如圖6所示。總結而言，以科技成果產權配置破解科研人員產權激勵的改革難題應著重從破解治理碎片化問題著手，重點監控和評估政策可執行性、政策學習過程是否順暢以及政策落地和效果如何3個重要環節，將治理難題分解為因果機制中的一個個部件，逐一檢視并以有力的政策工具加以回應和克服，這也是本研究基于過程追蹤法對研究議題進行解構分析并產生的重要理論意義和實踐價值，檢驗了過程追蹤法在復雜政策問題因果機制研究中的獨特優勢。

圖6 科研人員產權激勵主因果機制的部件和過程

4 科研人員產權激勵的整體性治理策略

科研人員產權激勵這一復雜政策體系運行中的治理碎片化問題涉及相關利益主體目標與訴求相沖突、政策缺乏溝通、政策認知差異以及治理主體間轉嫁風險，但其中的因果機制還有待探究。本文旨在運用過程追蹤方法邏輯針對科研人員產權激勵政策過程中的復雜因果機制進行識別與分析，并基于因果機制的發現建構一個破解治理碎片化問題的整體性治理框架策略。結合因果機制的識別與分析，本文遵循“治理目標—治理主體—治理手段—治理平臺—治理結構”這一整體性治理執行范式，建構復雜政策系統的整體性治理策略性框架，如圖7所示。

圖7 科研人員產權激勵復雜政策體系的整體性治理策略性框架

具體而言，從以下5個方面著手。

(1)整體性治理視域下科研人員產權激勵的治理目標旨在通過科技成果權屬改革使知識產權權屬下放，激發科研人員創新創業積極性，在中觀治理目標上樹立科技成果只有轉化才能真正實現創新價值、不轉化是最大損失的理念，以要素市場化配置手段促進科技成果轉化效率提升；在宏觀治理目標上，使政策轉化為制度，盡快破除制度之間的不一致不協調，優化職務科技成果權屬改革的制度環境。

(2)從治理主體看，應努力實現復雜政策體系中多元主體關系整合。依據改革試點的主體和對象不同，分類、細化、規范推進改革，制定改革試點分類推進的實施細則、規范性指南與差異化行動方案。

(3)治理手段應通過政策工具合理有效運用，保障產權激勵相關政策在相關利益主體中的順利執行。產權激勵模式是人才制度與科技體制機制改革的融合衍生物，應強調以知識產權權屬市場化配置為牽引，實現人才制度改革與科技體制機制改革融合統一，從供給面、需求面和環境面3個方面選取合適的政策工具實現協同治理，例如，培育和建設依托于高校院所并市場化運作的科技成果轉化主體機構，完善知識產權運用稅收政策和政府采購政策，以更為靈活高效的管理體制和激勵機制調動技術轉移人才積極性。

(4)有必要建立重大改革事項信息共享平臺，信息平臺為相關利益主體提供試點過程中跨層級、跨部門、跨區域的整合性信息，探索建立高校院所職務科技成果轉化數據庫，形成事實導向的政策試點追蹤和風險評估機制。

(5)科研人員產權激勵這一復雜政策體系的整體性治理框架在治理結構上強調頂層“產權”激勵涉及與地方“產權”激勵轉譯之間的互動，加快形成“自下而上”的可復制、可推廣的地方經驗和做法，然后將地方試點經驗上傳至中央政府，自上而下地指導地方實踐，最終實現央地互動的協同治理模式。