我國海洋生態產品的供給機制與制度設計研究

賀義雄葉芳

(1.浙江海洋大學經濟與管理學院 舟山 316022;2.南方海洋科學與工程廣東省實驗室(珠海) 珠海 519000;3.浙江海洋大學馬克思主義學院 舟山 316022;4.浙江海洋大學自由貿易試驗區研究院 舟山 316022)

0 引言

生態產品短缺已成為制約我國經濟社會發展的主要“瓶頸”之一。自黨的十八大提出“增強生態產品生產能力”以來,生態產品供給方面的研究逐漸增多。海洋在我國經濟社會發展中的地位越來越重要,更好地提供海洋生態產品對于滿足人民群眾日益增長的優美生態環境需要、促進生態文明建設以及保障經濟社會的可持續發展都具有十分重要的意義。然而目前關于海洋生態產品供給方面的研究較少。

供給和需求共同構成自然生態系統向人類社會系統流動的動態過程[1],從該角度研究生態系統服務對于經濟社會的可持續發展具有重要的推動作用[2]。鑒于此,本研究從經濟學視角出發,基于海洋生態產品的供需均衡理論,分析目前機制下我國海洋生態產品供給面臨的主要問題,并提出解決問題的制度設計,助力提供更多的優質海洋生態產品以及在海洋生態產品領域實施供給側結構性改革。

1 海洋生態產品的供給與需求

早期的生態產品是指基于生態設計或生態工藝的具有低碳、環保和節約資源等生態特性的產品[3]。隨后一些學者從更具實用性和市場化的角度出發,認為有生態標簽的產品即生態產品[4]。2010年《全國主體功能區規劃》將生態產品定義為維系生態安全、保障生態調節功能和提供良好人居環境的自然要素,包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等,此概念與生態系統服務的定義相接近[5]。本研究認為生態產品的概念較寬泛,其是包括人類生產的具有生態特性的產品和生態系統服務的產品束。

海洋生態產品是生態產品在海洋領域的具體解釋,是生態產品的重要組成部分。根據產品形態,海洋生態產品可分為2個類型,即有形產品(人類生產的具有生態特性的海洋農產品和工業產品)和無形產品(大氣調節、氣候調節、廢棄物處理、干擾調節和生物控制等海洋生態系統服務[6])。考慮人類生產的具有生態特性的海洋生態產品與一般產品同樣屬于私人物品[7],可完全適用一般的經濟學理論,本研究主要從海洋生態系統服務的角度分析。

海洋生態系統服務僅從宏觀角度得出海洋生態系統為人類提供效用的情況[8],但由于不同區域的海洋生態系統存在差異,其可實際提供的生態系統服務不盡相同,且這種差異導致人類生產的具有生態特性的海洋生態產品也不盡相同。此外,在政策、經濟、文化習慣和認知水平等因素的共同作用下,不同區域和不同群體的具體需求有所不同[9],因此海洋生態產品不一定都被需求或需求不一定都被滿足。與此同時,海洋生態系統中存在眾多尚待識別的生態系統服務[10],且已被識別的生態系統服務中仍存在沒有實際開發利用可能性的情況[11]。因此,海洋生態系統可提供的生態系統服務在理論上遠多于實際開發利用的項目。

基于此,本研究借鑒已有研究成果[9,11],分別將海洋生態產品的供給和需求分為2種情況,即潛在供給和實際供給以及全部需求和實現需求。其中,潛在供給是當前海洋生態系統允許提供的全部生態產品,包括尚待識別的生態系統服務,是海洋生態產品供給的最大閾值;實際供給包括人類生產的海洋生態產品以及已被開發利用的海洋生態系統服務。因此,海洋生態產品的實際供給應不大于潛在供給,否則供給將不可持續。

