高校檔案利用服務中涉及的法律問題研究

王? 梅亮潔 崔莎莎

隨著全面依法治國方略的深入推進，全社會法治意識、法治觀念、法治素養不斷增強，通過法律途徑解決問題的理念正深入人心。作為擁有大量畢業生，需要面對社會開展利用服務的高校檔案管理部門而言，其不可避免地涉及到一系列法律問題。

在高校檔案管理制度的研究方面，學界以教育部和國家檔案局頒布施行《高等學校檔案管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）為契機，進行廣泛深入的探討。馬仁杰、張浩的《我國高校檔案工作發展史上的重要里程碑——評新頒布的<高等學校檔案管理辦法>》，在對《管理辦法》進行評析的基礎上，認為其“有利于加快推進現代大學管理制度建設，深化高校檔案工作改革，提高檔案服務于高等教育與社會經濟發展的能力和水平。”[1]

張曉的《對<高等學校檔案管理辦法>的質疑》，針對《管理辦法》中“‘學生類檔案單獨設類，納入歸檔范圍”“檔案開放與檔案公布”“文件材料歸檔范圍中的依據性文件”“語言表達”四方面存在的問題提出異議，建議有關部門“出臺相應的解釋性文件”。[2]

在高校檔案管理實務涉及的法律問題研究中，連念的《學位論文檔案開發利用中若干法律問題探討》較早地注意到學位論文檔案所涉及的一些法律問題。該文就學位論文檔案的所有權、著作權等諸多法律問題展開分析、探討，提出“要完善各方面的法律法規”，來“協調社會利用、學校權益和學位論文權益保護這三方面的矛盾”，以便更好地利用學位論文檔案。[3]此外，高校檔案利用服務中法律問題的研究還涉及學生個人信息保護、檔案利用審查制度建設等方面的內容。

這些研究或從制度規范層面，或從實踐操作層面，對高校檔案管理中涉及的一些法律問題進行有益的探討。這是進一步完善、深化高校檔案法律規范研究的基礎。當然，目前的研究尚未把制度規范層面和實踐操作層面進行有機的聯系，在一定程度上還存在著彼此分離的情況。為此，本文擬從高校檔案利用服務中遇到的具體問題為切入點，探析其制度層面的成因，并提出相應的解決途徑，以期引起學界進一步的關注。

一、高校檔案利用服務中存在的問題

（一）利用者身份不易識別

在高校檔案利用服務過程中，管理者主要面對校內、外兩大利用者群體。針對校內人員，管理者可以通過查驗工作證或相關部門授權證明進行身份識別。這種方式不僅可操作性強，且識別準確率高。

然而，對于校外的社會群體，特別是那些與被利用信息間接相關的人員（如父母來查子女成績、校友來查當年同學情況等），各高校管理部門在利用服務實踐過程中處理方式也不盡相同。一種處理方式是僅由管理人員對利用者的身份證明（如身份證、介紹信等）進行形式審查。至于實質內容，就目前各高校檔案管理部門的技術而言，一般很難做出判斷。另一種處理方式則是對利用環節設定前置條件，如要求利用者由校內相應部門人員陪同或出具證明來開展利用業務。這看似避免了身份識別的難題，但究其實質，只不過是將服務中的身份識別工作轉移至校內的其他部門罷了。

（二）檔案利用范圍不明確

利用者通過身份識別后，如何確定他們可利用檔案的范圍又是高校檔案管理部門遇到的棘手問題。按照傳統觀點，高校檔案管理部門的職能定位是為單位提供服務的內部檔案機構，其不承擔向社會開放檔案的職責，故不必劃定相應的利用范圍。當然，隨著檔案類法律法規日趨完善，部分高校在管理實踐中對此有所突破。

有的高校檔案管理部門將館藏檔案具體劃分為“開放”和“未開放”兩個部分。通過身份識別的利用者可以查閱、利用“開放”的部分。“未開放”的部分則需要先區分校內外利用者，再進一步確定利用范圍。然而，“開放”和“未開放”的劃分，各高校的標準也不盡一致。

