論監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的完善

摘要：對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行再監(jiān)督不僅是推進(jìn)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求，也是保障監(jiān)察權(quán)良好運(yùn)行、維護(hù)公民權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，面對(duì)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制中黨委監(jiān)督效能不高，人大監(jiān)督流于形式，司法監(jiān)督難以發(fā)揮作用，內(nèi)部監(jiān)督不成熟，民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督效果不明顯的現(xiàn)實(shí)狀況，可以從堅(jiān)持和完善黨委監(jiān)督，強(qiáng)化人大監(jiān)督效能，增強(qiáng)司法監(jiān)督力度，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保障公眾監(jiān)督實(shí)現(xiàn)等方面著手完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察權(quán);權(quán)力監(jiān)督;監(jiān)督機(jī)制

2018年3月，全國(guó)人大審議通過《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，專司監(jiān)察職能，確立了監(jiān)察委的法律地位和職權(quán)。為法治反腐的縱深推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。但萬古不易的規(guī)律告訴我們，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。因此如何對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使和運(yùn)行實(shí)施科學(xué)、有效的再監(jiān)督，是監(jiān)察制度發(fā)展過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。本文試圍繞如何發(fā)展和完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制展開討論。

一、完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的必要性

監(jiān)察委的設(shè)立很好的鞏固了黨的十八大以來在反腐領(lǐng)域取得的豐碩成果。但權(quán)力具有天然的侵犯屬性，在運(yùn)行過程中，會(huì)按照自己的規(guī)律不斷發(fā)展下去，超出立法者設(shè)立這一權(quán)力的本意，監(jiān)察權(quán)亦是如此，因此注重對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，不僅是推進(jìn)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求，也是保障監(jiān)察權(quán)良好運(yùn)行，維護(hù)公民權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，推進(jìn)全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。推進(jìn)全面依法治國(guó)強(qiáng)調(diào)任何組織和個(gè)人都需要信仰、尊重法律，按照法律的要求來辦事。監(jiān)察委作為推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、規(guī)范權(quán)力公平公正行使的國(guó)家機(jī)關(guān)，自然也需要正確理解法治的意義，堅(jiān)持以法律為依據(jù)，不徇私枉法，提升監(jiān)察權(quán)威性。

第二，規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的題中之義。盡管在我國(guó)政體結(jié)構(gòu)中，監(jiān)察委與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相互之間沒有隸屬關(guān)系，法律地位平等。但由于監(jiān)察委的職責(zé)是對(duì)“一府兩院”及其公職人員進(jìn)行監(jiān)督，因此實(shí)踐中監(jiān)察委的地位實(shí)際上高于其他機(jī)關(guān)。一旦對(duì)監(jiān)察權(quán)的管理和控制不到位，就容易出現(xiàn)監(jiān)察權(quán)不當(dāng)干預(yù)行政權(quán)和司法權(quán)的現(xiàn)象，擾亂正常的權(quán)力運(yùn)行秩序。在此意義上，完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制，能夠確保監(jiān)察委在職責(zé)范圍內(nèi)正確的行使監(jiān)察權(quán)。

第三，尊重和保障人權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書記在十九大上明確指出，要加強(qiáng)人權(quán)的法治保障，而尊重和保障人權(quán)的關(guān)鍵即在于如何約束權(quán)力。《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察委監(jiān)督、調(diào)查和處置等多項(xiàng)職能，這些職能的行使與公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利聯(lián)系緊密，一旦監(jiān)察權(quán)被濫用會(huì)直接損害公民的基本權(quán)利。因此對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行監(jiān)督一方面能夠保護(hù)被監(jiān)督公職人員的基本權(quán)利不受侵害，另一方面也能保障所有公民的基本權(quán)利不受侵害。

二、完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的緊迫性

第一，黨委監(jiān)督效能不高。在《監(jiān)察法》實(shí)施的過程中，黨委對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督發(fā)揮著不可或缺的作用。但黨政合署改革導(dǎo)致黨委監(jiān)督陷入了“同體監(jiān)督”的困境。在兩套牌子、一班人馬的合署辦公體制之下，紀(jì)委與監(jiān)察委在人員、機(jī)構(gòu)和職能上產(chǎn)生了深度融合，因此黨委對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督無異于“左手管右手”，表現(xiàn)出一種黨在監(jiān)察委內(nèi)部自我監(jiān)督的特征，導(dǎo)致監(jiān)督低效化、無效化，影響監(jiān)督作用的發(fā)揮。

