大連海洋生態空間用途管制分區研究

周連義,周丹,陳梅,何駿,裴兆斌

(1.大連海洋大學 大連 116023;2.大連市自然資源局 大連 116001)

0 引言

海洋資源的有限性以及新型用海方式的出現使世界沿海國家面臨共同的課題,即如何在保障海洋生態環境健康的前提下可持續開發利用海洋資源。以往的海洋資源開發利用方式主要集中在海洋漁業、海上運輸、海底通信以及海洋石油和天然氣開采等方面,隨著海洋娛樂、海洋工程、海洋可再生能源和海洋自然保護等新興用途的出現,合理開發和綜合利用海洋資源勢在必行。海洋資源是有限的資源,在現有用途擴張和新興用途出現的雙重壓力下,海洋資源管理變得愈加困難,主要體現在用海活動之間發生沖突以及用海者與海洋生態環境之間發生沖突2個方面。

大連是我國最早開放的沿海城市之一,海洋資源開發利用的歷史較長。10余年來,大連的海洋生態空間面臨巨大壓力,主要表現在4個方面。①無序無度捕撈等行為導致近海的漁業空間縮小、生物多樣性降低和漁業資源枯竭;②不科學養殖、傾倒廢料廢水和石油開采等導致海洋水體污染;③海洋資源短缺導致涉海行業之間的競爭越發激烈;④海洋環境質量下降導致沿海居民的生活質量和食品安全受到威脅。大連要實現“建設海洋中心城市”的目標亟須解決上述問題,而歸根結底就是應對海洋空間進行合理規劃。2006年《大連市海洋功能區劃》主要側重經濟層面,目前大連迫切需要符合新時代發展要求的新型海洋規劃,其核心內容之一就是海洋生態空間用途管制制度。本研究希望為大連海洋空間規劃提供基礎參考,為實現大連海洋經濟的可持續發展提供政策支持,同時為其他沿海地區的海洋生態空間用途管制提供經驗借鑒。

1 海洋生態空間用途管制

1.1 內涵

Day等[1]根據已知的生態標準,通過建立4個生態等級區描述澳大利亞的海洋空間規劃,用于海洋資源管理,并提出以整個政府和生態系統為基礎的海洋資源管理是實現海洋資源協調開發利用的唯一途徑;Erwann等[2]提出多分辨率尺度關聯的海洋空間規劃方法,以漸進的方式選擇不同規模的海洋空間保護優先級,可更好地關聯精細尺度和較大規模的海洋空間管理政策,為實現保護目標做出貢獻。

參考已有研究成果,本研究基于海洋空間的特殊性,將海洋生態空間用途管制定義為:在保持海洋生態系統健康和穩定的基礎上,以減少人類與自然的沖突以及人類自身用海的沖突為目的而進行的海洋空間用途劃定,從而實現生態、經濟和社會的協調發展。海洋生態空間用途管制具有前瞻性強、規范人類用海活動和促進海洋可持續發展的基本特點,是規范海洋資源開發利用秩序以及協調海洋資源開發利用與保護之間矛盾的重要手段,其核心要素包括3個方面。

1.1.1 保持海洋生態系統健康和穩定

海洋是連續的整體,其生態系統沒有明確的邊界。雖然海洋生態系統的“彈性”和“韌性”均強于陸地生態系統,但其一旦受到破壞,影響的廣度和深度也遠遠超過陸地生態系統。因此,保持海洋生態系統健康和穩定是海洋資源開發利用的基礎,也是海洋生態空間用途管制的出發點和落腳點。

1.1.2 減少人類與自然的沖突以及人類自身用海的沖突

人類與海洋的關系主要反映在人類開發利用海洋資源過程中的能動性和依賴性2個方面。海洋自古以來就是人類和各種海洋生物賴以生存和不可或缺的物質基礎,在海洋資源日益緊缺的大背景下,相關開發利用活動如不受限制,強勢者可能濫用自由權而造成資源枯竭,而弱勢者可能連最基本的生存權都被破壞。因此,應對海洋空間的基本權利進行約束,不僅能夠確保不同海洋資源開發利用方式之間的相互尊重,而且能夠確保有限的海洋資源得以合理分配和可持續開發利用。

