農民合作社參與脫貧成果鞏固：作用機制與法律完善

摘要：農民專業合作社是具有天然益貧性的合作經濟組織。在脫貧成果的鞏固過程中，農民專業合作社能夠起到培養社員的經營與管理能力、創建穩定長效的收益增長機制以及培育農戶內生性動力的積極作用。為保證農民專業合作社上述作用的發揮，總結出農民專業合作社在參與脫貧攻堅成果鞏固過程中存在的法律困境，并對此提出了相應的立法完善建議，包括：在立法上要加大對合作社社員資格的開放程度、確立資本報酬有限原則并強調按惠顧返還盈余原則以及明確社員具有獲得教育與培訓的權利。

關鍵詞：農民專業合作社;脫貧成果鞏固;法律完善

一、問題的提出

目前，我國正處于脫貧攻堅成果鞏固階段，如何實現通過市場主體的經濟活動帶動農村地區的“造血式”發展，以取得穩定、可持續的脫貧成果鞏固效果，應成為現階段我國農村治理的重點思考問題之一，其中，農民專業合作社又是實現上述目標的重要組織載體。在鄉村治理過程中，農民專業合作社作為弱勢群體為改變自身不利地位或滿足自身需求而成立的互助經濟組織，面對農村地區分散、無組織的生產與管理狀態，能夠發揮較強的資源聚集優勢，有效提高農民群眾的組織化、集約化程度，具有天然益貧功能。基于此，對農民專業合作社的合作機制展開深入研究并提出制度完善建議，于現階段我國農村地區的發展上具有重要現實意義。從既有研究成果來看，趙曉峰等（2019）提出合作社可以成為鄉村振興中保障農民主體地位和保護農民發展權益的理想載體;陳琦等（2015）認為農民專業合作社在提高農戶組織化程度、優化扶貧資源配置、提升扶貧效益方面發揮了重要作用;殷緣圓等（2020）認為農民專業合作社是連接政府、市場、農戶資源的重要紐帶;黃佳民（2019）指出合作社作為承載主體，能夠承擔部分社區公共資源管理、基礎設施建設和公共服務;幸繡程等（2019）提出可以通過專業合作社，龍頭企業和農戶三者達成的合作同盟關系，創造合作剩余，實現共贏目標等等。

但現階段我國學界針對農民專業合作社法律制度作出的研究，多從農村經濟學或社會學角度出發，且集中于對實踐現象提出的具體設想，幾乎沒有從宏觀層面做出的指導與對策研究。但實質上，在如今依法治國的大背景下，立法對于合作實踐活動的指導性作用并不容忽視，探索農民專業合作社長效發展機制是推動我國合作事業健康規范發展以及鞏固脫貧成果所應當回答的重要問題。作為目前我國立法機關對于合作制最權威的表述，現行《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《農民專業合作社法》）已于2017年12月27日修訂通過。據此，文章將緊扣當下時代背景，結合當前合作立法，嘗試從法律層面對農民專業合作社助推脫貧成果鞏固作出針對性地應對，以期推動農民專業合作社在脫貧成果鞏固過程中的作用發揮。

二、農民專業合作社鞏固脫貧攻堅成果的作用機制

鄉村治理過程中，農民專業合作社承接國家資源，吸納農戶自有資源和資本，組織開展生產互助活動，既能夠激發農戶內生性動力，提高生產與管理的組織化程度，又能破解國家投入資源利用率不足的現實困境，在國家與農戶間發揮了中間載體的有效銜接作用。

