我國城市地下空間開發利用法律機制研究

文/方景

隨著我國城鎮化進程逐步加快，大型城市正面臨著人口密度高、土地資源稀缺、交通擁擠等一系列嚴重制約城市發展的問題。面對建設資源集約型社會的目標，如何借助法律制度來科學利用土地資源，推動城市地下空間的合理開發利用，已經引起社會各界的廣泛關注。

一、城市地下空間開發利用的特征及價值屬性

城市地下空間開發利用是指對城市規劃區內地表以下的空間進行開發利用。根據不同的開發用途，城市地下空間可形成不同的設施類型。目前最常見的地下空間設施主要有城市交通運輸類設施、城市物流存儲類設施、城市地下綜合管廊設施、城市地下戰備設施以及其他地下建筑物等五大類。

（一）城市地下空間開發利用的特征

1.城市地下空間開發利用具有高成本性。不同于地表空間，地下空間存在巖石、暗流等特殊地質結構，在開發利用時需要解決特殊地質結構所帶來的安全問題，這大大增加了城市地下空間開發利用的成本。由于城市地下空間規劃是城市規劃的重要組成部分，在對城市地下空間進行開發利用的過程中，需要將其同地表已有建筑、交通設施等加以有效銜接，即保持地上地下空間規劃的一致性，這就意味著城市地下空間開發利用應當以不損害現有建筑物結構為前提，且在開發利用的過程中要同城市規劃相一致，避免出現臟亂差等情況，這又進一步加大了成本。此外，由于我國不同地區城鎮化進程不一，部分城市地下空間設施往往是在地表建筑物建成后才興建的，這導致在建造地下空間設施如地下軌道交通網時，還要對地下建筑物附近及周圍現有建筑的地質環境加以穩固。以上海為例：據統計，上海地下軌道交通每公里的平均造價約為7億元，為地表同類鐵路造價的數十倍。

2.城市地下空間開發利用具有單向性。由于地下空間的開發利用涉及地質結構，在建造地下空間設施時，還需要對地下空間設施周邊的地質環境進行加固，以維持地表建筑物的穩定。當城市地下空間設施項目建造完成時，新形成的地下建筑物同承重墻等構成新的受力點，此后若要對城市地下空間進行改造或重新建造，則需要構建新的地下受力點。二次建造除了需要巨額成本外，還要考慮地殼運動以及區域地質結構，在施工中如有不慎，極易引起塌陷，造成嚴重事故。因此，不同于地表開發，地下空間開發具有單向性，開發完成后很難再對已形成的地下空間結構進行改建或重建。地質結構的特殊性迫使地下空間開發利用必須科學合理。20世紀以來，我國廣泛建造人防工程，但當時未對其進行科學合理規劃，受制于城市地下空間開發利用的單向性，業已建造完成的人防工程有效利用率較低，截至2015年，北京市人防工程閑置率高達六成。

3.城市地下空間開發利用具有整體性。地下空間設施分為結建式和單建式兩種，但無論哪一種設施，其在開發利用的過程中，由于受制于城市地下空間開發利用的單向性，均需要在開發前期將配套設施同地下建筑物作為整體加以考慮。就結建式地下空間設施而言，在進行規劃時，需要連同地表建筑物構成整體進行開發利用。如在規劃地鐵綜合體時，需要將地表建筑同地下車站作為一個整體進行規劃，同時還要對出入口、排污設施、電力通行、通風口等進行整合考慮。而單建式地下空間設施如地下倉儲庫，在對其進行開發利用時，也需要從地下空間開發利用的整體性出發，對防汛設施、通風口等配套設施進行綜合考慮，以實現地下空間資源最大化利用。

