堅定不移推進排污許可核心制度開創固定污染源管理新局面

一、排污許可制度沿革

我國的排污許可制度于1985年在本市率先試點實施。1987年該制度開始在其他部分城市試行。實行伊始，該制度主要針對水污染物進行管理。1988年3月，國務院下發了以水污染物排放總量控制為核心的《水污染排放許可證管理暫行辦法》。在過去很長一段時間，《暫行辦法》是我國水污染物排放許可制度的主要法規依據，該辦法于2007年10月8日正式廢止。1989年，排污許可證制度被列為我國環境污染防治政策體系的核心“八項制度”之一，同年7月，國家環保總局發布了《水污染防治法實施細則》，規定對不超過國家和地方規定污染物排放標準的企業發放水排污許可證。1996年，《水污染防治法》修正，對重點污染物排放總量控制制度和重點污染物排放核定制度進行了補充。2000年，國務院對《水污染防治法實施細則》進行了修訂。至此，水污染排放許可證制度在行政法規層面得以確立。

2003年8月，國家出臺了《行政許可法》，后來成為支撐我國污染物排放許可制度的一項重要法律依據。2005年7月，水利部公布了《水行政許可實施辦法》，是第一部針對水環境污染物排放許可制度的部門規章，為我國水污染排放許可證制度做出了進一步探索。2008年《水污染防治法》再次進行了修正，本次修正將水污染排放許可制度直接寫入了法律正文，正式在要素法層面對水污染物排放許可制進行了明確。

大氣污染物排放許可制度推行相對較晚，2000年以前沒有明確的法律法規規章依據。2000年4月，《大氣污染防治法》修訂，要求對大氣污染物總量控制區內的企事業單位核發主要大氣污染物排放許可證，首次在要素法層面確立大氣污染物排放許可制度。2015年，《大氣污染防治法》修正，將大氣污染物排放許可制擴展到全部工業廢氣排放單位，并授權國務院另行制定排污許可實施辦法。至此，大氣污染物排放許可制在大氣環境要素法層面得以全面確立。

2014年，《環境保護法》修正，第一次在環境保護基礎法層面，正式規定統一的綜合性排污許可制度，此時距離排污許可證制度的初步探索已經過去了30年。

二、十八大以來的現行排污許可制度

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設和環境保護放在更加重要的戰略地位，著眼于落實地方黨委政府環境保護責任、企事業排污單位污染治理主體責任兩條線，全面深化改革，推動環境質量改善。

為了落實十八大提出的改革任務，完成環境保護基礎法及各個要素法中對排污許可制的具體要求，2016年11月10日，國務院辦公廳印發了《控制污染物排污許可制實施方案》（以下簡稱《方案》），開啟了現行排污許可制改革的大幕。《方案》明確：排污許可制將建成為固定污染源環境管理的核心制度，做為企業守法、部門執法、社會監督的依據。《方案》要求，到2020年，將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。

本次排污許可制改革，力圖解決以往固定污染源管理存在的系列問題。一是要建立精簡高效、銜接順暢的固定源環境管理制度體系。將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，銜接環評，整合總量控制，為排污收費、環境統計、排污權交易等工作提供統一的排放數據，減輕企事業單位負擔;二是要推動落實企事業單位治污主體責任，實施“一證式”管理，要求企業持證按證排污，落實主體責任，加大對無證排污或違證排污的處罰力度，實現企業從“要我守法”向“我要守法”轉變;三是要規范監管執法，提升環境管理精細化水平;推行“一企一證”，綜合許可，將環境執法檢查集中到排污許可證監管上。

國家排污許可制首輪核發工作已經于2020年底全面順利完成。經過四年的申請與核發實踐，已形成了以《排污許可管理條例》、《排污許可管理辦法（試行）》行政法規為基礎;以《固定污染源排污許可分類管理名錄》為分級依據;以國家排污許可信息公開系統為平臺;以逾九十部各行業排污許可證申請與核發技術規范、自行監測技術指南、污染防治可行技術指南、環境管理臺賬與執行報告技術規范為技術支撐體系的一整套完整系統。而且，上述法規規范仍在持續更新。同時，證后監管執法工作也已如火如荼地展開，排污許可制的管理作用已經初步顯現。

