嬰幼兒照護服務政策體系的三重審視

鄭子瑩

【摘要】全面二孩政策實施后，如何突破嬰幼兒照護困境成為全社會關注的熱點問題。通過對我國嬰幼兒照護服務政策的三重審視，可以看到：從政策的價值取向看，嬰幼兒照護服務經歷了從去家庭化（主要由政府或組織承擔）到家庭化（主要由家庭承擔）再到再家庭化（家庭與政府共同承擔）的發展過程;從政策工具的選擇看，目前政府青睞于使用環境型政策工具促進嬰幼兒照護服務的發展，傾向于扮演一種“環境營造者”的角色;從政策內容的關聯程度看，當前政策的布局重點在支持托育機構的發展，但有關家庭和社區的配套政策較少。

【關鍵詞】嬰幼兒;照護服務;政策;審視

【中圖分類號】G617 ? 【文獻標識碼】A ? 【文章編號】1004-4604（2021）7/8-0063-05

為了破解嬰幼兒照護難題，補齊“幼有所育”民生短板，2019年國務院頒布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。此后，相關職能部門迅速出臺了一系列相關政策，旨在盡快建立起嬰幼兒照護服務體系。對我國嬰幼兒照護政策進行全方位審視是必要的。我國嬰幼兒照護服務政策經歷了怎樣的變遷？現階段政府出臺這些政策的價值取向是什么？使用了哪些政策工具？各項政策之間的關聯度如何？這些政策的合理性、科學性和有效性又如何？這些問題的答案是促進和完善嬰幼兒照護服務體系構建的關鍵所在。

一、嬰幼兒照護服務政策的價值取向審視

政策的價值取向是政策制定者在自身價值判斷基礎上所做出的一種集體選擇或政府選擇。在不同的歷史時期和社會環境下，對于解決同一社會問題的思路往往有很大的不同，體現在政策層面，反映為政策方案路徑的極大差異。〔1〕新中國成立后，受政治、經濟、文化等多重因素影響，我國嬰幼兒照護服務政策的價值取向大體上經歷了從去家庭化（主要由政府或組織承擔）到家庭化（主要由家庭承擔）再到再家庭化（家庭與政府共同承擔）的發展過程。

1.1949年至20世紀80 年代末：去家庭化

新中國成立以后，各行各業百廢待興，為了解放婦女勞動生產力，政府迫切需要分擔婦女和家庭照顧兒童的壓力。在此背景下，鼓勵單位舉辦托幼機構成了這一時期城鎮兒童照顧政策體系的最重要內容。1955年頒布的《關于工礦、企業自辦中、小學和幼兒園的規定》明確鼓勵企業、機關、團體等興辦幼兒園和托兒所。城鎮幼兒園和托兒所的數量迅速增長，到1956年年底，全國城鎮各種托幼機構約有2.67萬家，收托兒童125萬余名，比1949年增加了260倍。〔2〕改革開放后，政府頒布了《城市托兒所工作條例》《三歲前小兒教養大綱》《托兒所、幼兒園衛生保健制度》等政策。1980年，城鄉0～3歲嬰幼兒入托率達到28.2%。〔3〕此后，全國托兒所數量持續增加。但隨著經濟體制改革，到20世紀80年代末，0～3歲嬰幼兒托育服務開始由原先的福利性質服務逐步轉變為家長付費的購買服務。總的來說，這一時期的嬰幼兒照護政策具有比較明顯的去家庭化傾向，其政策的主要目標是解放婦女勞動生產力、解除婦女的后顧之憂和撫育嬰幼兒。

2.20 世紀 90 年代至2010 年：家庭化

在這一階段，我國加快了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，單位退出托育服務的供給，嬰幼兒照護責任逐漸回到家庭。2000年集體性托幼機構減少 5 萬家以上，到 2010 年國家集體辦托兒所基本消失。據第三期中國婦女社會地位調查（2010年），3歲以下孩子由家庭承擔照顧責任的占99.9%。〔4〕與此同時，弱勢兒童群體的照顧問題進入政策視野，兒童照護政策發展主要體現在為弱勢兒童提供津貼和服務上。2001年起，《兒童社會福利機構基本規范》《家庭寄養管理暫行辦法》《關于加強孤兒救助工作的意見》等一系列政策文件相繼發布。這一時期的嬰幼兒照護服務政策具有明顯的家庭化取向，即通過弱化政府（通過單位）對嬰幼兒照顧的支持，使得兒童照顧的主要責任重新回到家庭。這一變化對城鎮家庭的兒童照顧安排影響很大。

