菏澤市美麗宜居鄉村建設存在的問題及對策研究

油宏康

摘 要：通過調查了解山東省特別是菏澤市美麗宜居鄉村建設推進情況，分析相關政策，梳理美麗宜居鄉村建設實踐中出現的困難和問題，結果表明，美麗宜居鄉村建設是一項涉及農村長遠發展的重要任務，城鄉土地增減掛鉤政策是一項開創性的國家惠農政策，用好政策、完善措施、尊重農民的主體地位，是做好美麗宜居鄉村建設工作的重要遵循。制定嚴謹細致的面積計算辦法，科學核算建房面積，完善指標出讓的管理機制，加強資金管理，規劃定位立足長遠，建立健全獎懲機制。

關鍵詞：美麗宜居鄉村建設;問題;對策;菏澤市

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2021）07-0001-02

城鄉土地增減掛鉤政策推進以合村并居為主要模式的美麗宜居鄉村建設，為破解農村居住環境困境提供了強力支撐。作為全國第一批城鄉土地增減掛鉤試點且面積最大的省份，山東在政策支持和經驗積累的基礎上積極推進。由于配套政策措施、體制機制等還不夠完善，工作中暴露出一些矛盾和問題。2020年6月初以來，網絡媒體質疑“合村并居”的輿情迅速發酵，引起社會廣泛關注。為響應群眾關切，6月27日全省美麗宜居鄉村建設會議召開并提出開展“回頭看”。近期國家相關部委、省相關部門密集調查研究、問診把脈，力求化解矛盾、穩妥推進。當前乃至今后一段時間，美麗宜居鄉村建設是山東省各級黨委政府的一項重要的工作任務。菏澤市是山東省鄉村振興戰略實施的重點地區，處于重要地位。

目前，對于美麗宜居鄉村建設的研究，多涉及政策建議、村居規劃、產業發展等，相關研究沒有回應當前社會關切和爭議話題，未對菏澤在推進美麗宜居鄉村建設中遇到的現實問題和矛盾進行深入剖析。為此，筆者通過調查研究，總結了前期菏澤市美麗宜居鄉村建設試點的成功經驗做法，分析了當前工作中存在的問題和不足，并形成意見建議，以推進完善政策措施，健全工作體制機制，解決具體問題，為各級黨委政府研究和決策提供參考。

1 美麗宜居鄉村建設的政策分析

1.1 美麗宜居鄉村建設是鄉村振興戰略的重要任務 鄉村振興戰略是中國特色社會主義進入新時代的重大歷史任務，是中共中央對“三農”工作作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代做好“三農”工作的總抓手。改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，是建設美麗中國的重要途徑。

1.2 城鄉土地增減掛鉤政策是美麗宜居鄉村建設的重要政策支持 城鄉土地增減掛鉤政策，是指城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。通俗來講，就是讓農村居住緊湊起來，騰出一定面積的建設用地復耕為農田，將騰出來的建設用地面積以指標的形式出讓給急需建設的城市發達地區，獲取一定金額的出讓金。政策的指導精神是，增減掛建設指標出讓收入大部分資金用于補貼農村居民搬離老院落，喬遷新樓房，建設新型農村社區;另一部分資金用于當地社會事業，支持農村產業發展，實現鄉村振興。土地增加掛支持美麗宜居鄉村建設的政策，是啟動農村發展的資金孵化器，有利于破解產業振興中的土地問題，也有利于破解美麗宜居鄉村規劃布局、居住提檔升級等環境困境。

1.3 城鄉土地增減掛鉤政策是重大惠農政策 雖然有部分專家學者對城鄉土地增減掛鉤政策有所質疑，但仔細分析政策的初心，可以說這是一項有史以來突破性的重大惠農政策。如果沒有增減掛用地指標出讓政策，偏遠的農村土地很難產生超過600萬元/hm2左右的溢價價值。按照凈產值15000元/hm2計算，40多萬就需要40～50年的生產累積。更何況，農村出讓的僅僅是建設用地指標，村集體的土地面積一點也沒有減少，用于生產的耕地面積反而增加了。購買指標的地區，購買的僅僅是建設用地指標，而未買到實際的土地面積。而國有土地掛牌出讓，是把土地使用權一次性出售了。如果不是有保護耕地紅線、嚴控建設用地指標的國家政策，城市發達地區不會出這筆錢買建設用地指標，政策就是讓城市發達地區拿出資金支持農民多種地，投資農村發展。從根本上說，這就是城市反哺農村、工業反哺農業的最大實惠，是農村居民分享國家社會經濟發展紅利的最好途徑。