三、奉賢區排污許可制落實情況及分析

截至2020年12月31日，區生態環境局累計排查固定污染源底單共6696家。去掉重復企業、市管企業等，實際核發排污許可證的區屬企業427家，完成排污登記的區屬企業4546家，另有永久關閉、長期停產等特殊情形企業1688家。全區按時、全面完成了《方案》要求的到2020年底實現固定污染源排污許可全覆蓋的工作任務。

3.1 分級管理

區生態環境局嚴格按照《固定污染源排污許可分類管理名錄》核定企業排污許可管理級別。全區納入排污許可管理的5008家排污單位中，發證企業約占9.2%，登記企業約占90.8%;全區已發證的427家排污單位中，重點管理85家，約占五分之一（19.9%）;簡化管理342家，約占五分之四（80.1%）。其比例見下圖。

3.2 區域分布

全區納入排污許可管理的企業在主要街鎮及開發區：如西渡街道、南橋鎮、青村鎮、金匯鎮、四團鎮、莊行鎮、柘林鎮、工業綜合開發區、化工區奉賢分區、星火開發區等均有分布。其中，青村、金匯二鎮發證登記企業數量較多，總數達1725家。與全區產業布局情況基本保持一致。

3.3 行業分布及典型行業分析

全區已發證企業主要集中在紙制品、機動車燃油零售、涂料制造、金屬表面處理及熱處理加工等行業。除礦產資源采選、冶煉等一次資源開采和加工行業外，《固定污染源排污許可分類管理名錄》中的大部分其他發證行業我區亦均有涉及。

全區已登記企業主要分布在農村污水處理、塑料制品、金屬制品、通用零部件、汽車零部件制造等行業。除上述行業外，《名錄》中的其他登記行業我區亦均有涉及。排污許可行業分布與全區產業導向情況基本保持一致。

基于全區紙制品排污單位數量多、工藝典型、產排污特征類似的特點，本文選取紙制品行業開展本區典型行業分析。

根據《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2017），紙制品行業分為2個子行業：紙和紙板容器制造（2231）、其他紙制品制造（2239）。根據《固定污染源排污許可分類管理名錄》，紙制品行業無重點管理企業，有工業廢水或者廢氣排放的均屬簡化管理，其他為登記管理企業。

全區納入排污許可管理的紙制品企業共計170家。按管理級別分析，發證企業74家（占紙制品企業總數的43.5%，占全部發證企業的17.3%），全部為簡化管理;登記企業99家（占紙制品企業總數的58.2%）。按行業類別分析，紙和紙板容器制造（2231）企業共83家，其中發證53家，登記30家。其他紙制品制造（2239）企業共69家，其中發證17家，登記69家。其比例見下圖。

3.4 特殊情形企業分析

全區共對1688家不需要或暫不需要發證登記的排污單位標記為“特殊情形”，包括永久關閉1668家，無實體、長期停產、正在建設等情形企業19家，非固定源1家。沒有位于禁止建設區、生產設施或產品屬于淘汰類的企業類型。其中，永久關閉類占特殊情形總數的98.8%，無實體、長期停產、正在建設等情形企業占特殊情形總數的1.1%。其比例見下圖。

從區域分布看，全區永久關閉類排污單位主要分布在青村鎮、四團鎮、金匯鎮、柘林鎮、奉城鎮、南橋鎮、西渡街道、工業綜合開發區、莊行鎮9個街鎮及開發區，其數量占全區永久關閉總數的91.4%，各區域永久關閉企業數量分布與其工業企業基數一致，符合工業企業正常發展趨勢。

從行業分布看，全區永久關閉類型企業主要分布在金屬制品、家具制造、汽車零部件及配件制造、紙制品等行業。上述行業中，小微型加工類企業數量多，此類企業規模小，流動性高，相較2017年的“二污普”基數，永久關閉的數量較多。同時，隨著部分地區污水管網等市政設施建設推進，不少農村污水處理設施也已永久關閉。