1.1.3 海洋空間用途劃定

海洋生態空間具有明顯的立體性,水面、水體和海床都有不同的用途。如僅采用平面坐標劃定用途,明顯缺乏科學性,且會造成用海者之間發生沖突。目前我國的海洋功能區劃尚未充分體現立體性,亟須開展海洋生態空間用途管制工作,以更好地保護和開發利用海洋資源。

1.2 研究區

大連東臨黃海,西瀕渤海,三面環海。海岸線長為1 906 km,其中深水岸線長為300 km,擁有港灣30余處;海岸線東起黃海北岸南尖子鄉大邵村,向南西方向曲折延伸,繞過半島南端老鐵山,經金州灣和復州灣,直至渤海遼東灣東岸浮渡河口[3]。海洋區劃面積為2.9 萬km2,其中灘涂面積為1 100 km2,0～20 m 水深海域面積為6 000 km2,20 m水深以上海域面積為2.19萬km2[4]。擁有海島226個,其中面積大于500 m2的海島有146個,海島面積約為409 km2,海島海岸線長為622 km。

2 大連海洋生態空間的開發利用

2.1 重要生物和生態

大連海域面積廣闊,海洋生物資源豐富,擁有國家稀有種兼優勢種包括鮑魚、海參和海膽等,大連地方種包括大連灣牡蠣和大連紫海膽等[5]以及國家級珍稀生物包括棱皮龜、斑海豹和虎頭海雕等。大連海珍品有刺參、皺紋盤鮑、海膽和扇貝等,主要分布在長海和其他遼南地區,其中皺紋盤鮑主要分布在大連東南沿岸和長海,海膽主要分布在遼東半島東部海岸和黃海北部海域,刺參和扇貝在大連沿岸均有分布[6]。

大連早在2008年就提出對海洋資源進行分級保護,確定適度開發、限制開發和禁止開發的方式和區域,并優化海域使用結構。大連自1980年起建立自然保護區,截至2018年7月已建立自然保護區12個,其中包括7 個海洋自然保護區,海域面積為5 612 km2。

2.2 用海活動

大連的主要用海類型包括漁業用海、交通運輸用海、工業用海、旅游娛樂用海、海底工程用海、圍海造地用海和特殊用海,均是人類開發利用海洋資源的主要方式。

2.2.1 漁業用海

大連擁有我國渤海遼東灣漁場和黃海北部漁場,規劃13個養殖功能區[6]。其中,圍海養殖區有3個,分布在平島周邊海域、普蘭店隋屯外海域和青堆子灣內海域,涉及海域面積為133.62 km2;開放養殖區有9個,分布在浮渡河口外海域、駝山外海域、海頭至西湖嘴外海域、廟上村至獅子石之間外海域、段駝子至東駝子之間海域、普蘭店隋屯外海域、碧流河至李嘴之間外海域、長山列島海域和外長山列島海域,涉及海域面積為9 782.8 km2;養殖預留區有1個,分布在長山列島外海域,涉及海域面積為3 024.96 km2[6]。

2.2.2 交通運輸用海

大連的海上交通運輸業發達,用海類型包括港口航道用海、海上橋梁和機場建設用海以及海底管道和隧道用海等。大連港的支柱產業主要包括石油化工業、裝備制造業和軟件開發業,主要貨種包括石油、汽車和集裝箱。

2.2.3 工業用海

大連海水資源豐富,工業用海主要包括海水直接利用、海水淡化、海水化學資源利用和海水能源技術研發。2015 年大連的海水直接利用量超過600 m3/d;2006年大連建成5座海水淡化廠,海水淡化能力為1.14萬m3/d[7];隨著科技的進步和資金投入力度的加大,大連已熟練掌握鎂、鈾、碘和鋰等海洋化學資源的提取和加工方法;2006年大連被選為全國唯一的海水源熱泵技術推廣城市,并在小平島新區、星海灣商務區和軟件產業帶等區域積極推進實施海水源熱泵技術的前期工程,至2015年已規劃建設海水源熱泵項目13項,實際供暖和制冷面積達1 100萬m2。

