重慶民族地區黨建引領基層社會治理研究

摘要：黨的十九屆四中全會提出要構建基層社會治理新格局，這既是對我國社會治理經驗的凝練與總結，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，為進一步加強和創新基層社會治理提供了科學指引。當前，脫貧攻堅取得偉大勝利，鄉村振興全面啟動，時代在發展，社會在全面進步，民族地區也發生著深刻的歷史性變化。民族地區戰略地位較為重要、地理區位也比較特殊，給基層社會治理帶來了挑戰。加強基層社會治理是促進民族地區和諧穩定與繁榮發展的必然要求，推進民族地區黨建引領基層社會治理創新、打造共建共治共享社會治理格局，對于更好貫徹落實黨的民族政策，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

關鍵詞：民族地區;基層社會治理;黨建引領

我國是一個統一的多民族國家，隨著市場化的深入發展和經濟社會的加速轉型，我國民族地區的經濟社會發展遇到了許多新的機遇和挑戰，民族地區的社會治理問題成為了大家日益關注的重要問題。民族地區社會問題復雜，社會矛盾突出，導致了其社會治理的復雜性和治理方式的多樣性。中國民族地區的基層社會治理體系，有著自己獨特的運行方式，它的特別之處就在于它是在黨領導下的基層社會治理，這是其他國家所不具有的獨特優勢。在新的歷史條件下將黨的領導融入民族地區基層社會治理，是我國社會治理實踐探索的經驗總結，是順應新時代發展要求的社會治理理念、治理方式和治理體制的重大創新，同時也是順應新時代我國社會主要矛盾發展變化的必然選擇。立足新時代，在民族地區建立黨政引領下的多元共治社會治理新格局，是中國社會治理體制改革創新的必由之路。

一、黨建引領基層社會治理的邏輯

（一）政黨邏輯：創新基層黨建工作的重要任務

習近平總書記指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大的優勢是中國共產黨領導。這為新時代黨建引領民族地區基層社會治理創新工作確立了基本原則與根本遵循。黨的十八大以來，黨中央高度重視基層黨建工作，提出強化黨建引領基層社會治理創新，是新時代黨建工作的重要使命所在。十九大報告則進一步提出要加強基層黨組織建設，強調要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。基層社會治理是現代化國家治理的基礎環節，在基層社會治理體系中，黨的基層組織又是推進基層社會治理創新的引領者與推動者，在整個體系中發揮著極其重要的作用。由此可見，基層社會治理水平的高低與黨的基層組織的作用發揮有著密不可分的關系，如何發揮和落實黨組織的領導核心作用，加強和深化黨的全面領導是推進基層社會治理創新的政治前提。加強黨對基層治理的領導是落實黨領導一切政治原則的重要任務，只有把黨的領導落實到基層，才能切實貫徹黨領導一切的最高政治原則，也才能真正鞏固黨的執政基礎。

（二）治理邏輯：社會結構劇烈變遷的迫切訴求

基層社會治理是以社區（村）為基礎，以街道、鄉鎮為單元的治理范圍，處在國家建設和社會發展中的基礎性地位。在國家社會治理這座大廈中，基層治理是基石。要實現國家治理體系和治理能力現代化，必須加快推進基層治理的現代化。基層社會聚集了多元的社會主體和多樣化的利益訴求，基層治理面對最廣大的群體、最復雜的矛盾和最具體的問題，治理現代化的任務最多也最重。伴隨著改革開放的深入推進和社會轉型的不斷深化，當前的經濟社會快速發展，我國社會主要矛盾發生變化，其社會結構相較以往更加復雜，社會階層日益豐富多元，利益格局重新分化整合，各種社會矛盾疊加。這不僅給基層治理帶來了更繁重的任務，而且對基層治理提出了更高的要求。基層原有的碎片化、單一化的社會治理方式，已經難以適應社會主義新時代經濟社會發展和社會結構劇烈變遷的現實要求。因此，在新的時代背景下，充分發揮基層黨建的引領作用，是推進民族地區基層社會治理的堅強保障，將會成為影響基層社會治理成效的關鍵問題。

（三）現實邏輯：我國基層社會治理發展的重要方向

在我國，基層社會治理是國家治理體系和治理能力建設的重要組成部分，改革開放以來，我國的國家治理取得了重大突破和成功，然而基層治理的“最后一公里”依然還沒有完全打通，矛盾和問題仍舊突出，基層黨組織在思維理念、隊伍素質、體制機制等方面的問題，都在一定程度上制約了黨建引領作用的發揮。因此，基層社會治理水平的高低與黨的基層組織的作用發揮有著密不可分的關系，強化黨建引領基層社會治理創新，是完善基層社會治理體系的現實要求，在新的歷史條件下將黨的領導融入基層社會治理，是我國社會治理實踐探索的經驗總結和順應新時代我國社會主要矛盾變化的必然選擇。構建基層社會治理新格局必須加強黨的領導，發揮黨組織統領全局、協調各方的作用，這是我國基層社會治理發展的一個重要方向。