綜上所述,本研究構建海洋生態產品供給與需求的理論框架(圖1)。

圖1 海洋生態產品供給與需求的理論框架

從宏觀角度看,社會經濟系統是海洋生態產品的需求來源,而海洋生態系統是海洋生態產品的供給來源。根據經濟學的供需均衡理論,當實際供給不大于潛在供給并能夠滿足區域或群體的全部需求時,即達到供給的最優狀態;否則須對供給和(或)需求進行調整,以提升二者的匹配度。

2 我國海洋生態產品的供給主體和方式

2.1 供給主體

對于人類生產的具有生態特性的海洋農產品和工業產品等海洋生態產品,其供給主要通過市場實現[7,12];而對于主要由調節和支持等海洋生態系統服務構成的具有公共物品屬性的海洋生態產品,理論上政府、企業、社區、社會組織和公眾等都是其供給主體,并通過保護海洋生態環境、開發利用海洋生態資源和增強海洋生態功能等途徑實現供給[13]。其中,政府主要頒布和實施相關法律法規、規章制度和行政決策,同時宏觀調控相關產業和市場主體的行為;企業主要選擇市場模式開發利用海洋生態資源,并承擔保護海洋生態環境的責任;社區、社會組織和公眾等主要提供相關政策咨詢、監督政府管理行為和參與突發事件應急管理。

長期以來,我國公眾在具有公共物品屬性的海洋生態產品供給方面發揮的作用很小,相關的社會組織也不多,企業主要通過提供海洋生態旅游服務(如休閑漁業和海上觀光)等有限的方式發揮作用。因此,目前我國主要依靠政府供給該類海洋生態產品。

2.2 供給方式

目前我國涉及海洋生態系統的政府部門主要包括自然資源部、農業農村部、交通運輸部、生態環境部以及文化和旅游部。各部門基于海洋生態系統的實際情況,結合社會經濟發展需求,在各自的職責范圍內制定政策措施并進行監督管理,從而提供海洋生態產品,基本運行流程如圖2所示。

圖2 海洋生態產品的政府供給

3 我國海洋生態產品供給機制存在的問題

基于海洋生態產品供給與需求的理論框架(圖1),當海洋生態產品的潛在供給全部轉化為實際供給且實際供給與全部需求相均衡時,海洋生態產品的供給達到最優狀態。但在當前我國海洋生態產品的供給機制下,實現這一目標仍有很多問題亟須解決。

3.1 市場失靈導致供給條件受損

在目前我國的海洋生態系統管理政策中,命令-控制型工具約占50%,而對其他類型工具運用不足。面對數量眾多和類型多樣的海洋生態系統問題,單一性和強制性的命令-控制型工具的后續力量明顯不足[14]。同時,我國的海洋生態系統管理大多處于事前階段,對事中和事后的監督和指導乏力,對于一些市場主體試探甚至跨越政策邊界的行為,相關政策工具缺失問責手段,難以有效約束其行為。此外,由于實施程序和標準等制度不完善以及監督機制不健全,易出現權力“尋租”現象,且政府部門不能很好地把握具體問題的處理方式,從而影響管理效果。

我國實行自然資源歸國家所有的公共產權制度[15],因此可將海洋等自然資源視為公共資源。上述問題的存在使政府干預無法很好地解決資源公共性引起的市場失靈問題,導致海洋生態產品的供給條件受損,即海洋生態產品的潛在供給受到影響。

3.2 管理分割導致供給不足

目前我國采用分部門和分級管理相結合的海洋綜合管理體制,即涉及海洋生態系統的管理職責分散在不同部門,同時各級沿海地區分別成立相關地方管理部門[16]。各職能部門之間雖有聯系(如海上搜救聯席會議和聯合執法行動),但整體協調仍不足,難以完全形成合力。此外,沿海地區之間的海洋開發利用存在大量的利益糾紛,且在根本利益上往往難以取得共識,再加上缺少法律的強制約束,導致大部分地方政府之間缺乏有效的溝通、協調和合作機制或相關機制的實施不盡如人意,不利于維護海洋生態系統的完整性。由于海洋生態系統服務是海洋生態系統中的各種資源相互作用的結果[17],相關開發利用活動如不考慮系統性等問題,將影響海洋生態產品尤其是海洋生態系統服務的潛在供給向實際供給的轉化,還會導致出現海洋環境污染等問題或不利于有效解決相關問題。