3.5 小結

現行排污許可制改革開始以來，奉賢區生態環境局、街鎮和開發區開展了大量工作，取得了重大成果。

首先，按時、全面完成了國務院、生態環境部和市生態環境局對固定污染源排污許可全覆蓋的工作部署。作為市郊的工業大區，奉賢區面積大、企業多、流動快、行業復雜，這些都為排污許可全覆蓋工作帶來了相當大的挑戰。區生態環境局開拓思路、積極進取，借助第三方支撐單位、街鎮開發區及環保管家的力量，多點發力，妥善應對了這一挑戰，順利完成了工作目標。

第二，及時、科學地對發證登記情況進行分析總結。排污許可證的核發和排污登記工作帶來了大量企業數據信息，將生態環境保護推向了“大數據”時代。區生態環境局妥善利用信息、充分分析數據，對全區排污單位的區域分布、行業分布和排污情況做到“心中有數”。這些工作為未來的固定污染源一證式精細化管理打下了堅實基礎。

四、排污許可制未來趨勢

一、全面提升核發質量

固定污染源排污許可實現全覆蓋后，排污許可證作為排污單位“生產運行期唯一的行政許可”、作為“一證式”管理的核心，將成為對排污單位監管的載體和主要抓手。排污許可證載明的管理要求，將細化到每家企業的具體情形。這對提升許可證核發質量提出了必然要求。

全覆蓋工作時間緊、任務重，過程中產生細節的疏漏在所難免。生態環境部也提出“先發證、后規范”的工作目標。全覆蓋后，作為“一證式”管理的核心的排污許可證核發質量將得到進一步重視，生態環境部、市生態環境局的各類質量抽查工作任務將進一步強化。區生態環境局唯有加強質量檢查，提升第三方技術支撐單位業務水平，才能夠有效地提升本區排污許可證核發質量，為后續監管夯實基礎。

二、有序銜接環評制度

目前，排污許可與環評之間銜接的總體原則是：排污許可按環評要求落實，做好程序和內容的銜接。對于發生重大變動的，排污單位應按要求辦理相關環評手續;屬于非重大變動的，排污單位應提交《建設項目非重大變動的環境影響分析說明》，再申領排污許可證。原則上，排污許可證中不能包含超出環評許可的內容。此類銜接方式仍然較為機械，尤其是環評的總量預測計算方法，與許可排放量計算方法，目前還無法做到有機統一，這為后續排污單位實際排放量考核和達總量判定構成了一定障礙。未來，排污許可與環評將進行有序銜接，以解決這一問題。

三、推進證后監管執法

依證監管是排污許可制是否能夠有效實施的關鍵。市生態環境局已連續三年下發《關于開展排污許可證專項執法檢查的通知》，要求各級監管部門應按照“誰核發、誰監管”的原則定期開展監管執法。這對于全區的環境監管和執法工作，既提出了艱巨的挑戰，也提供了寶貴的機會。挑戰自不必言，何來機會之說呢？筆者認為，堅定不移地推進并實踐依證監管制度，將形成有法可依、有據可循、有效可期的固定污染源日常監管態勢和秩序，有力地解決從前環評制度“重審批、輕監管”的弊端，實現排污單位不脫管，真正改善環境質量。

排污許可證專項執法檢查，任務復雜繁重，內容專業性強，時間要求緊迫，對環境執法隊伍的建設提出了極高的要求。只有未雨綢繆、及早準備，才能跟上后續工作需要，保證后續執法檢查工作的質量，使環境執法真正成為證后管理的強有力抓手。

四、強化企業主體責任

《排污許可管理條例》和《排污許可管理辦法（試行）》均強調企業主體責任，規定了自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開等四項內容。企業承諾各項主體責任的落實，對其完整性、真實性、合法性負責，隨時備查、長時合法，從而實現從“要我守法”向“我要守法”轉變。

未來，區生態環境局應加強對企業的指導幫扶，使企業按相應的行業技術規范要求，落實自行監測、臺賬記錄、執行報告、信息公開主體責任，促進排污許可證管理規范化，實現對行業內企業的定量化、精細化、信息化管理。

作者簡介：姓名：薛涵秋 出生年月—：1993-10 性別：男 民族：漢 籍貫：上海 職務/職稱：助理工程師 學歷：全日制本科 研究方向：排污許可證 單位全名：奉賢區環境監測站 單位郵編?：?201400

奉賢區環境監測站?201400