第二，人大監(jiān)督流于形式。《監(jiān)察法》第53條明確規(guī)定人大有權(quán)通過聽取、審議專項(xiàng)工作報(bào)告以及組織執(zhí)法檢查、詢問、質(zhì)詢的方式對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行監(jiān)督。但一方面，該條所規(guī)定的監(jiān)督方式相對(duì)匱乏，并且缺乏配套的程序性規(guī)則，制度規(guī)范的缺失在很大程度上限制了人大監(jiān)督的開展;另一方面，人大監(jiān)督的方式普遍存在剛性不足的問題，盡管人大問責(zé)機(jī)制具有極高的權(quán)威性，是增強(qiáng)監(jiān)督效果的重要保障。但實(shí)踐表明人大問責(zé)機(jī)制的作用并沒有充分發(fā)揮，難以對(duì)監(jiān)察委形成有效的約束。

第三，司法監(jiān)督難以發(fā)揮作用。目前《監(jiān)察法》只在第4條第2款原則性的規(guī)定了監(jiān)察委與檢察院、法院之間相互配合、制約的關(guān)系，并未進(jìn)一步說明應(yīng)該如何配合，如何相互監(jiān)督以及如何把握配合與監(jiān)督的界限，存在立法空白。導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)察委與檢察院、法院在處理相互之間的關(guān)系時(shí)，更強(qiáng)調(diào)相互之間的配合而非監(jiān)督，司法監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

第四，內(nèi)部監(jiān)督不成熟。監(jiān)察委的內(nèi)部監(jiān)督主要包括上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督以及內(nèi)部監(jiān)督部門的監(jiān)督兩方面。首先，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之中，下級(jí)監(jiān)察委在案件查辦過程中要向上級(jí)報(bào)告，使用留置等措施要經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)或備案，但在缺乏完備監(jiān)督機(jī)制的情況下，上級(jí)監(jiān)察委受管理成本、信息不對(duì)稱等因素的影響，監(jiān)督難度較大，監(jiān)督效果并不理想;其次，為了加強(qiáng)監(jiān)察委的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)察委設(shè)立了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室與案件監(jiān)督管理室等在內(nèi)部對(duì)監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)察委和大部分監(jiān)察人員“監(jiān)督者”的思想觀念根深蒂固，自身接受監(jiān)督的意識(shí)并不強(qiáng)，上述內(nèi)部監(jiān)督部門的中配置的監(jiān)督力量也比較薄弱，實(shí)踐中存在不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題，很難監(jiān)督到位。

第五，民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督效果不明顯。《監(jiān)察法》第54條規(guī)定，監(jiān)察委要依法公開監(jiān)察工作信息，同時(shí)接受民主、社會(huì)以及輿論監(jiān)督。但一方面，上述監(jiān)督方式順利開展的前提是監(jiān)察工作信息的公開，而該規(guī)定對(duì)于信息公開的內(nèi)容、方式、程序都沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，導(dǎo)致監(jiān)督被虛化;另一方面，該規(guī)定對(duì)于監(jiān)督路徑語焉不詳，尤其是當(dāng)社會(huì)公眾發(fā)現(xiàn)監(jiān)察案件中的問題時(shí)，目前反映問題的渠道和路徑并不暢通，加之往往無法及時(shí)得到信息反饋，因此對(duì)問題的持續(xù)關(guān)注度不足，監(jiān)督效果自然也并不明顯。

三、完善監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的路徑

一套成熟完備的監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制通常需要具備三個(gè)條件，一是對(duì)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行能夠?qū)崿F(xiàn)全方位的監(jiān)督，二是具有明確的法律法規(guī)作為支撐，三是外部與內(nèi)部監(jiān)督能夠相互銜接補(bǔ)充。隨著監(jiān)察權(quán)在國(guó)家治理體系中地位和作用的日益凸顯，也應(yīng)當(dāng)以此為標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)監(jiān)察權(quán)監(jiān)督機(jī)制的日臻完善。