（一）精準識別：瞄準能力較弱的農民群體

農民專業合作社作為農民自發形成的合作經濟組織，在脫貧成果鞏固過程中具備著精準識別能力較弱群體并把握其利益需求的積極作用。具體而言，農民專業合作社屬于基層經濟組織，通常發端于特定的區域和群體，基于地緣、人緣以及親緣等因素展開互助與合作。對于農戶而言，其收入除政府政策性保障收入外，便主要依靠農業生產經營，因此能力較為弱小的農戶對于加入合作社普遍具有較強的意愿。且較之于政府或者NGO組織，農民專業合作社社員對彼此的財產狀況、信用狀況以及素質能力等信息均有一定程度的了解，在耗費成本相對低廉的情況下，合作社能夠有效地對社員的身份以及具體情況進行篩選與核實。除此之外，合作社在取得農戶的信任與配合上也具有著明顯優勢，能夠通過長期的生產互助活動，較為準確地把握農戶的真正需求并為其提供服務。

（二）民主決策：培養社員的經營與管理能力

農民專業合作社能起到對社員主人翁意識以及管理能力的培養作用。農民專業合作社“人的聯合”的本質特征決定了合作社的所有事務，均應當由全體社員民主地進行管理和控制，例如合作社的設立、經營決策、虧損處置、盈余分配、選舉、罷免等，質言之，社員加入合作社后，即成為合作社的主人，在合作社的管理和控制上處于主導地位。1995年《關于合作社界定的聲明》將“民主的社員控制”確定為合作社的基本原則，并指出“合作社是由其社員控制的民主的組織，社員主動參與合作社的政策制定和決策。”由此可以看出，合作制下社員對合作社的民主控制不僅是社員的權利與責任，更是合作社法人治理結構的核心。可以說，農民專業合作社能夠引導農戶樹立主體意識，提升管理能力。

（三）收入增長：創建穩定與長效的收益增長機制

農民專業合作社在推動區域經濟，創建穩健長效收益鏈方面一直發揮著不可替代的作用。具體而言，合作社增值收益功能大致體現在兩個方面：（1）價格改進。價格改進既包括生產成本的降低，又包括銷售價格的提高。在農民專業合作社中，社員們通過聯合以獲得在市場交易中對談判權力壟斷者的抗衡力量，使自身具有較之于加入合作社前更強的議價能力，能夠購買到價格更為低廉的農業生產資料，也能因合作社的標準化生產以及品牌化經營將農產品賣出更高的價格;（2）盈余。社員作為合作社服務的使用者也是合作社的惠顧者，合作社經營所產生的盈余中很大一部分都來源于合作社與社員進行交易時產生的“多收”或“少付”，因此在盈余分配時便應當按照社員與合作社的交易額數量向社員進行返還[1]。（四）能力提升：培育社員可持續脫貧的內生性動力

貧困不單表現為物質上的貧困，更多地表現為一種能力上的貧困。因此，合作社不僅致力于社員物質收入的提高，還十分重視社員素質與技能的提高。1995年《關于合作社界定的聲明》指出，合作社的基本原則之一為“教育、培訓與告知”，其中“教育、培訓”的內涵是指合作社對包括社員、管理人員和雇員在內的所有人員均應當提供一定的教育與培訓。由此可見，享受合作社提供的教育與培訓，是每個合作社社員均擁有的權利。在我國脫貧攻堅成果鞏固的過程中，合作社發揮教育與培訓功能，能夠培養和提高社員互助合作的理念與技能，激發社員的內生性動力，從而達到“造血式”目標。

三、農民專業合作社鞏固脫貧攻堅成果的法律困境

但不可否認的是，現階段我國農民專業合作社在實踐過程中仍存在著一些現實困境，使合作社的益貧功能未能得以充分展現。因此，本章嘗試對目前所存在的現實困境予以總結，并對其背后的立法缺陷作出檢討。