2.2.4 旅游娛樂用海

大連是著名的濱海城市,海洋旅游業是其旅游經濟的支柱產業,在渤海和黃海沿岸分別有8個和5個濱海旅游發展區。此外,發展海濱浴場也是大連提高海洋旅游收入的重要方式,目前大連宜建海濱浴場的海岸線長為111.7 km,已建成海濱浴場60余個,著名海濱浴場包括金沙灘海濱浴場和星海公園海濱浴場等。

2.2.5 海底工程用海

大連早在2006年就已在海底鋪設50條光纜。近年來大連的海底工程用海主要包括2018年位于甘井子東部和大連灣西側的天然氣高壓管道工程用海(海底管道用海)以及2019年位于大連灣的大連地鐵5號線工程用海(海底隧道用海)。

2.2.6 圍海造地用海

基于大連城市發展重心的變化,大連圍填海分為1975—1990年、1990—2000年和2000—2015年3個主要發展階段,主要類型為養殖用海、港口用海和鹽業用海(表1)。

表1 1995—2015年大連圍填海的類型、面積和占比

“十二五”期間,大連積極爭取國家圍填海指標3 700 hm2。截至2018年3月共上報建設用海項目143項,申請用海面積3 257 hm2。其中:國務院批準6項,共計填海面積751 hm2;省政府批準68項,共計填海面積1 428 hm2。

2.2.7 特殊用海

大連海域劃有特殊利用區21個,特殊用海類型主要包括軍事用海、試驗用海、領海基點用海和排放(傾倒)達標污水用海。

2.3 用海活動的沖突性和兼容性

海洋是空間概念,其開發利用也是立體的,因此不能籠統地將某海域規劃為某種固定用海類型,否則不利于海洋空間開發利用的最大化,進而影響海洋資源開發利用的程度。我國在20世紀90年代就已提出兼容用海的思想,并在某些省級海洋功能區劃中得到體現[8]。近年來全球越發重視對海洋兼容性的研究,其中的著名案例是澳大利亞的大堡礁公園;管理者將大堡礁海域劃分為8個類型并列出16種許可活動,而后以保護大堡礁生態為核心,規定不同許可活動在不同類型海域的準入性[9]。

用海兼容性是指某海域存在不止1 種用海類型,且不同用海類型之間不會對彼此造成太大影響甚至沒有影響。例如:在某海域的垂直用海中,在岸上進行灘涂養殖,在水體中進行海水養殖,在海底鋪設光纜,彼此之間互不影響,因此是兼容的。須指出的是,兼容用海時應明確主要用海類型和次要用海類型,主次分類的依據是當地的海洋功能區劃。

用海既有兼容性也有沖突性。用海沖突性是指某海域只能存在1種用海類型,其他用海類型會對現有用海產生極大影響甚至終結現有用海。例如:不能在港口錨地區鋪設海底光纜或建設海底隧道,因為船拋錨會破壞光纜和隧道,彼此之間是沖突的。

2.4 用海活動與海洋環境之間的沖突性和兼容性

大連海域面積廣闊,海水養殖業、濱海旅游業和海洋運輸業是主要產業。大連2018年海洋經濟總產值占遼寧海洋經濟總產值的66.6%,2019年在“中國百強城市排行榜”和“中國主要沿海城市排行榜”上分別居第十六位和第八位(表2)。

表2 大連部分經濟指標

如果僅以經濟指標衡量地區人-海關系的協調程度,那么大連的人-海關系較為協調。然而經濟指標不能是唯一指標,還應加入生態指標并將二者結合衡量。根據這個標準,大連的人-海關系是沖突性與兼容性并存的。