（二）城市地下空間開發利用的價值屬性

城市地下空間作為一種新型土地資源，其價值屬性呈現出多樣化特征，主要表現為以下三點：（1）城市地下空間開發利用極具國防價值。《人民防空法》第三條明確要求縣級以上人民政府將人民防空建設納入國民經濟和社會發展計劃。目前我國城市地下空間設施很大一部分是人民防空工程，在戰時，人民防空工程能夠有效抵御空襲等戰爭威脅，向群眾提供安全避難所，具有良好的防護性能。（2）城市地下空間開發利用獨具經濟價值。作為城市地下空間開發利用的重要設施，人民防空工程因其健全的體系與平戰結合的方針，給我國城市發展帶來了巨大的經濟效益。僅“九五”期間，全國人防系統平戰結合累計產值就達600多億元，上交國家的稅費近30億元。在“十二五”期間，人防工程及其相關產業鏈共創利潤89億元，創稅收45億元，提供就業崗位240多萬個。除人民防空工程外，目前我國城市地下空間開發利用還包括地下交通網、市政基礎工程以及其他地下空間構筑物等設施，其中地下交通網以及其他地下空間構筑物如地下商場、地下倉庫、地下停車場等也為城市發展創造了極大的經濟價值。（3）城市地下空間開發利用兼具生態價值。如前所述，城市地下空間開發利用同時涉及市政基礎工程如綜合管廊，該工程的實施規范了城市垃圾處理系統，有效地遏制了因污水肆意排放而污染地下水等情況的發生，在一定程度上發揮了生態保護的作用。

二、城市地下空間開發利用立法現狀

在法律層面，目前我國并未出臺專門的法律對地下空間開發利用加以規范，僅在與空間規劃相關的法律中對地下空間開發利用的原則有所提及。如《城鄉規劃法》第三十三條明確城市地下空間的開發和利用應當遵循統籌安排、綜合開發、合理利用的原則。由于我國地下空間設施眾多，有關地下空間設施的法律也會對地下空間的開發利用進行規定，如《人民防空法》對人民防空工程的范圍以及使用管理、投資收益的主體進行了規定。《民法典》在物權編明確建設用地使用權可在土地的地下設立，首次以法典的形式對地下建設用地使用權予以規定。《土地管理法》第十八條明確了國家建立的國土空間規劃體系，將地下空間作為國土空間規劃的一部分進行總括性規定，但其他條文并未對地下空間的開發利用有所涉及。此外，《城市房地產管理法》《礦產資源法》《建筑法》等均涉及地下空間，但也均未在具體條文中對相關內容作出規定。在行政法規層面，目前尚無相關立法。在部門規章層面，1997年原國家建設部頒布了《城市地下空間開發利用管理規定》并于2001年進行修訂，作為一部專門對城市地下空間開發利用進行調整的規章，其對城市地下空間規劃、工程建設管理以及法律責任等進行了明確的規定。如在總則部分對城市地下空間開發利用的原則進行了規定，在第二章明確應當將城市地下空間規劃作為城市規劃的重要組成部分予以編制，同時明確了地下空間規劃的主要內容。該規章的出臺對我國城市地下空間開發利用的規范化具有一定的指導意義，但由于該法近二十年未修訂，加之法律位階較低，早已無法滿足現實的需要。

在地方層面，根據北大法寶的檢索結果，目前我國有關城市地下空間的地方性法規共有4部，現行有效的地方政府規章共有16部（截至2021年4月20日）。除此之外，絕大部分城市都采取地方規范性文件的形式對城市地下空間開發利用進行了規定，如舟山市、成都市、蚌埠市等。各地在城市地下空間規劃、用地管理等方面進行了探索，并制定了適合本地區的法規規章，但由于缺乏上位法的指引，在一些重要制度上，地方立法存在一定的沖突。上位法的缺失加之地方立法的不足，導致我國城市地下空間管理陷入困境，城市地下空間開發利用處于無序狀態。