3.2010 年至今：再家庭化

2010 年是我國嬰幼兒照護政策與托育事業發展的重要轉折之年。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》首次提出“堅持教育的公益性和普惠性”，0～3 歲嬰幼兒教育也因此受到重視。2013年，教育部在14個地區啟動0～3歲嬰幼兒早期教育試點，嘗試建構0～3歲嬰幼兒早期教育服務體系。此外，兒童照護政策在內容上逐漸豐富，表現在兒童教育、養育和營養、醫療衛生和健康保健、文化娛樂等方面，但出臺的《全國家庭教育指導大綱（修訂）》《托兒所、幼兒園建筑設計規范》等一系列政策缺乏系統性和關聯性，有關3歲以下嬰幼兒照護的內容只是零散分布其間。經過將近10年的意識形態建設和地方性的實踐探索，特別是2016年全面二孩政策實施后，社會托育服務的欠缺成為阻礙大部分家庭生育二孩的首要因素，解決嬰幼兒照護問題成為熱點民生話題。據報道，2017年，我國0～3歲嬰幼兒的入托率僅為4.1%。〔5〕在此背景下，國務院頒布了《指導意見》，這是我國首次面向3歲以下嬰幼兒照護服務的國家層面政策，開啟了嬰幼兒照護服務新元年，此后一系列配套政策陸續出臺。

2010年以后，我國嬰幼兒照護服務政策顯現出再家庭化取向。“再家庭化”的嬰幼兒照護服務模式并不是簡單地把政府的公共服務責任推給家庭，而是轉向“支持家庭”。〔6〕也就是說，國家通過政策手段（如育兒假、產休假、嬰幼兒早期發展指導、托育補助金發放等政策）將照顧責任交由家庭承擔，通過重新配備家庭公共服務資源為家庭增權和賦能。這一時期政策的主要任務是為廣大人民群眾提供適度普惠的嬰幼兒照護服務。

二、嬰幼兒照護服務政策工具的選擇審視

政策工具是連接政策目標和政策實施的“橋梁”，是保證政策制定者的價值選擇轉換為政策執行者的行動措施的重要手段和方式。〔7〕《指導意見》體現了決策者推動嬰幼兒照護服務“再家庭化”的重要價值取向，啟動了面向未來的新一輪兒童照護服務體系的改革與發展。因此，對這個政策文本進行分析，有助于我們更深入地了解政策推進的途徑，避免政策實施過程中因為不匹配帶來的阻力。考慮到供給和需求在政策項目推進過程中的重要性，這里采用Rothwell和Zegvelad的政策工具分析框架，將政策工具分為供給型、環境型和需求型3種。具體而言，供給型政策工具是指政府通過資金投入、人才培養、公共服務、信息支持、基礎設施建設等要素的支持，直接推動嬰幼兒照護服務的發展;環境型政策工具是指政府通過目標規劃、法規管制、稅收優惠、策略性措施等方式營造有利于嬰幼兒照護服務發展的政策環境和氛圍，間接地促進嬰幼兒照護服務的發展;需求型政策工具則指政府通過采購服務、市場塑造、服務外包、國際交流等措施減少嬰幼兒照護服務市場的不利因素，穩定市場環境，拉動嬰幼兒照護服務市場的良性發展。

為更好地分析上述3種政策工具在《指導意見》中的使用情況，根據不可細分原則對文本中每條政策內容進行人工編碼，獲得文本條目68條，通過歸類與統計，結果表明，《指導意見》涵蓋了供給型、環境型、需求型3種政策工具，但是在運用頻率上3種政策工具差距很大，分別為環境型60.30%、供給型36.76%、需求型2.94%（見圖1）。這體現了政府對不同政策工具的使用偏好。

1.環境型政策工具

環境型政策工具在所有政策工具中所占的比例最高。具體而言，策略性措施占38.24%，目標規劃占16.18%，法規管制占5.88%，稅收優惠則沒有涉及。策略性措施的高頻率使用反映了政府在“滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求，促進嬰幼兒健康成長”等目標上的追求，說明政府更傾向于扮演一種“環境營造者”的角色。不過，《指導意見》中部分策略性措施的可操作性不強，需要在后期配套措施中補充和細化。總的來說，為嬰幼兒照護服務的發展營造良好的政策氛圍，鼓勵社會力量積極參與，而不是過度限制與干預嬰幼兒照護服務的發展，這是一種較好的政策導向。

2.供給型政策工具

供給型政策工具的使用率為36.76%，各具體政策工具的使用頻率依次為：基礎設施建設占14.71%，公共服務占10.29%，人才培養占7.35%，信息支持占4.41%，資金投入空缺。基礎設施建設在供給型工具中使用最多，體現了政府開始重視嬰幼兒照護服務公共設施及配套安全設施的建設。公共服務方面，對各部門的公共服務職責、分工、考核都有涉及，特別是附件中厘清了衛生健康部門、教育部門、民政部門等17個相關工作部門的權責，顯示了政府讓嬰幼兒照護服務管理和服務職責從缺位到歸位的決心。人才培養是促進嬰幼兒照護服務可持續發展的關鍵，《指導意見》對高校專業設置、從業人員的資質標準、職業素養等方面都有提及。但從總體上看，目前嬰幼兒照護服務的財政投入與經費保障機制、成本分擔機制還處于缺失狀態。加強對資金投入這一政策工具的運用將是今后推進供給側結構性改革的關鍵。