（一）嚴格的社員資格設定下貧困農戶難以入社

合作社社員資格是指獲取社員身份的先決條件。個體只有具備了社員資格，才有可能通過入社程序成為合作社的一員，享有社員權利;同理，我國貧困農戶只有具備社員資格并正式加入了農民專業合作社，才能享受合作社為其提供的服務以及相關政策優待。對社員資格的開放不足，會使那些處于弱勢地位卻渴望改變這種地位的貧困農戶，因達不到入社條件被合作社拒之門外。實際上，往往正是這類人群才是最渴望通過合作社改變自身命運并且愿意為此做出最大努力的人。但在我國，盡管有相關扶貧政策的指導，在實踐過程中仍有部分合作社過分追求效率價值，為保證社員的能力與素質均在一定程度之上，在章程中設置了嚴格的社員資格。例如，禁止婦女以及非本地區農戶加入合作社，設置高額入社費用或限制合作社社員總人數等。這些做法均違背合作社服務于弱勢群體的本質要求，導致貧困農戶因未滿足其所規定的條件，而無法入社享受合作社所帶來的服務以及相關政策優待。

（二）合作社盈余分配制度設計與實踐脫節

于農民專業合作社社員而言，參與合作社最為直接也是最終的目的往往是增加自身收益，因此農民專業合作社的生命力在很大程度上取決于社員利益的實現程度。不同的信用基礎決定不同的企業形態，以資本為聯合的公司制企業多以“按股分紅”為主要盈余分配形態，而以人為聯合的合作社則應當以人的行為而非資本的投入為盈余分配的主要依據。這是因為，比起多對外從事交易活動賺取利益的公司制企業，作為弱勢群體為改變自身不利地位而成立的合作社，起初多從事的是對內交易行為，即對內服務。我國農民專業合作社立法也強調了按交易量返還盈余的基本原則，但在實踐中，多數合作社卻仍以出資額或者將出資額以及交易量相結合作為分配盈余的依據。這種方式雖然能在一定程度上緩解合作社的資金壓力，卻使得出資額大的社員占據絕大多數利益，出資額少的貧困社員分得極少數利益，背離了合作社按惠顧返還盈余原則以及資本報酬有限原則的根本要求，使得合作社益貧作用無法充分發揮。

（三）尚未建立合作社教育與培訓制度

合作社作為典型的人合組織———所有者、控制者與受益者三位一體，其發展必須以人為中心，強調社員通過互助合作以及自身的努力以實現個人發展。基于此，合作社除提高社員直觀上的收入外，還應發揮教育以及培訓的功能，使社員不僅可以在合作社的實踐中學習，還可以通過合作社提供的教育和培訓提高對合作社實施民主控制的能力。這對于農民至少占成員總數80%的農民專業合作社而言，尤為重要。因為只有當社員自身具備了一定的發展能力，才能實現真正意義上的可持續脫貧。目前，我國農民專業合作社的構成主體大部分是傳統的農民，且含有不少貧困農戶，其文化程度普遍較低，年齡結構偏大，合作意識淡薄，接受新知識能力低。知識的缺乏成為阻礙他們脫貧致富的重要因素。但我國合作社實踐中，合作社卻因管理者熱情不高、培訓資金短缺等問題，而鮮少開展長期正規的社員培訓，社員的能力和素質難以通過合作社得到有效提升。

四、農民專業合作社鞏固脫貧攻堅成果的法律制度完善

農民專業合作社有效地促進了我國脫貧攻堅總目標的實現，與此同時，脫貧攻堅成果的鞏固也為我國合作制度的完善提供了新的機遇。盡管當前合作立法的設計正努力體現“自愿與開放的社員資格”“社員的民主控制”“按惠顧返還盈余”等合作社基本原則，但現實中這些原則卻面臨著極高的執行難度。因此，針對農民專業合作社在參與脫貧成果鞏固過程中所產生的現實困境以及從中暴露出的立法不足，筆者嘗試提出相關立法對策，以助力農民專業合作社在我國脫貧攻堅中的功效發揮。