三、我國城市地下空間開發利用的現實困境

（一）現有條款零散，法律位階低

首先，目前我國尚未針對城市地下空間開發利用出臺專門的法律法規，有關城市地下空間開發利用的規定散見于《城鄉規劃法》《人民防空法》等單行法律中，法律規則條款零散且大體為原則性的規定。雖然《城市地下空間開發利用管理規定》對城市地下空間規劃、工程建設管理以及法律責任進行了規定，但該法的制定主體為原建設部，導致該法在制定的時候并不能對有關地下空間開發的問題進行全面規定。較低的法律位階也限制了該法在處理有關城市地下空間開發利用糾紛時的權限，無法調動其他管理部門參與糾紛的解決。同時，該部門規章的立法依據是城市規劃法及其他法律法規，但自2008年《城鄉規劃法》生效后，《城市規劃法》便失效了，而該規章自2001年后就未進行過修訂，有關規定早已不能滿足現今城市地下空間管理的需要。其次，有關城市地下空間開發利用的相關配套法律法規也是一片空白，如我國目前尚未對市政基礎工程中綜合管廊的建造、利用、管理等進行立法規制。在地方層面，雖然目前我國各地方人大、政府出臺了有關城市地下空間開發利用的規章和規范性文件，但由于缺乏上位法的指導，地方立法針對某些問題的規定具有多樣性，相關立法的效力及施行范圍也存在局限性。城市地下空間開發利用的專門性立法欠缺、現有法律位階低等問題極大地限制了我國城市地下空間的開發利用。

（二）城市地下空間開發利用的工作部門和協調機制不明確

城市地下空間的開發利用涉及眾多部門，各部門之間職能分工明確、溝通協調有效是建立起長效工作機制的保障。在城市地下空間開發利用的工作部門方面，目前我國《城市地下空間開發利用管理規定》第四條明確了直轄市、市、縣人民政府建設行政主管部門和城市規劃行政主管部門各自按照職權分工開展本地區內的城市地下空間開發利用工作。而在實踐中，城市地下空間開發利用涉及眾多部門，該條款顯然已不滿足實際的需要，也正因如此，各地對城市地下空間開發利用的具體規定出現不一致的情況，如《武漢市地下空間開發利用管理暫行規定》規定房屋行政主管部門負責地下空間房屋登記及物業管理的監督管理，而《南京市城市地下空間開發利用管理辦法》則明確房產行政主管部門負責地下空間建筑物、構筑物結構適用安全和物業管理的監督管理，地下空間建筑物、構筑物的不動產登記由市國土資源行政主管部門負責。此外，部分城市還對城市地下空間開發使用中的治安、消防安全、環境保護等工作的管理部門進行了明確，而其他城市則只作了籠統規定，如《杭州市地下空間開發利用》明確市公安機關、環保部門分別負責城市地下空間建設和使用中的治安消防安全、環境保護管理，而《長春市城市地下空間開發利用管理條例》僅在第七條中對各部門的職權進行了籠統規定，極易導致在實踐中出現多頭管理、管理缺位等情況。

在城市地下空間開發利用的協調機制方面，《城市地下空間開發利用管理規定》并未進行規定，各地對此也規定不一。上海市通過立法明確實行地下空間管理聯席會議機制，各區分別成立區地下空間聯席會議辦公室，對城市地下空間進行管理，如上海市徐匯區通過成立區地下空間聯席會議辦公室，對本地區的地下空間突發公共事件的應急預案進行了明確規定，當城市地下空間突發公共事件時，該應急預案能有效避免各部門相互推諉，實現資源最大化、效率最優化。杭州、南京、青島、長春等少部分城市在相關規章中明確市、區縣人民政府應當建立地下空間開發利用管理綜合協調機制，但目前僅杭州、南京、蘭州、南昌四市成立了地下空間開發利用領導小組進行綜合協調。其他大部分城市如廣州、肇慶等則并未在規章中明確要建立起綜合協調機制（詳見表1）。各地對于城市地下空間開發利用工作部門規定的沖突以及協調機制的不明確，導致我國目前各地城市地下空間開發利用存在明顯的差異性。