3.需求型政策工具

需求型政策工具可以刺激嬰幼兒照護服務的多元發展，但這一政策工具的使用頻率非常低，僅為2.94%，僅使用了市場塑造這種工具。《指導意見》中沒有涉及國際交流和貿易管制，這與嬰幼兒照護服務本身發展的性質和方向有關。不過，購買服務和服務外包的缺乏，不利于社會力量的積極參與，后續的政策制定要在這方面有所突破。

《指導意見》勾勒了比較完整的政策支持體系，其中環境型政策工具在使用的所有政策工具中占絕對優勢。但相對于供給型政策工具和需求型政策工具而言，環境型政策工具有一種天然的模糊性，即環境型政策工具所要求的目標或提供的策略可能只是一種理想的存在，與現實之間存在一定的距離，后期需要相關配套政策促使其落地。〔8〕

三、嬰幼兒照護服務政策內容的關聯程度審視

關聯程度是從體系發展的角度來揭示某一領域政策內容和形式的演變規律，是了解政策體系發展情況的基本研究方法。〔9〕它從綱領性文件的戰略目標與措施入手，從支撐性和一致性兩個維度分析與之相關的配套政策或實施細則的關聯性，進而對實施效果進行預測和評估。 〔10〕為了實現“到2020年，嬰幼兒照護服務的政策法規體系和標準規范體系初步建立”，作為具有權威性、綱領性的政策文本，《指導意見》提出了三大主要任務：加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度，規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構。圍繞這三大任務，衛健委、教育部、發改委、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、民政部、商務部、銀保監會、財政部、稅務總局等有關部門相繼制定和發布了相關配套政策（包括政策修訂）。根據搜集到的資料，截至2021年2月底，其數量達到13個（其中2019年后出臺的有11個，為了更好地展示整體關聯性，把之前發布的兩個政策文件一起呈現），其關聯性如圖2所示。

從圖2中可以看到，支撐“規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”這一任務的配套政策較多，有些文件從設置標準、管理規范、質量規范、師資培養等方面來促進托育服務體系的建構，有些文件則從經費支持、稅收優惠角度進行了補充。這些配套政策內容詳細，具有可操作性，能較好地落實《指導意見》中支持托育機構發展的任務。

支撐“加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度”這一任務的配套政策較少，支持力度較差，主要是從財政上提供支持，但是在具體操作層面缺少行動指導。特別是在“加大對農村和貧困地區嬰幼兒照護服務的支持，推廣嬰幼兒早期發展項目”這一目標上，幾乎處于空白狀態。

支撐“加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導”這一任務的配套政策僅有2019年5月頒布的《全國家庭教育指導大綱（修訂）》。對于以家庭為主的嬰幼兒照護而言，難以實現育兒和工作之間的平衡，是當前家庭特別是女性面臨的最大挑戰。2020年《中國教育報》上的一份調查報告顯示：脫產嬰幼兒父母重返工作崗位的支持率不到10%，在生育期間單位靈活安排工作時間的僅有35.9%，享有育兒補貼的家庭也僅有1/3。〔11〕因此，目前的政策還沒有起到實質意義上的支撐作用，國家需要盡快出臺更具操作性的配套政策予以支持。

通過對現有嬰幼兒照護服務政策的系統梳理和多方位審視，我們可以看到：為了實現“幼有所育”的目標，《指導意見》提出了照護服務這個概念，而不是使用托育服務這個概念。因為照護服務有更豐富的外延，托育服務體系只是嬰幼兒照護服務體系中的一部分。家庭是3歲以下嬰幼兒最適合的成長環境，那些能夠促進0～3歲嬰幼兒在家庭環境中健康成長的福利政策才是關鍵所在。所以，嬰幼兒照護服務政策的建構應該在支持家庭照護的基礎上發展社區照護服務和機構托育服務。目前，嬰幼兒照護育服政策更多地關注服務（托育服務體系）維度的構建，對家長支持的經費（兒童津貼制度）維度和時間（親職假）維度缺乏更落地的政策支持。今后國家需要把更多的關注點放在這兩個維度上。另外，當前政策厘清了國家各部門的權責，但嬰幼兒照護服務主要是屬地管理，還需要進一步厘清中央和地方的權責關系，明確地方該承擔的責任。

參考文獻：

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