2.4.1 沖突性

在海洋經濟快速發展的同時,大連的用海活動與海洋環境之間的沖突逐漸顯現,直接表現為黃、渤海管轄海域面臨嚴峻的海洋環境問題。港口、碼頭和防波堤等工程建設擠占海床空間,破壞底棲生物的生存環境,對底棲生物多樣性造成巨大且不可恢復的損失,其產生的泥漿和懸浮物等也會引發水體污染[10];石油運輸中一旦漏油,海面上的石油會造成水體渾濁,影響植物的光合作用,導致大量物種因缺氧和誤食重金屬物質而死亡;廢舊漁船因設施落后和排污不達標等問題而被逐漸淘汰,但目前仍有廢舊漁船作業,導致魚類數量和種類減少以及水體污染;海洋旅游活動往往超過資源環境承載力,對海洋環境產生直接影響;海水養殖產生的餌料和藥物殘留物以及殼類垃圾等導致水體污染和富營養化,外來物種入侵和養殖底漿富集也會破壞海洋環境[11];圍墾濱海濕地導致濕地面積縮減和生物多樣性降低;陸源污水排放和固體垃圾傾倒對水體造成巨大污染,導致海洋生物種群結構變化和生物數量大量減少,降低生物多樣性,破壞海洋生態系統;海底礦產資源開發利用、海底纜線鋪設、打樁挖掘以及石油和天然氣泄漏等都會破壞海洋生態環境和降低生物多樣性。

2.4.2 兼容性

根據環境庫茲涅茨曲線假說,當經濟發展到一定水平后,用海活動與海洋環境呈負相關,即隨著人均收入的進一步增加,環境污染程度由高趨低,環境污染速度逐漸減緩,環境質量逐漸改善[12]。

隨著大連人民生活水平的提高、海洋環保觀念的增強和海洋科學技術的創新,大連的用海活動與海洋環境之間呈現明顯的兼容性。2010—2019 年大連近海各類海水水質標準的海域面積占比如表3所示。

表3 2010—2019年大連近海各類海水水質標準的海域面積占比 %

3 大連海洋生態空間用途管制

大連早在2006年就根據當時海洋經濟發展的實際情況制定并實施海洋功能區劃,此后從國家層面至地方政府層面又陸續頒布許多關于保護黃、渤海海洋生態環境的文件,為大連海洋生態空間用途管制打下堅實基礎。其中,2006年《大連市海洋功能區劃》對現有海域和人類活動進行規劃,強化對海域使用的管理,確保海域使用的科學、合理和可持續發展;2011年《全國海洋功能區劃》劃定8種用海類型并提出具有針對性的管制方案;2012年《關于建立渤海海洋生態紅線制度的若干意見》是國內最早涉及渤海地區海洋生態紅線劃定的文件;2014年《關于在渤海實施海洋生態紅線制度的意見》公布在渤海海域實施生態紅線制度的具體要求、任務和保障措施;2016年《大連市海洋生態文明建設行動計劃(2016—2020)》確定“水清、島綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態文明建設目標;2017年《遼寧省海洋主體功能區規劃》劃定優化開發區、限制開發區和禁止開發區,部分涉及大連管轄海域;2017年《關于在黃海海域實施海洋生態紅線制度意見的通知》在大連管轄的黃海海域劃定面積為5 610.2 km2的15個禁止開發區和30個限制開發區;2018年《大連市海岸線保護修復實施方案》將大連管轄海域面積的34.9%劃為生態紅線區,并分類管理海岸線;2018年《遼寧省貫徹落實國家海洋督察組督查反饋意見整改方案》要求遼寧暫停審核黃海海域除4種特殊用海類型外的圍填海項目,并暫停受理渤海海域的一切圍填海項目。

3.1 管制分區

在2006年《大連市海洋功能區劃》的基礎上,結合海洋生態空間的特征,本研究將大連海洋生態空間用途管制分為海面管制、水體管制和海床管制3個類型,每個管制區域均可細分為優化開發區、限制開發區和禁止開發區。

