我國各城市專門生活垃圾分類立法比較分析

一、城市生活垃圾分類標準的歷史演變

我國城市生活垃圾分類的標準，經歷了一個較為復雜的演變過程。2017年12月至2019年12月為新分類時代前期階段，2019年12月至今為新分類時代新階段。在前期階段，分類標準由地方自行決定，因此導致我國不同城市分類標準差異較大;在新階段有了全國統一的分類標準。濟南未來的相關立法，只能在遵循上位法關于全國統一分類標準的基礎上展開立法。

2019年4月，住建部等9部門聯合發布《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》的文件中，將垃圾分為有害垃圾、可回收物、干垃圾、濕垃圾（廚余垃圾）、餐廚垃圾五類。1這一規定在隨后2019年11月15日住建部發布的《生活垃圾分類標志》（俗稱新國標）中又有所調整2。新國標將生活垃圾類別規定為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾及其他垃圾4個大類和紙類、塑料、金屬等11個小類。將上文九部門通知中的濕垃圾和餐廚垃圾合為廚余垃圾一類。因為新國標發布較晚，是在總結全國各城市經驗做法的基礎上產生的，而自2018年全國各城市開始相繼出臺生活垃圾分類管理辦法或條例，對舊分類時代時出臺的相關規定就行修改，在這些規章中均涉及到垃圾怎么分、分幾類的問題，而在當時尚沒有全國統一的分類標準，各個地方又迫切需要出臺新的規范性法律文件，基本都是根據自己的實際需要進行自主決定，結果導致全國各地不同的分類標準，有的分兩類，有的分三類，有的分四類，甚至有的城市地方性立法分成了十多類，還有的城市在不同轄區適用不同的分類標準。

新國標發布后，已完成的地方性立法的城市需要根據該文件進行修訂立法，這是一個迫切需要解決的問題。首先，在垃圾分幾類這一問題上，需形成全國統一的四類分類標準;其次，參照新國標形成架構及方向基本一致的，但在細節上又能結合各地區實際的規范性法律文件。最后，對于這些規定中，一部分由人大制定，一部分由政府制定，但所制定出的規范性法律文件的名稱卻在大方向上相同，（比如同樣是管理辦法，有的是人大出臺的，有的是政府出臺的，兩種不同類型的機構，出臺的文件卻用同樣的稱呼。再比如在名字中，除了城市名字例如“某某市”，以及后面的“管理條例”或“管理辦法”，中間都叫“生活垃圾分類”或“城市生活垃圾”），這樣一種比較混亂的管理現狀，也應該進行統一，統一成由地方人大制定地方性法規。名稱也全部統一為《某某市城市生活垃圾分類管理條例》或《某某市生活垃圾分類管理條例》。

二、各城市地方性立法分類標準之比較

在舊分類時代，眾多城市都設置了“大件垃圾”這一類別，而在進入新分類時代后進行了取消。在前期階段，全國各城市沒有統一的標準可供參考，不同的城市自己制定的分類標準，逾八成城市采用了常用的四分法，即將垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾，這與后來的新國標在大方向上基本一致。咸陽市、廣元市、 拉薩市等4個城市由于末端處理設施限制采用了三分法，未對濕垃圾進行分類。天津市采用最為簡單的分類方式，將垃圾分為干濕分類，在46個重點城市中分類標準最為簡單。深圳市垃圾分類最為細致，分為13類，將垃圾分為廢棄玻璃、廢棄金屬、廢棄塑料、廢棄紙類、廢舊織物、大件垃圾、年花年桔、有害垃圾、廚余垃圾、餐廚垃圾、果蔬垃圾、綠化垃圾、其他垃圾。《上海市生活垃圾管理條例》雖然被稱為“史上最嚴”，但實際上也只分了四類，即可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾，基本屬于當時的全國通行做法，相比深圳要粗略的多。