第一，堅(jiān)持和完善黨委監(jiān)督。首先監(jiān)察委在行使監(jiān)察權(quán)的過程中需要自覺接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但也要保障監(jiān)察委的獨(dú)立性，防止職能融合帶來的黨委不當(dāng)干涉的風(fēng)險(xiǎn);其次應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨委監(jiān)督方式的法治化，通過立法明確黨委監(jiān)督的方式，規(guī)范黨委監(jiān)督的形式。最后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)干部的黨風(fēng)建設(shè)。由于監(jiān)察委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)是由同一套領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)管理，監(jiān)察委的領(lǐng)導(dǎo)干部也都具有黨員身份，基于黨的政治地位，對(duì)監(jiān)察委主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，可以通過日常政治教育、以黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)格約束等方式從根源上實(shí)現(xiàn)黨委對(duì)監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。

第二，強(qiáng)化人大監(jiān)督效能。首先，應(yīng)當(dāng)建立健全專項(xiàng)工作報(bào)告制度，監(jiān)察工作具有較強(qiáng)的政治性，通過專項(xiàng)報(bào)告的方式有助于人大了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的真實(shí)情況，盡管《監(jiān)察法》規(guī)定了專項(xiàng)報(bào)告的制度，但沒有明確規(guī)定內(nèi)容與方式，實(shí)踐中監(jiān)察委沿用了《中華人民共和國(guó)監(jiān)督法》中規(guī)定的通盤報(bào)告模式，難以突出監(jiān)察工作的重點(diǎn)，自然也影響人大監(jiān)督作用的發(fā)揮。其次，積極落實(shí)執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查是人大監(jiān)督監(jiān)察權(quán)運(yùn)行方式中法律效力比較強(qiáng)的一種，也是最具針對(duì)性的一種，因此通過落實(shí)執(zhí)法檢查，能夠強(qiáng)化人大問責(zé)機(jī)制，推動(dòng)適應(yīng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行規(guī)律的問責(zé)體系的發(fā)展，保障人大監(jiān)督的效果。

第三，增強(qiáng)司法監(jiān)督力度。一方面，充分利用好監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)在工作程序中的權(quán)力分工關(guān)系。權(quán)力分工是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的重要特征，監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)在案件查辦過程中的分工協(xié)作在本質(zhì)上也是一種監(jiān)督，因此充分利用好二者之間的權(quán)力分工關(guān)系，保障各自應(yīng)有職能的充分發(fā)揮，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督;另一方面，制定配套的具體規(guī)定。詳盡嚴(yán)密的監(jiān)督程序以及實(shí)施細(xì)則是保證司法監(jiān)督順利實(shí)施的關(guān)鍵，通過立法進(jìn)一步明確監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)之間配合與監(jiān)督的邊界，才能夠真正發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督作用，防止監(jiān)察委在辦案過程中濫用權(quán)力。

第四，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)察人員的法治意識(shí)，樹立有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督的觀念，自覺接受內(nèi)部監(jiān)督。其次應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)察委對(duì)下級(jí)監(jiān)察委的監(jiān)督。建立上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的常規(guī)性機(jī)制，形成明確的追責(zé)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的科學(xué)管理;再次應(yīng)當(dāng)最大限度的保障內(nèi)部監(jiān)督部門在行使監(jiān)督權(quán)過程中的獨(dú)立性，著力破解不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的難題，最后還應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督部門的人員和資源配置，提升監(jiān)督能力和水平，確保內(nèi)部監(jiān)督適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

第五，保障公眾監(jiān)督實(shí)現(xiàn) 。陽光是最好的防腐劑，堅(jiān)持讓社會(huì)公眾監(jiān)督監(jiān)察權(quán)，是防止監(jiān)察權(quán)被濫用的重要方式。首先，監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)以積極開放的態(tài)度，積極在官方網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微博等信息平臺(tái)上及時(shí)發(fā)布監(jiān)察工作信息，暢通社會(huì)公眾獲取監(jiān)察工作信息的渠道;其次對(duì)于社會(huì)公眾提出的問題，監(jiān)察委需要高度重視起來，認(rèn)真改進(jìn)并及時(shí)回應(yīng)，同時(shí)將相關(guān)問題的調(diào)查、處理情況及時(shí)發(fā)布在信息平臺(tái)上，切實(shí)保障社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)利，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)全方位的監(jiān)督。

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作者簡(jiǎn)介：

王祎潔，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2017級(jí)研究生、西北政法大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心研究助理。

西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院