3.1.1 海面管制

海面管制的立體方向為等深線0～5 m 的范圍。

優化開發區主要包括濱海旅游區(51個)、港口航運區(159 個)以及臨海工業和產業聚集區(18個),此外包括部分符合條件的人工海岸線。限制開發區主要包括重要河口生態系統、重要生物棲息地和產卵場、重要濱海濕地、部分特殊保護海島、自然景觀和歷史文化遺跡以及瀕危物種保護區,同時包括優化開發區和禁止開發區以外的部分。禁止開發區主要包括海洋自然保護區的核心區、緩沖區和預留區,海洋特別保護區、重點保護區域和預留區,圓島和海洋島,自然岸線,領海基點所在海域以及軍事區;大連有海洋和海岸自然生態保護區8個、海洋生物物種自然保護區1個以及自然遺跡和非生物資源保護區2個。

3.1.2 水體管制

優化開發區主要包括海水利用區、海洋能利用區以及漁業資源利用和養護區,其中海水利用區包括海水淡化、海洋化工和海洋鹽業等12個功能區,海洋能利用區包括5個潮汐能區和1個潮流能區,漁業資源利用和養護區包括43個漁港漁業設施基地建設區、124個養殖區、5個增殖區以及8個捕撈區和重要漁業品種保護區。限制開發區主要包括重要漁業保障區(如水深30～60 m 為帶魚等洄游性魚類的主要洄游路徑)、水產種質資源保護區以及優化開發區和禁止開發區以外的部分。禁止開發區主要包括各級各類自然保護區、珍貴或具有經濟價值生物的棲息地(如水深60 m 以下為帶魚等洄游性魚類的棲息地)、特殊島礁管轄海域和軍事演練區。

3.1.3 海床管制

優化開發區主要包括港口航運區、濱海旅游基礎設施建設區和沿海城鎮建設區的海床部分以及海底隧道區。限制開發區主要包括重要砂質岸線和沙源保護海床、海底礦產資源開發利用區、海底纜線預留區以及優化開發區和禁止開發區以外的部分。禁止開發區主要包括海洋牧場區、領海基點對應海床和海底纜線保護區。

3.2 管制規則

空間準入是實現科學用海的有力保障。通過制定準入規則,明確禁止類、限制類和允許類用海活動的限制條件,有助于實現海洋資源的保護和可持續開發利用。

3.2.1 優化開發區

優化開發區的產業結構亟須調整,具有較大發展潛力,可進行高強度的集中開發利用。優化開發區的管制規則主要包括:優化產業結構和布局、協調區域矛盾、有序有度開發利用、發展現代海洋產業、完善基礎設施建設以及提高經濟發展水平和環境質量,從而在保護海洋環境與發展海洋經濟之間獲得平衡。

3.2.2 限制開發區

限制開發區的資源環境承載力較弱,相關用海活動會對周邊海洋生態安全產生較大影響,應限制或禁止對海洋生態空間的自然屬性和環境質量有較大影響的用海活動。限制開發區的管制規則主要包括:堅持保護優先和因地制宜發展、在適度和適量原則下開發利用海洋資源、尤其注重資源環境承載力底線以及在經濟發展與環境保護中強調環境保護。

3.2.3 禁止開發區

禁止開發區在保護海洋生物多樣性和典型海洋生態系統等方面發揮重要作用,同時具有維護國家安全和社會公共利益以及開展科研實驗等用途。禁止開發區的管制規則主要包括:實行強制保護、嚴格控制人為因素對自然的干擾以及嚴禁不符合主體功能定位的用海活動。

4 結語

與無序無度開發利用海洋資源相比,基于海洋生態系統和資源環境承載力的海洋生態空間用途管制更加強調適度用海,減少人類活動對海洋生態系統的累積影響,促進海洋自然資源增長,改善海洋生態環境。同時,對海洋旅游、海上運輸、海洋礦產資源開發利用和圍填海等用海活動進行優化和限制,有助于緩解海洋生態壓力、緩和海洋供給與人類需求之間的矛盾以及持續改善和恢復海洋生態環境。

本研究以大連為研究對象,分析其海洋生態空間用途管制分區,從宏觀層面科學規劃海洋空間,使每類資源和每處空間均得到合理開發利用并發揮最大功效,從而實現海洋可持續發展,也可為其他沿海城市提供經驗借鑒。與此同時,本研究存在很多不足之處,未來將不斷收集相關資料以豐富數據庫,使研究成果更加科學、真實和準確。