深圳細致的垃圾分類是否有必要值得商榷，有的垃圾類產量較少，特別是“年花年桔”，這類垃圾只會在特定時期產生，沒有必要將其單獨進行分類管理。從食物類垃圾中單獨細化出一類“果蔬垃圾”也有些過于偏執。細致的垃圾分類可以簡化后續分揀流程，使這些不同的可回收物去到其最應該去的地方，減少了垃圾混合造成的污染和后續的繁瑣工作，但在實際回收操作中會過于繁瑣，市民分擔的前期人力成本偏高，在單獨類別垃圾產生量不大的情況下反而新增了存儲、運輸成本，分的過細并非是明智之舉，過猶不及，且很難記憶學習，不便于推行。應該在參考往期數據、調研及初步試點的基礎上，比如先把可回收物分成較少的類別，通過試點發現有單獨拎出來的必要和價值時再形成了一個新的類別，可以逐步實現帕累托最優，是一種比較節省各環節成本同時提高效率使利益取得最大化的辦法。

山東省內其他城市中，泰安分成4類;青島在舊分類時代2013年5月1日起實施的《青島市城市生活垃圾分類管理辦法》中將生活垃圾分成餐廚垃圾、有害垃圾、可回收物、裝修（裝潢）垃圾、大件垃圾、其他垃圾6類，該辦法在2018年4月30日失效。2019年11月，青島市政府通過新《青島市生活垃圾分類管理辦法》，自2020年1月6日起實施，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾）四類，早于新國標一個月出臺，但與新國標基本一致。

三、各城市地方性立法制定主體之比較

目前我國雖然已有數百個城市啟動了新分類時代城市生活垃圾分類工作，但是已經制定發布規范性法律文件的城市并不多。通過對比這些已出臺的專門針對城市生活垃圾分類的規范性法律文件，發現其中大部分屬于部門規章，由地方政府頒布，為管理辦法。

采用制定地方政府規章的方式，通過及修訂均較為容易，也反映出進入新分類時代后，地方政府面臨的壓力較大，迫切需要推動城市生活垃圾分類工作取得一定成效，以較快的速度完成立法工作。采用制定地方性法規的方式，則一步到位，基本完成了對城市生活垃圾分類立法的全部工作。在目前的社會需要及環境影響下，采用制定地方政府規章的方式，更為妥當。用這樣一種較為快速的方式去及時明確基層工作的責任主體，在短期內可推進這項工作開展。

城市生活垃圾分類工作不單純是一個環境問題，也是一個復雜的社會問題，它是一個城市社會治理能力和水平的綜合體現。從實踐來看，在相關立法缺失的情況下，社區物業及居委會這些直接相關的基層管理主體，并沒有推動社區垃圾分類工作的積極性，也對這項工作不予重視，甚至對有意向參與該項工作的民間組織不予支持、不予理睬，這并非個例。即便進入新分類時代，各級政府出臺各項通知，這些基層管理主體，仍然不予重視，對這項工作視而不見，因此需要立法去明確責任主體，使生活垃圾分類工作成為其不得不重視的緊迫任務。采用地方政府規章的方式，也便于及時總結當地經驗教訓，根據當地實際及時作出調整。但是從長遠來看，當然應當由人大制定地方性法規，效力位階更高，更具有權威性，但不便于修改，所在在目前條件下，應當先由政府制定管理辦法，在取得成效，工作順利進展后，再交由人大制定管理條例，固定工作成果。

參考文獻

[1]周士誠.垃圾分類市場化解決機制設想[J].知識-力量，2019（44）：269.

[2]周士誠.新時代背景下我國城市生活垃圾分類地方立法進程比較[J].大眾科學，2020（28）：402-404.

[3]周士誠，苑博文，周文明，李靜，朱琳，楊柳，康焜潔，鐘綿秀.濟南市居民區生活垃圾分類處理調研背景分析[J].中國教工，2020（17）：403.

注釋：

廚余垃圾和餐廚垃圾所主要針對的都是食物類垃圾。廚余垃圾是指居民日常生活所產生的，餐廚垃圾是指專門食物類經營場所場所產生的。

2這一文件的發布具有里程碑式意義，標志著進入新分類時代后第一次有了全國統一的生活垃圾分類類別標準，為解決我國各地區分類標準自成體系的問題打下了基礎。根據這一文件的出臺，又可以將新分類時代劃分為新分類時代前期階段和新分類時代新階段。

山東建筑大學