《預算管理一體化規范》解讀

陳鳳紅

摘要：財政部印發《關于預算管理一體化規范（試行）》原則、意義、內容，預算與績效管理一體化。

關鍵詞：政府預算;部門預算

一、預算一體化實施背景及意義

為深入貫徹《預算法》和《預算法實施條例》，深化預算制度改革，加快建立現代預算制度，2020年3月初，財政部印發《預算管理一體化規范》，對財政業務提出規范性要求。《預算管理一體化規范》對預算管理一體化的定義是：以統一預算管理規則為核心，以預算管理一體化系統為主要載體，將統一的管理規則嵌入信息系統，提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動態反映和有效控制，保證各級預算管理規范高效。預算管理一體化是全面深化預算制度改革的重要突破口，抓住了預算管理的薄弱環節和癥結所在，一體化系統建設的順利推進必將對今后財政預算工作產生重要而深遠的影響。

財政部要求預算一體化要全面綜合、規范統一、公開透明、標準科學、約束有力、分步實施。2020年3月16日，財政部印發《關于預算管理一體化規范（試行）實施有關事項的通知》，確定河北、大連、黑龍江、貴州、海南、青海6個地區作為《規范》先行實施試點地區，其他各省要在2021年5月底前實現一體化系統上線運行，并與國家系統對接要求。建立統一的預算管理一體化系統，不僅是財政信息系統的升級再造，更是預算管理制度改革的又一次深化，有利于實現財政資金全生命周期，實現資金跨層級流動的動態跟蹤;有利于實施全面的預算績效管理，為建立核心績效指標和標準體系并強化績效結果運用奠定了基礎;有利于解決系統分散建設造成的業務規范不統一、技術標準不兼容問題，實現財政信息化一盤棋發展;有利于發揮財政大數據在財政管理、政策完善、決策優化、風險預警等方面的積極作用，不斷提升財政管理規范化、資金監管精準化、輔助決策科學化、財政信息化集約化水平。

二、預算一體化內容、任務

預算一體化一共可以概括為五個方面的一體化，一是實現了政府預算管理一體化：實現逐級匯總編制真實、完整的全國預算，動態實時反映全國預算資源的分配、撥付、使用情況，并對非財力性轉移支付項目跟蹤問效;各部門預算管理一體化：二是各部門及所屬單位依法依規將取得的各類收入及其安排的支出納入部門和單位預算，執行統一的預算管理制度;三是預算全過程管理一體化：強化順向環環相扣的控制機制和逆向動態可溯的反饋機制，預算執行結果及形成資產情況作用于以后年度預算編制，形成預算全過程的管理閉環;四是項目生命周期管理一體化和預算數據管理一體化：對預算項目全生命周期實施管理，更好地統籌年度預算各類資源和未來財政收支，增強中期財政規劃對年度預算的約束，加強跨年度預算平衡;五是全國預算數據管理的一體化。實現各級預算數據生產和對接傳輸的標準化，在此基礎上推動部門和單位預算信息與財政部門共享，以及全國各級預算數據的集中管理。完成一體化建設任務包括：（1）項目庫與預算項目生命周期機制，2000年中央啟動部門預算改革，逐步確立項目支出預算改革基本思路，項目庫的概念、管理理念和要求被提出逐步明確。在改革的過程中，財政部明確要求項目支出預算要實行項目庫管理。2012年黨的十八大和2013年黨的十八屆三中全會以來，隨著深化預算改革一系列新政策的出臺，項目庫在預算管理中的定位越來越清晰，重要性越來越凸顯。建立完善的項目庫是預算的重要基礎，規范項目庫是解決預算管理問題的關鍵措施。（2）建立統一的財政預算要素管理機制。包括預算支出標準、支出標準的分類、政府收支分類科目，和統一的會計科目。例如基礎信息：根據預算管理的要求所形成的預算管理對象或者管理要素，是按照標準化、規范性、一致性、完整性要求完成的（3）建立上下級政府間預算管理銜接制度。（4）建立政府預算、部門預算、單位預算銜接機制。（5）建立預算指標帳管理機制。支出指標有關管理文件參考《中央財政本級支出預算指標管理辦法》（財辦預【2007】12號）。（6）建立國庫集中支付管理制度。預算一體化制度下國庫集中支付制度包括賬戶管理、指標要素、收入與支出的預算執行、轉移支付、預算執行動態監控、預算執行報表應用、會計核算、決算和報告。（7）建立資金結轉結余預算管理機制。結轉資金是指預算未全部執行或者未執行，下年需要按原用途繼續使用的預算資金。結余資金是指項目實施周期已經結束，項目目標完成或者提前終止，尚未列支的項目支出預算資金;因項目實施計劃調整，不需要繼續指出的預算資金;預算批復后連續兩年未用完的預算資金。預算年度結束后，各部門、各單位對財政結轉結余資金進行清理，對形成結轉結余的原因進行分析說明，并報財政部門。財政部門對財政結轉結余資金進行確認，對結余資金收回財政統一管理。（8）建立單位資金管理機制。（9）建立預算管理與資產管理的銜接機制。管理流程：財政部將設置資產卡片標準格式和信息，地方財政按照標準格式開展資產管理;單位和資產管理部門維護相關信息，全面反映資產配置、使用、變動情況。（10）建立預算管理與債務管理的機制。財政部將填列各省地方政府債務限額信息;省級政府部門填列經省級政府批準的本級、市縣地方政府債務限額;市縣財政部門接收債務轉貸信息并維護轉貸金額等信息。

按照財政部業務規范和技術標準，預算管理一體化逐步整合單位會計核算系統，銜接預算管理、預算執行模塊，連通資產管理系統以及部門決算、財務報告等報告系統。市縣政府預算、部門預算、單位預算執行結果的有機統一，保障決算報告的真實性和準確性，進一步提高單位財務管理的透明度。決算和財報的相關數據有一體化系統自動從預算指標賬、財政總會計賬、單位會計賬、基礎信息等方面獲取，自動生成部門決算、財政部門財務報告、國有資產報告等。實現單位會計核算信息的動態反映和集中存放，確保單位對財政資金的核算結果與財政總預算會計結果銜接一致。

三、預算與績效管理一體化

預算管理一體化建設在總結歷次財政預算改革經驗基礎上，將制度規范與信息系統建設緊密結合，用系統化思維全流程整合預算管理各環節業務規范，通過將規則嵌入系統強化制度執行力，為完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度提供基礎保障。

按照預算管理“放管服”改革要求，進一步落實部門預算績效管理責任，健全包括指標體系建立、績效目標編制、績效評價等在內的閉環管理體系，將部門整體績效目標、整體績效自評情況隨預決算報人大，進一步提升部門整體履職成效和核心業務實施效果。 嚴格執行人大批準的預算，預算一經批準非經法定程序不得調整。對預算指標實行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購，嚴禁將國庫資金違規撥入財政專戶。堅持誰申請資金，誰編制目標;誰分配資金，誰審核目標;誰批復資金，誰批復目標;誰使用資金，誰監控目標;誰管理資金，誰評價目標的原則，在優化事前績效評估和績效目標管理模塊的基礎上，將績效監控、績效自評嵌入預算管理一體化系統，推動預算績效全鏈條信息化管理，與預算管理深度融合。探索“大數據”技術在績效管理的應用，提高績效管理信息化水平和工作效率。

參考文獻：

[1]《關于預算管理一體化規范》