二、重慶民族地區黨建引領基層社會治理的現狀——以黔江區為例

重慶市是我國唯一一個轄有民族自治地方的直轄市，擁有大量的散居少數民族人口，現轄有1個享有民族自治地方優惠政策區和4個自治縣、14個民族鄉，有土家族、苗族、回族等55個少數民族。渝東南地區是重慶少數民族的聚居區域，屬于集“老、少、邊、窮”為一體的欠發達地區。黔江區地處渝東南中心位置，是享受民族自治地方優惠政策的土家族、苗族聚居區，是中央政法委正式批復的全國市域社會治理現代化第1期試點城市。因此，本文選擇黔江區作為重慶民族地區黨建引領基層社會治理的研究樣本，具有一定的代表性和合理性。

（一）黔江區黨建引領基層社會治理的基本經驗

近年來，黔江區全面貫徹落實習近平總書記對重慶提出的重要指示和要求，深化推廣新時代“楓橋經驗”，以街道社區黨組織為核心，以黨建引領、“三治”整合為主線，以黨建“網格+”引領基層治理為抓手，努力構建黨建、綜治、城管“三網合一”的基層社會治理新格局，探索新形勢下基層社區治理新路徑。總結出了山臺山社區綜合治理、李家溪“五樂”社區建設、伴山國際黨建工作室等有益經驗，逐步形成了黨建引領基層社會治理的新模式、新路徑，在黨建引領基層社會治理實踐中取得了良好成效。

1.網格+組織。山臺山社區是是黔江區唯一一個以商業居住小區為單位建立的社區。社區黨建引領社會治理的探索與實踐促成了社區“由亂轉治、由治轉穩、由穩轉和、由和轉興”。一是以組織建設為“軸心”，把黨組織建在網格上，消除組織覆蓋的“盲點”。建立起“網格+”黨建平臺，完善黨建網格化管理，推動網上訴求與網下辦理同步進行，成為聯系、服務、組織和動員群眾的有效載體，換來了群眾的認識、認可和認同。二是提升組織力，積極探索“黨建引領、法治保障、創建促進、六和共踐”的社會治理方式，用黨組織的領導和溫暖換來社區群眾的知心、順心和暖心。三是服務資源下沉。把“黨群工作室”建到商業小區，用黨建工作引領社區治理，讓居民不用出小區，就能化解矛盾糾紛，充分提高了組織引領的純度和黨群關系的溫度。

2.平臺+資源。城西街道關云村社區是深度貧困村，城西街道黨委積極推進城市基層黨建工作，通過“平臺+資源”聯動的方式，建立健全城市基層黨建工作互聯互動機制，精準對接服務需求，創新開發出“智慧城西”社會治理與服務大數據平臺系統，實現了“條塊融合”和精準對接服務需求。一是統籌資源抱團發展壯大集體經濟。積極探索村級集體經濟多元化發展，以“公司+集體+農戶”的方式，轉變土地流轉方式，實施股份分紅，通過“盤活資源、股份分紅、異地置業、服務創收”等舉措，不斷融洽黨群關系，提升基層組織的組織力、凝聚力和戰斗力。二是以“智慧城西”提升基層服務能力。借助互聯網技術加快“智慧黨建”社會治理與服務大數據平臺建設，完善黨建網格化管理，推動網上訴求與網下辦理同步進行，不斷為群眾提供更加及時、高效的公共服務。三是推動組織共建、活動互聯。建立區、街道、社區三級黨建聯席會議制度，構建三級聯動組織體系，通過組建區域性聯合黨組織、結成共建對子等方式，結合“支部主題黨日”活動、在職黨員到社區報到和開展志愿服務活動等方式實現組織共建和活動互聯。

3.立制+嚴管。李家溪社區是正陽工業園區青杠拓展區建設的集中安置小區，對安置居民的管理一直是個老大難問題。城南街道加強社區黨建引領，創新社會治理，實現黨群零距離，將李家溪社區打造成了社區治理工作示范性項目。一是以“幸福家園·五樂社區”建設為載體，加強領導、探索創新、精心設計，積極推動社會主義核心價值觀在基層社區落細落實。二是建立社區管理制度，“立制+嚴管”聯動，以自治作為主線，以聯治劃分紅線，以法治保住底線，逐漸形成了自律自穩、協調促穩、法治保穩的工作格局。