（一）加大立法對合作社社員資格的開放程度

我國當前立法對申請入社者的客觀條件進行了較為嚴格的限制，社員資格呈現出開放不足的整體態勢。因此。建議對我國社員資格的立法設置進行調整，以加大我國社員資格的開放程度。實踐中，部分合作社為了實現自身發展，在合作社章程的制定過程中不僅不降低立法所設定的社員資格，還通過提高門檻，例如限制社員性別或者戶籍等，將具有合作意愿但自身條件較差的農戶排斥在外，給脫貧攻堅成果的鞏固工作造成了現實困境。而實際上，為保障合作社社員資格的開放性，許多國家早已在合作立法中明確規定了“自愿與開放的社員資格”或“不得歧視”的基本原則。為保證農民專業合作社益貧作用的發揮，我國《農民專業合作社法》有必要參照域外立法，在現行立法第4條中加入“社員資格的設定，不得含有歧視性內容”的規定。

（二）確立資本報酬有限原則并強調按惠顧返還盈余原則

資本報酬有限原則通常即指資本報酬比照使用資本的成本（如按正常的利息水平）進行計算和支付。事實上，據有關統計，我國合作社實踐中，大部分農民專業合作社采取的盈余分配方式，仍然是按出資額分配盈余[2]。這種分配方式，使得合作社與以投資者為導向的公司制企業沒有任何區別，在這種分配方式下，合作社的益貧功能無法充分發揮。因此，明確資本報酬有限，是脫貧攻堅成果鞏固的必要手段之一，由于我國立法目前尚未明確該項原則，建議在立法中增加規定：“合作社資本報酬應當在每年合作社的經營成本中扣除，資本報酬率由合作社章程自行規定，實行有限的報酬率。”除此之外，還應強調按惠顧返還盈余的基本原則。因此，建議將我國《農民專業合作社法》第44條第2款修改為：“合作社當年度經營收益扣除經營支出與管理費用后為合作社盈余。合作社盈余在扣除資本報酬，預留公積金、公益金后，按照社員交易額占合作社所有社員交易額總額的比例予以返還。”

（三）明確社員具有獲得教育與培訓的權利

農民專業合作社是解決我國"三農"問題，實現可持續脫貧的有效途徑。農民專業合作社

的經營和管理需要大批高素質人才。因此，合作社在合作社意識、合作社知識、合作社經營管理等方面的教育至關重要。鑒于我國立法目前未涉及合作社的教育制度，為促進合作社社員素質與技能的提高，我國合作立法需明確社員的獲得教育與培訓權。獲得教育與培訓權，即社員享有獲得合作社所提供的有關互助合作活動的意識、能力、知識、技術和經驗的教育與培訓的權利。對于社員的教育與培訓，不僅可以使得社員本人受益，還可以使合作社因社員互助合作能力的增強而受益。從域外情況來看，世界各國立法均直接或間接規定了社員享有教育與培訓的權利，或者強調了1995年《關于合作社界定的聲明》中“教育、培訓和告知”的基本原則。因此，我國立法也有必要在《農民專業合作社法》第21條對于農民專業合作社成員權利的規定中增加“社員具有接受合作社教育與培訓的權利”

五、結語

2020年是我國脫貧攻堅戰的收官之年。但往后如何實現可持續脫貧、維持與鞏固現有的脫貧成效仍應當是我們如今需重點思考的問題。農民專業合作社作為由社員集體所有、民主控制的農村經濟組織，系如今實現鄉村振興以及內源式發展的有效載體。我們必須提高對農民合作工作的重視程度，加大立法對其工作開展的指導，不斷完善農民專業合作社的相關法律制度，才能夠充分發揮出農民專業合作社在當下的時代作用與使命。

參考文獻：

[1]唐宗焜.合作社真諦[M].北京：知識產權出版社，2012.

[2]苑鵬.農民專業合作社發展的困境與思考——來自8省12縣合作社問卷調研[J].中國合作經濟.2018 （08）：8-11.

作者簡介：譚賽（1994-），女，博士研究生，漢，湖南長沙人，湖南師范大學法學院博士研究生，研究方向：合作社法

基金項目：湖南省研究生科研創新項目“鄉村振興戰略下農民專業合作社融資困境的法律破解研究”（CX20200484）