3.3 地方政府之間的橫向需求實現機制欠缺

不同的區域或群體對海洋生態產品具有不同的需求目標,其中經濟欠發達地區對基本食物和能源等物質供給服務類海洋生態產品的需求較大,而經濟發達地區更傾向于對非物質供給服務類海洋生態產品的需求[18],因此各自的消費意愿有所不同。經濟發達地區對海洋生態產品尤其是海洋生態系統服務需求的數量和種類均呈上升態勢,但這類地區在發展過程中或多或少都已付出海洋生態環境代價,因此其海洋生態產品的實際供給難以完全滿足其需求;考慮氣候調節和生物多樣性等海洋生態系統服務的影響范圍具有大尺度性[19],結合經濟欠發達地區擁有較優越的海洋生態環境,經濟發達地區的需求可由經濟欠發達地區滿足。

然而實現這一目標的關鍵在于保證經濟欠發達地區在充分供給海洋生態產品的同時滿足其對現實經濟利益的需求[20]。目前各級地方政府已對地區之間的生態保護補償和生態功能區轉移支付等相關工作提出要求并已著手實施,但從實際情況看,地方政府之間橫向的海洋生態保護補償機制仍十分缺乏,經濟欠發達地區供給海洋生態產品的積極性不高,并普遍存在以海洋生態環境損耗為代價發展工農業以滿足其物質需求的現象,進而導致所有地區海洋生態產品的實際供給都難以與其具體需求完全匹配。

3.4 多主體供給機制缺失

根據已有研究成果,無論是具有純公共物品特征還是具有俱樂部物品特征的生態產品,只有當政府、企業、社區、社會組織和公眾等主體合力供給時,才能產生更明顯的實際效果[21]。然而目前我國海洋生態系統服務領域的等價商品化交易還不能完全實現,同時尚未設置與海洋生態產品相關的市場交易標的,導致無法有效激發市場主體的積極性,難以形成強有力的供給主體。

此外,目前我國對社會組織和公眾參與政策制定等活動仍缺乏明確的法律規定,相關管理部門和海洋資源開發利用者等出于對自身利益的考慮甚至對公眾隱藏信息,導致公眾參與流于形式;由于海洋資源具有公共性以及相關問題與公眾的切身利益感受沒有緊密關聯,公眾往往樂于“搭便車”,也不想參與政策制定等活動;社會組織雖參與積極性較高,但由于其專業水平較低和專業人才匱乏,在參與涉及海洋經濟和海洋生態以及多方利益協調發展等問題的解決時往往力不從心。

綜上所述,我國對具有公共物品屬性的海洋生態產品的供給主要依靠政府。但政府存在缺乏競爭、無法全面掌握市場信息和易出現權力“尋租”等問題[22-23],導致海洋生態產品的供給效率降低,實際供給甚至遠小于潛在供給中已被識別的部分所能達到的水平[21]。

4 完善我國海洋生態產品供給機制的建議

4.1 優化政府管理機制

4.1.1 完善并搭配使用不同類型的政策工具

命令-控制型政策工具屬于強制性的“硬管理”,而其他類型政策工具屬于疏導性的“軟管理”,不同類型的政策工具既相互獨立又相互補充。因此,應針對不同的政策環境和政策問題,合理搭配使用不同類型的政策工具,實現優勢互補和相得益彰的政策目標。同時,針對“十四五”時期進一步深入貫徹落實生態文明建設要求以及推動建立改善生態環境質量長效機制等的現實需求,應做好各種類型政策工具的改革、完善和創新工作。