從以上典型基層社會治理示范可以看出，堅持抓實基層黨建是做好民族地區社會治理的基本政治保證;優化組織設置是做好民族地區社會治理的關鍵核心;堅持多元化解利益矛盾糾紛，服務群眾，是做好民族地區社會治理的首要任務。這些，都是重慶民族地區黨建引領基層社會治理，加強社會治理創新的基本經驗和方法。

（二）黔江區黨建引領基層社會治理面臨的主要困境

1.基層黨組織戰斗堡壘作用發揮不充分

當前黨建引領社會治理的實踐中，還存在著基層黨組織戰斗堡壘作用發揮不充分，基層黨組織設置不科學、工作方式落后和職能定位不清晰等問題，在一定程度上弱化了黨建引領基層社會治理的基礎。一是基層黨建對社會治理存在思維誤區。當前一些部門和單位在推進黨建引領基層社會治理的過程中，還存在著一些思維誤區。片面的認為“領導就是服務”，黨建引領就是社區服務，在實際工作中仍然存在 “就黨建抓黨建”以及黨建與業務“兩張皮”的問題。某些部門對基層社會治理的理解仍然存在一定的誤區，將傳統“管控”和“管理”的思維觀念作為推進基層社會治理工作的重要指導，這顯然是不符合新形勢下黨建引領基層社會治理的新要求的。二是基層黨組織隊伍素質能力欠缺。部分基層黨組織存在著組織軟弱渙散，班子能力不足，組織力、影響力、號召力不夠等問題，無法有效引領社會治理。特別是，農村基層黨員年齡老化，存在著不愿學習的現象，對于新理念、新知識以及新技能的學習存在明顯的抵觸與畏難心理，難以適應紛繁復雜、快速發展的社會，導致基層黨員先鋒模范作用難以發揮。三是基層行政管理體制轉型滯后。在基層社會治理的過程中，基層黨委政府基本上都面臨著權責不清晰，“權小、責大、事多”的問題。鄉鎮街道權利小但責任大，責任和權力嚴重不對等，黨建引領基層社會治理的管理體制和工作機制沒有完全建立起來，嚴重影響了黨建引領基層社會治理的效果。

2.基層社會治理主體權責不清晰

在基層社會治理的過程中，社區街道居委會與基層政府部門、社會組織之間的職能存在著交叉不清的問題，政府職能缺位、越位和錯位現象時有發生。一是社會組織成長還不充分。社會組織作為社會治理的重要主體和依托，目前還沒有找到合適自身的創新發展方式，一些社會組織有著濃厚的行政色彩，運行管理嚴重不規范，缺少有效參與社會治理的能力。這些問題在一定程度上都制約了黨建引領基層社會治理的推進。二是社會公眾市民化程度還不高。面對日新月異的社會發展，公眾沒有形成治理社會的主體意識，缺乏參與社會治理的有效知識和技能，對政府主導的社會建設和社會治理存在一定的依賴性。三是公眾參與體制不健全。打造共建共治共享的社會治理格局離不開公眾的參與，然而在實踐的過程中可以發現，科學完善的公眾參與制度和體系還沒有形成。公眾參與到基層社會治理仍然存在著組織不力、路徑單一和效果不佳的問題。

3.對黨建引領社會治理理解不到位

基層黨組織和社會治理主體的理念更新緩慢，對黨建引領社會治理都缺少清醒的認識。一是對基層黨建認識膚淺。有些單位和部門單純認為開展黨建工作沒有實際作用，認為黨建工作存在明顯的“務虛”特點，既不能提升工作效率，也不能推動社會經濟發展，對“抓好黨建就是最大政績”理解不深，沒有認識到基層黨建在社會治理和國家治理中的重要性和重要作用。二是對社會治理理解模糊。把社會治理簡單地看成多元主體的自治活動，缺少對社會治理的政治引導意識，在基層社會治理過程中，認為傳統的“管控”是推進基層社會治理工作的重要指導。三是不能準確把握黨建引領社會治理的內涵。在思想中割裂了基層黨建與社會治理的內在聯系，認識不到黨建在社會治理中扮演著龍頭工程角色。

三、黨建引領基層社會治理的優化路徑

黨建引領基層治理是新時代我國社會治理的新趨勢，新時代背景下只有不斷推進黨建與基層社會治理的深度融合，堅持把黨的領導貫穿于基層社會治理的各個環節與全部過程，才能不斷提升民族地區基層社會治理的功效與水平。本文基于黨建引領基層社會治理政黨、治理、現實三個邏輯與黔江區黨建引領基層社會治理面臨的主要困境，提出以下幾點對策建議：