表1 現有法規規章所規定的有關地下空間開發利用的協調機制

（三）城市地下空間的規劃內容不清晰

城市地下空間規劃是開展城市地下空間開發利用的先決條件，科學有效的城市地下空間規劃能夠為城市發展提供新的增長極。各地方對于城市地下空間規劃的編制要求不一。大部分城市依據《城市地下空間開發利用管理規定》第五條的規定，明確本市規劃行政主管部門應當編制城市地下空間總體規劃，并作為專項規劃納入城市總體規劃，如上海、南京、杭州等市。部分城市則單獨編制城市地下空間總體規劃，但未明確是否將其作為專項規劃納入城市總體規劃，如天津、金華、寧波等。少數城市如鄭州只要求編制地下空間控制性詳細規劃，寧德、蚌埠、蕪湖等則通過在城市地下空間開發利用過程中附加規劃條件和功能要求來進行管理，如蚌埠市要求地下空間建設用地使用權的設立應當符合城市總體規劃、土地利用總體規劃，不得損害已經設立的不動產物權。值得注意的是，不同于地表或地上空間，地下空間的開發利用涉及更為復雜的地質結構，在進行地下空間項目建設前需要對選址進行地質勘探、環境影響評價并形成報告，有關部門應在這兩份報告的基礎上結合城市規劃、市政安全等因素，對城市地下空間用地規劃和工程規劃進行審批。但目前在城市地下空間開發利用專項規劃的審批方面，國內僅有少部分城市如廣州、南京、深圳市要求專項規劃在進行審批前應當通過規劃環境影響評價。各地對城市地下空間規劃的編制和審批程序的規定不一致，導致我國目前各地城市地下空間開發利用處于欠規范狀態。

（四）城市地下空間使用權規定缺失

目前《城市地下空間開發利用管理規定》并未對城市地下空間用地管理進行明確規定，各地根據《城鄉規劃法》和《土地管理法》的相關規定來對各行政區域內城市地下空間用地管理進行規定。城市地下空間管理主要包括地下空間使用權取得、審批、出讓金收取、出讓年限限制等管理。地方立法對于地下空間使用權的取得方式、使用權的出讓等有相對統一的規定。比如對于地下空間使用權的取得方式，地方立法均以《土地管理法》的相關規定為基礎，明確可通過有償出讓或行政劃撥等方式取得城市地下空間使用權，其中出讓作為獲得地下空間使用權的主要方式，可通過招標、拍賣等公開方式進行，這同《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》的有關規定相一致。以出讓等有償方式取得城市地下空間使用權的，必須繳納城市地下空間使用權出讓金，但由于出讓金標準的設定目前無法律依據，各地并未形成統一的標準和出讓金計算方式。江陰、東莞等只作出籠統的規定，南充、北京、無錫等雖有詳細規定，但各地標準和計算方式存在差異，其他大部分城市目前并未在有關城市地下空間開發利用的立法中對出讓金進行規定。雖然各地地下空間環境與地質結構存在一定的差別，在最終的出讓金金額計算上可能存在明顯差異，但計算的標準與方式應當是相對統一的。地下空間使用權出讓金收取規定的缺失，影響了我國城市地下空間開發利用的整體規劃與建設效率。

（五）地下空間權屬登記及信息動態監管機制缺失

城市地下空間權屬登記是對已經取得的地下空間建設用地使用權以及已建成的地下空間構筑物、建筑物所作的權屬登記，其能夠固定地下空間產權，保護公民的財產權，但《城市地下空間開發利用管理規定》尚未對地下空間權屬登記作出具體規定。在地方層面，各地通過對地下空間權屬登記的內容、確權所需資料等進行規定，創設“三維”化的立體式地下空間產權登記方式。如杭州、金華等城市采取分層設立、分層登記的方式，將地下空間作為獨立宗地和基本單元進行登記。但目前有關立法對于權屬登記的程序性事項并未進行規定，同時由于城市地下空間信息動態監管機制欠缺，地下空間構筑物、建筑物的交易和管理信息更新不及時，這在一定程度上影響了地下空間建成項目的交易流轉，造成閑置與浪費。

四、城市地下空間開發利用法律機制的優化路徑

城市地下空間開發利用的法律規制工作不是一蹴而就的，需在長期的實踐中逐步積累經驗并加以完善。自進入新時代以來，我國各地城鎮化進程明顯加快，大規模的城市地下空間開發利用明顯增多，需要通過法律對此進行規制。