4.1.2 加強事中和事后控制

目前我國海洋生態系統管理的事前控制效果已逐漸減弱,而對用海行為全過程進行監督、檢查和指導的事中控制效果相對更好。因此,應積極開展并不斷完善海洋督察和政策評估等事中控制工作,探索更加有效的措施;建立完善的事后控制機制尤其是針對經濟欠發達地區的海洋生態保護補償機制,從而實現海洋生態系統管理事前、事中和事后控制的有效接續。

4.1.3 健全政府行為的監督制約

明確已有制度對程序安排和方式方法等的具體闡釋和要求,保證對政府行為的監督制約有可操作的依據;建立并落實嚴格的海洋資源環境保護責任、海洋資源審計、海洋資源環境損害責任終身追究和海洋生態文明建設評價考核等制度,更好地約束政府行為;構建并完善包括多主體和多部門在內的全方位、多層級和網絡型監督體系并嚴格實施,保障政府行為的規范性。

4.1.4 增強跨部門和跨地區的統籌協調能力

統籌協調各涉海部門,構建良好的溝通協調機制(如福建的海岸帶綜合管理聯席會),形成自上而下和長期有效的制度安排;注重陸海統籌,加強陸地和海洋管理部門的溝通協作;以強化法律約束為基礎,在充分考慮各地區正當利益訴求的前提下,建立并完善地區間的溝通協調和合作機制,實現良好的跨地區協同效應。

4.2 建立多元化供給體系

建立包括政府、企業、社區、社會組織和公眾等在內的多元化海洋生態產品供給體系,提高供給效率和保障供給效果。

4.2.1 充分調動市場的積極性

為更好地調動企業等市場供給主體的積極性,可采用政府部門與私人部門合作的PPP 模式等手段實現目標[23]。大力發展有利于實現海洋生態產品價值的非傳統市場化交易形式,如海洋生態旅游和漁村文娛等的私人經營,海洋生態修復和維護等項目的外包,政府購買產品以及藍碳權、排污權和海水權等生態權益的市場交易。

4.2.2 促進社會組織和公眾參與

在政策制定過程中明確界定社會組織和公眾的參與權以及針對不同事項的參與方式、運行程序、人員構成、選擇方法、保障措施和結果采納等內容,還可建立反饋機制等閉環管理架構,增強社會組織和公眾參與的效果;適度放寬對社會組織登記注冊的要求,從根源上解決阻礙社會組織發展的問題;出臺支持社會組織發展的政策,如支持社會組織適當開展海洋生態系統保護方面的有償服務;完善海洋公益訴訟制度,鼓勵和支持社會組織積極參與;保障包括社會組織和公眾在內的多主體監督體系的有效實施;建立健全信息公開機制,切實做好相關法規、規章、規劃和政策,數據統計,用海項目環境影響核準,海域使用審批以及海洋資源開發利用者等情況的信息公開,便于公眾監督。

4.3 加強多角度協同保障

面向全社會加強海洋知識普及,增強公眾的海洋保護意識,提高公眾對海洋事件的關注度;建立健全歸屬清晰、權責明確、流轉順暢和監管有效的海水權、排污權和藍碳權等生態權益體系,基于公平性等原則構建完善的產權保護機制,更好地發揮產權制度的激勵和約束作用,科學合理優化配置資源;加強經濟發達地區與經濟欠發達地區之間的橫向聯系,從加強溝通協調,促進交通便捷化以及提高資本、科技和人才的流動性等方面著手,促進區域融合發展。

5 結語

在供給側結構性改革的過程中,應優化政府管理機制、建立多元化供給體系和加強多角度協同保障,從而更好地供給海洋生態產品。完善海洋生態產品供給機制是復雜的系統工程,切實落實上述措施需要各種技術方法和政策安排的支撐配合(如海洋資源審計離不開資源調查評價的前期準備),這就表明改革將是長期和持續的過程,須穩步向前并協調好各種關系和因素,因地制宜制定發展策略。同時,隨著我國經濟社會的不斷發展,新的供給方式和途徑必然會產生,良好的海洋生態產品供給目標一定會實現。