（一）夯實黨建引領基層社會治理的基礎保障

一是要打造基層治理工作隊伍，強化人力保障。一方面要加強黨組織書記后備隊伍人才建設，優化黨組織班子的年齡、知識、資歷和能力結構，進一步選優配強基層黨組織書記;另一方面要將社區工作者納入統一管理范圍，探索建立一套完整的社區工作者管理體制體系，不斷提高基層社區工作人員的專業化服務水平。二是要落實黨組織基層治理專項經費，強化資金保障。積極推動人財物資源向基層傾斜，全面規范基層黨組織的人、財、物管理。街道辦每年要列支社區服務項目專項資金，統籌整合各個部門支持街道社區的政策、資金和項目，為基層治理提供資金基礎支持。三是要建立服務管理信息系統，強化信息保障。把現代化互聯網信息技術手段引入到基層治理中去，充分利用微博、微信、社區論壇、移動客戶端、“智慧黨建”系統等載體，豐富黨建引領形式，利用信息化手段和數字多媒體技術做實做強網上黨建，打造智能化社區，創新基層社會治理方式方法。

（二）優化黨建引領基層社會治理體制機制

一是要構建共治共享的治理格局。基層社會治理是一個龐大且復雜的系統性工程，涉及到方方面面，僅僅依靠個別單位和個別人群是無法實現基層治理的目標的。因此，必須形成人人參與治理、人人肩上有責、人人享受治理成果的良好局面。充分發揮政府、社會、公眾在基層社會治理過程中的積極作用，使社會公眾成為基層社會治理的主要力量全力支持、全程參與、全面推動。形成政府、社會組織、社區居民共同參與共同參與的網格化治理體系。二是要形成完善的社區體制機制。進一步完善基層黨組織網格體系，優化村級黨組織設置。一方面要進一步優化街道黨建工作機構，使其機構設置與工作需要相適應、工作力量與基層黨建任務相匹配;另一方面要形成整體統一、規范有序的工作制度體系，完善基層黨建考核體系，強化對基層黨組織的權力約束，進一步提高工作效率。三是要建立多級聯動的組織體系。可以由區委牽頭研究制定和細化推進基層社會治理現代化的具體辦法和措施，把準基層社會治理方向;進一步健全公共服務體系，制定統一的基層黨建保障條例，強化社區黨組織組織的延伸和服務聚攏功能。

（三）創新黨建引領基層社會治理方式方法

一是要積極轉變思維觀念。強化基層黨組織的黨建引領意識，牢固樹立黨建引領的思想觀念，積極推動社會治理理念從“管控”向“服務”轉型，推動形成“基層黨建 + 社會治理”融合發展的思想共識，充分認識到黨的領導在基層社會治理中發揮的重要作用。二是要創新基層黨建社會治理載體。全力打造“智慧黨建”新載體，創新“互聯網+社會治理”方式，積極開發社會治理移動客戶端，利用信息化手段和數字技術引領社會治理創新。三是創新黨建引領基層社會治理體制機制。可以在一些民族地區開展基層黨建引領社會治理體制改革試點工作，鼓勵試點地區根據各自實際情況進行大膽探索，鼓勵各個民族地區結合自身經濟社會發展實際探索基層黨組織的設置方式和社會治理方法。

（四）建構黨建引領的網格化治理模式

“網格化”主要以區縣、街道為單位，將轄區劃分為城市網格、村居網格和企業網格，構成無縫對接的網絡，讓社會治理更快捷準確。一是要完善基層黨組織網格體系。通過“小網格+大黨建”或“小支部+大片區”的治理模式，指定網格內單位及社區黨組織作為責任單位，實現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優化的作用，扎實做好黨建引領社會治理的各項基礎工作。二是要搭建黨建網格化平臺。組建三級黨建服務網格，分類分層培育特色鮮明的區域化黨建聯合體，在每個自然村網格內建立黨員工作坊，設立若干個帶動力強、責任心強的黨員中心戶，以點帶面帶動網格其他黨員定期聯系服務社區區民，形成協調運作的治理機制。三是加強網格員隊伍建設。不斷完善工作機制，整合社會資源，鼓勵各類志愿者參與網格建設和服務，充分發揮社會協同作用匯聚各界力量，強化兼職網格員作用發揮，打造一支布局合理、一員多能的專兼職網格員隊伍。

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課題：本文系2020年度重慶市委黨校校級一般課題"重慶民族地區黨建引領基層社會治理研究——以黔江區為例”階段成果。立項編號：CQDX2020DB-014。

作者簡介：萬聰穎（1995-），女，漢族，重慶南川人，碩士研究生，重慶市黔江區委黨校四級主任科員。研究方向：公共管理。