東北老工業基地振興財稅支持政策績效分析與政策建議

常鵬 蔡德發

摘 ? 要：自2003年中央首次提出振興東北地區等老工業基地以來，東北三省的地方經濟得到了較快發展。但是，由于還存在一些更深層次的體制機制與結構性矛盾，財稅支持政策施行的實際效果并不明顯。通過觀測地區生產總值、人口與就業指標，考察東北老工業基地振興財稅支持政策的實際成效，從而提出相應的政策優化建議，為東北地區全面振興、全方位振興提供參考依據。

關鍵字：東北地區;老工業基地;財稅政策

中圖分類號：F207 ? 文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）20-0008-03

一、東北老工業基地經濟與人口變動趨勢分析

（一）地區生產總值

東北老工業基地是新中國早期重點投資和培養發展的基地，在新中國的初期建設和科技研發制造方面都做出了重大貢獻，取得輝煌成就。但是，隨著經濟的發展，一些深層次的體制機制和結構性矛盾正在逐漸凸顯，加之經濟結構與產業結構不盡合理，煤城、油城等資源型城市資源開采日漸枯竭，導致地方經濟停滯甚至明顯衰退。2003年振興戰略實施以來，積極成效不斷顯現。但是，隨著時間的不斷推移又逐漸陷入了困境（見表1）。

從表1可以看出，東北三省GDP總體上呈逐步上升的態勢，但在2015年經濟發展出現倒退，在不考慮通貨膨脹的情況下，生產總值仍低于前一年的水平。2003—2007年增速逐漸增快，2008—2009年開始放緩，2010—2011年再次提升，2012—2015年又一次放緩，甚至出現倒退;2015年之后再次有小幅度上升，直到2017年開始逐漸平緩，生產總值指數穩定在105.5左右，但在2020年受疫情沖擊再次衰退。東北三省地區GDP占全國GDP比重逐年下降，從2003年的8.48%下降到2020年的5.03%，呈現出東北地區經濟發展增速緩慢、停滯甚至下滑趨勢，如圖1所示。

從三次產業情況看，東北三省第一產業與第二產業的發展從2016年開始呈現出穩步上升的態勢，但2016—2017年產業總值仍均低于2015年的數值。第三產業的發展在2015—2019年呈現出穩健上升的態勢。第一產業指數波動幅度較大，在2016年出現了第一產業發展的倒退、第二產業指數總體上呈上升的趨勢，但2015—2016年均低于100，統一反映出了發展的倒退;第三產業指數總體上較為平穩，但從2016年開始增長速度逐漸放緩。

（二）人口與勞動人口

從東北三省人口自然增長率指標看，在2015—2019年東北三省的自然增長率方面，黑龍江省自然增長率一直為負增長;遼寧省在2016年人口自然增長率為正，但總體上也呈現出負增長態勢;吉林省在2015年、2017年和2018年自然增長率為正，而2016年和2019年自然增長率為負。可以看出三個省份在總體上其人口自然增長率基本穩定保持在負增長（見表2）。

從人口指標看，東北三省人口數2003—2011年逐步上升，而2012—2019年人口數逐漸減少，且總人口數占國內人口數比重自2003年開始逐漸下降;東北三省就業人數2003—2014年逐步上升，2015—2019年逐漸減少，且就業總人數與全國占比從逐步增高到近幾年開始逐年縮減，人口流失逐漸加重，趨勢明顯（如圖2所示）。

二、東北老工業基地財稅支持政策績效分析

（一）財稅政策支持地方經濟成效不佳

財稅政策與規制的制定和實施過于依賴行政管理手段，營商環境不佳制約了市場經濟的有效競爭。政府部門的過度干預降低了地區企業間的競爭程度，使企業競爭力下降，從而導致了經濟成效不佳。根據2020年北京大學張志學教授為主所編寫的《中國省份營商環境評價》中，吉林、黑龍江和遼寧分別排在第20、21、22名，吉林省的營商環境評價等級為B級末尾、黑龍江省與遼寧省排在B-級前兩位，從中可以看出東北三省的營商環境相對較差。同時，東北老工業基地振興是一個長期的目標，這與政府短期績效目標不一致。東北雖是國內經濟相對落后地區，但不完全是因為產業衰退所導致，如果一味地等靠要，過度依賴財政投入等政策支持，經濟發展問題的根源與實質仍難以解決，不能從根本上保障經濟高質量增長。

（二）財稅支持政策難于抑制人口流失

東北三省均出臺了若干吸引人才與抑制勞動人口流失政策。例如，黑龍江省建立“編制周轉池”，定期評選“龍江工匠”等政策;吉林省實施 “長白山人才工程”與緊缺人才引才計劃，探索建立 “高端產業人才特區”等政策;遼寧省提出興遼英才計劃、高技能人才培養工程、人力資源市場體系建設計劃等政策。從圖2看，其政策效果不佳，就業人數縮減幅度明顯低于人口自然增長的衰減速度。在2015年全面放開了二孩政策的背景下，東北三省出生率依舊較低，這也表明年輕勞動力的大量外流，這些數據均指向了東北的人口流失問題。這與財稅支持政策側重資金方面的支持而忽略了人才吸引與失業率改善有關。東北地區人員流失嚴重，就業人數嚴重不足，阻礙了地區經濟發展。同時，財稅政策對于國有企業的補貼力度過大，不但擠出了民營企業的發展空間，同時還使國有企業對財政補貼產生更多依賴，限制了其自身的轉型升級，從國有企業和民營企業兩方面阻礙了技術進步與企業的轉型升級，使財稅政策的社會效果無法發揮。

（三）財稅支持政策缺乏長期可持續性

新一輪東北老工業基地振興戰略，除了財政扶持現代農業發展機制等措施外，中央財政加大了對東北地區轉移支付力度，并且擬將東北地區納入地方政府債券自發自還試點范圍。財稅政策是區域經濟所有內容的公共品，應充分發揮財政資金的杠桿作用，調動社會投資熱情，在短期內定向投入衰退區域的大規模基礎設施更新建設，遏制區域經濟長期蕭條病蔓延傳布。而財政投入還應研究如何避免公共投資的擠出效應問題，利用減免稅等方式，激發和保護民間創業熱情，疏通就業梗阻。必須盡快制定提高出生率、遏制老齡化、吸引人口聚集的社會發展政策，強化通過財政政策引導和建設相應的社會保障與福利體制。“新東北現象”的出現證明了目前實行的東北老工業基地政策在可持續性上出現了問題，如財稅支持政策在人才吸引、產業轉型升級、平臺環境建設上支持力度仍然不足，極大制約了東北老工業基地的長期可持續發展。