（一）出臺專門性法規

現行《城市地下空間開發利用管理規定》在法律位階上屬于部門規章，并不能對其他涉及城市地下空間開發利用的部門的職權加以規定。雖然目前我國各地針對實踐中存在的諸多問題進行了立法規制，但由于缺乏上位法的指引，對于很多具體問題存在不同的規定。因此，有必要對城市地下空間開發利用進行專門性立法，出臺有關城市地下空間開發利用的配套法律法規，如頒布《城市地下綜合管廊建設管理條例》等，建立健全城市地下空間開發利用的法律體系。可由全國人大或人大常委會制定《城市地下空間開發利用管理法》，作為管理我國城市地下空間開發利用的基本法，可包含總則、規劃管理、用地管理、建設管理、權屬登記、使用管理、法律責任、附則等八部分。

（二）明確各部門的職能分工和綜合協調機制

筆者建議在《城市地下空間開發利用管理法》的總則中明確各部門的職能分工和綜合協調機制。總則部分主要是對城市地下空間開發利用的指導思想、立法依據、基本原則等進行規定。目前我國現行法律尚未對城市地下空間開發利用管理的工作部門和協調機制予以明確，因此還應當在總則中明確有關行政管理部門的權責分工，并確立城市地下空間開發利用的綜合協調機制。在行政管理部門的權責分工方面，應當明確各省、直轄市、自治區的建設、城鄉規劃、人民防空、環境保護行政主管部門分別負責城市地下空間開發利用所涉及的建設活動監管、規劃管理、人民防空事項的監督以及環境保護管理，土地行政主管部門負責地下空間開發利用的用地和不動產產權登記管理，房產、城市管理、公安機關等其他涉及城市地下空間開發利用的部門則按照各自職責協同做好城市地下空間開發利用的相關工作，避免各地出現同一事項由不同部門管理的現象。在綜合協調體制方面，應當明確各地實行城市地下空間聯席會議機制，如成立城市地下空間聯席會議辦公室，對城市地下空間開發利用管理事項進行頂層設計，各職能部門加以貫徹落實。同時，通過吸納具有地下空間開發相關專業知識的人員組成專家組，可就開發利用管理所涉及的專業問題提供咨詢，以保證城市地下空間開發利用管理工作的科學性和有效性。

（三）明確城市地下空間規劃編制與審批程序

建議在《城市地下空間開發利用管理法》的規劃管理部分明確城市地下空間規劃編制與審批程序。規劃管理部分主要是對城市地下空間規劃的類型、編制以及行政審批程序加以規定。目前我國《城市地下空間開發利用管理規定》并未明確城市地下空間規劃和城市規劃之間的關系，導致地方立法實踐中出現將城市地下空間規劃作為專項規劃納入城市總體規劃、只要求編制地下空間控制性詳細規劃、通過附加規劃條件和功能要求來進行工程建設管理等三種不同的操作形式，因此有必要明晰兩者之間的關系，消除地方立法的不統一。根據“城市地下空間總體規劃是城市規劃的重要組成部分”這一規定可知，城市規劃和城市地下空間總體規劃之間應當是包含與被包含的關系。由于城市地下空間總體規劃是上位規劃，其規定范圍廣，關注的是宏觀層面的問題；控制性詳細規劃為中觀層面，落實總體規劃對于地下空間發展的安排；修建性詳細規劃則是在控制性詳細規劃的基礎上，在微觀層面以可以指導施工的精度為要求制定的規劃。各地應在編制城市地下空間總體規劃的基礎上，根據實際需要編制另外兩種規劃。對此，應當明確各地應編制城市地下空間總體規劃，將其作為專項規劃納入城市規劃，從宏觀層面對地下空間發展進行頂層設計，并可根據地方發展的實際需要，編制控制性詳細規劃與修建性詳細規劃。另外，現有法律僅規定建設單位開發利用地下空間的，應當依法申請辦理規劃選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，并未明確受讓人應當在辦理施工許可證前完成環境影響評價手續。由于地下空間的開發利用具有施工難度大、技術要求高等特點，在工程建設過程中容易對地質環境造成影響，在進行地下空間項目建設前對選址附近三維空間進行環境影響評價是十分必要的。考慮到城市地下空間規劃編制和審批的一致性與重要性，可在規劃管理部分明確規定，各省、直轄市、自治區的城鄉規劃管理部門應當會同建設、人民防空、國土資源等行政主管部門，組織編制城市地下空間開發利用總體規劃，作為專項規劃納入城市總體規劃，并依法組織環境影響評價，報省級人民政府批準后實施，各地可根據現實需要編制控制性詳細規劃與修建性詳細規劃。