2 工作中出現的具體問題和矛盾

美麗宜居鄉村建設是一項新時期的新任務，在工作推進中難免出現各種問題和矛盾。綜合調查分析，找出目前工作中存在以下幾個方面的突出問題：

2.1 增減面積的核算存在爭議 目前的核算方法，村內坑塘、墓地、荒地、空置宅基地等未被認定為村居建設用地，導致職能部門認定的可出讓建設指標面積遠少于新增復耕面積，村民意見較大，干部工作難做。

2.2 土調面積與實際面積存在偏差 第二次國土調查數據形成至今十多年間，由于缺少宅基地規劃儲備，新婚分戶的剛需建房存在占用耕地情況，目前職能部門不認可這些占地為建設用地，村干部不好解釋，村民不能接受。

2.3 交易過程和出讓金監管有待規范 增減掛土地指標出讓價格動輒幾十萬，目前的交易模式和交易行為還不夠公開透明，村民作為利益主體無法實施有效監管。出讓金金額巨大，如果監管制度不健全，容易發生違規事件。

2.4 地方政府權限尚未明確 建設用地指標在省內交易，交易主體由縣區政府相關部門主導經辦。在資金使用權限上，縣區和鄉鎮政府有多大支配權？留取多少管理服務費合適？目前尚未有成文的明確界定。

2.5 出讓金的用途分配需要規范 地方政府將一定比例的出讓金用于當地基礎設施配套建設屬于正常，但將絕大部分資金于農村是政策的方向。如果制度約束缺失，很可能發生地方政府挪用、占用出讓金的情況。

2.6 建設規劃不夠長遠 建設美麗宜居鄉村，不僅是讓村民集中居住、便于管理和服務，還應該考慮到城鎮化進程的加速和即將隨之而來的逆城鎮化。有些地方規劃新村采取城鎮化模式，不符合鄉村發展的長遠功能定位。

2.7 群眾的主體地位未得到充分尊重 由于宣傳不夠充分，群眾對政策的理解不全面，存在抵觸情緒。作為當事人和利益主體，群眾建議沒人聽、困難無人管等現象仍然存在，群眾的主體地位尚未得到充分體現和尊重。

3 對策建議

3.1 制定嚴謹細致的面積計算辦法 建議在實地調研和充分分析的基礎上，對住房占地、宅基地標準內的院落占地，其他占地（村頭荒、坑塘、林地、墓地、道路、公共事業等）分類統計，分級核算，對照新建村居用地情況對應折減，計算增減掛土地指標面積。

3.2 核算建房面積是應尊重事實、分類施策 對于第二次全國土地調查后建房占用面積，根據具體情況分類施策。確實剛需建房而村里沒有規劃預留宅基地的，建議視為既成事實的村居面積;非剛需違規建房或占用基本農田建房的，作為違法占地處理。

3.3 完善指標出讓的管理機制 建議盡快推進建立省級層面的建設用地指標交易平臺，基層干部和村民可以知道指標的真實出讓收入情況。健全省、市、縣3級監管機制，確保交易的雙方自愿、信息公開透明，防范違規違紀事件發生。

3.4 加強資金分配、使用和監管 在補貼拆遷農戶的同時，地方政府統籌使用部分出讓金用于當地農村基礎設施、農田水利、公共事業等也是必需的。建議從制度層面明確各級政府統籌使用資金的比例，加強資金使用的監管，建立統籌資金的預決算公開制度。

3.5 規劃定位立足長遠 隨著二、三產業的發展壯大，農業在社會經濟中的占比越來越低，農村的功能將更側重于生態和休閑。美麗宜居鄉村建設規劃應著眼于20年后，對標綠色、生態、休閑的發展方向。

3.6 建立健全獎懲機制 基層干部要面對千家萬戶的農民，解決復雜多樣的具體問題，遵守工作紀律，保持良好作風，對于工作的順利推進至關重要。建議完善獎懲機制，加強執紀監管以及時制止工作中的錯誤做法，同時讓敢做事、能做事的優秀干部得到重用或獲得獎勵。

4 結語

美麗宜居鄉村建設是一項涉及農村長遠發展的重大事項，事關脫貧攻堅和鄉村振興，戰略意義重大。城鄉土地增減掛鉤政策是一項開創性的國家惠農政策，用好政策、完善措施、尊重農民的主體地位，是做好美麗宜居鄉村建設工作的重要遵循。只要堅持執政為民、為民謀利的工作思路，美麗宜居鄉村建設就能行穩致遠，成為群眾滿意的民心工程。

參考文獻

[1]許海英.實施鄉村振興戰略推進生態宜居美麗鄉村建設[J].河南農業，2020（17）：51-52.

[2]楊曉瑩，王德信.鄉村振興戰略背景下菏澤市生態宜居美麗鄉村建設模式研究[J].農村經濟與科技，2014，31（7）：295-298.

（責編：張宏民）