（四）統一城市地下空間使用權出讓金標準及計算方式

需要在《城市地下空間開發利用管理法》的用地管理部分統一城市地下空間使用權出讓金標準及計算方式。目前城市地下空間使用權的取得主要有行政劃撥、招標、拍賣、掛牌、協議等方式，其中招標、拍賣、掛牌、協議等方式屬于有償出讓，以這些方式取得城市地下空間使用權的，必須繳納城市地下空間使用權出讓金。目前地方層面已有的規定通常將出讓金的計算方法明確為，以相關地表建設用地使用權價格乘以一定百分比，其中城市地下空間建設用地使用權價格類型為地面基準價對應的樓市價格或地上土地市場價格，“一定百分比”為20%-50%。由于我國東、西部城市發展差距大，在資源需求大的城市，其出讓金的標準應當高于欠發達地區，因此采用動態的百分比是較為合理的。在東部地區，不同城市的發展也還存在一定的差異，通過明確城市地下空間基準價格的類型以適應不同城市的發展需要，在實踐中具有可行性。目前，地方立法已經對城市地下空間基準地價加以區分，例如由于不同的發展層次需要，上海的基準價格為地上土地市場價格，而杭州采用的是地面基準地價。但需要注意的是，我國大部分城市尚未明確城市地下空間使用權出讓金的標準和計算方式，因此有必要對此加以明確，以實現城市地下空間有償出讓的規范化。可在立法中將出讓金的基礎價格明確為地面基準價對應的樓市價格或地上土地市場價格，計算方式是以基礎價格乘以一定百分比（20%-50%），各地可根據實際發展需要確定基礎價格和具體百分比。

（五）明確地下空間權屬登記和信息動態監管體制

在《城市地下空間開發利用管理法》的權屬登記和使用管理部分，需要對地下空間權屬登記和信息動態監管體制予以明確。在城市地下空間權屬登記上，應當根據《不動產登記暫行條例》的相關規定，明確城市地下空間權屬登記及其程序性事項的具體規定，如可明確城市地下空間使用權可以宗地為單位，分層設立、分層登記。在城市地下空間的事由管理上，可作如下幾方面考慮：其一，由于地下空間開發利用是新興土地利用方式，有關法律對該領域的規定較少，各地在實踐中處理不同問題所積累的經驗，可通過信息動態監管機制與其他省市共享。其二，由于地下空間開發利用不能僅局限于某一行政區域，要著眼于國土空間規劃，實行全國一盤棋，這在客觀上要求城市地下空間開發利用信息的互聯互通。其三，城市地下空間開發利用會在一定程度上對地質結構和地下環境造成影響，進而損害公眾利益，因而實行信息動態監管機制是公眾參與城市地下空間建設、推動社會監督的重要舉措。因此，有必要通過“互聯網+”建設地下空間平臺以實現信息動態監管。

五、結語

我國雖然已經頒布了有關城市地下空間開發利用的法律法規，并出臺了專門的規章，初步建立起城市地下空間開發利用的法律體系，但仍然存在專門性法規缺失、規章內容模糊而缺乏可操作性等問題，因此有必要制定《城市地下空間開發利用管理法》對相關部門職權、用地管理、規劃管理等加以規定，如明確規劃編制與審批程序、統一出讓金標準及計算方式、建立信息動態監管體制等。但需要明確的是，城市地下空間開發利用工作機制的有效運行，不僅需要專門性法規提供法律指引，同時也需要政策支持，應當根據相應的原則建立起地下空間建設工程標準體系，從立法、政策、標準三方面推動城市地下空間的高效利用。