在實踐中，面對部分利用者以教學科研或其他工作的需要為由，申請查閱、利用相關“未開放”檔案（如基建圖紙、摘抄人物親屬關系等）的情況，管理人員就很難兼顧利用服務與信息保護二者間的平衡。

（三）檔案證明權責不一致

作為指導高校檔案管理工作的部門規章——《管理辦法》，在第32條明確規定“高校檔案機構是學校出具檔案證明的唯一機構”。由此，出具檔案證明自然是高校檔案機構的一大職能。各高校檔案機構肩負著學籍、檔案遷轉、家庭關系等多種類型檔案證明的出具工作。特別是隨著《管理辦法》宣傳的深入，“出具檔案證明找學校檔案館”已成為校內外檔案利用者的共識。

實踐中，面對部分利用者要求出具本來不存在或者形成部門尚未移交檔案的相關證明，高校檔案管理人員就犯了難。若要拒絕，則會引起利用者的不滿;若要解釋，則會讓對方感到自己工作不到位。由此，檔案管理部門只有履行出具證明的責任，而無與其相對應的權利保障。

二、高校檔案利用服務中所涉問題的相關法律因素探析

（一）確定利用主體資格的法律規范可操作性不強

目前適用于高校檔案管理部門的兩部檔案法律規范性文件——《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）和《管理辦法》都對利用者的主體資格做出相應的規定。《檔案法》第28條規定，“單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”。《管理辦法》第28條規定，“凡持有合法證明的單位或者持有合法身份證明的個人，在表明利用檔案的目的和范圍并履行相關登記手續后，均可以利用已公布的檔案”。由此，只要利用者持有合法證明，就可獲得利用的主體資格。

理論上，若不考慮查閱檔案范圍等因素，高校檔案管理部門所要面對的利用者實際上就是社會公眾。按照法律法規的設定，一旦利用者擁有主體資格的權利外觀（持有合法證明）即可利用一定范圍內的檔案。這對于那些查閱本人信息的群體，管理人員開展確認工作一般都不會成問題。然而，對于那些與被利用信息有間接關系的群體（如畢業生父母、用人單位）而言，此規定就顯得較為寬泛。若高校檔案管理部門僅以此為依據賦予這部分群體主體資格，其可能會面臨一定的法律風險。

（二）規范定位高校檔案機構有偏差

隨著社會經濟的不斷發展，高校檔案管理部門不可避免地要面對大量符合《檔案法》規定獲取主體資格的利用者。依據《檔案法》第28條，“單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”。其規定進入利用環節的應當是“已經開放的檔案”。按照1992年國家檔案局發布的《全國檔案館設置原則和布局方案》，我國檔案館主要分為綜合檔案館，部門檔案館，企業、事業單位檔案館三大類。其中，高校檔案管理部門歸屬于企業、事業單位檔案館這一類。[4]由此，高校檔案管理部門的職能定位就是為單位提供服務的內部檔案機構，故其館藏檔案“不屬于到期應當開放檔案的范圍，也不承擔向社會開放的職責”。[5]

若依據《管理辦法》第28條，“凡持有合法證明的單位或者持有合法身份證明的個人，在表明利用檔案的目的和范圍并履行相關登記手續后，均可以利用已公布的檔案。”由此，該條規定高校可以進入利用環節的檔案則是“已公布的檔案”。這與《檔案法》中的規定并不一致。

理論上，開放的檔案，是指可以公開和保密期滿的檔案，解除“封閉”，向社會開放[6]。公布的檔案則是指檔案的所有人或經過所有人授權的非所有人，依法以一定形式將檔案首次公開發布。[7]一般而言，前者的范圍要大于后者。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第80條，“部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責”的規定，《管理辦法》將利用范圍限縮在“已公布的檔案”，其已涉嫌違反《立法法》的規定。同時，高校檔案管理部門面臨的檔案利用主要集中在學生學籍檔案上，其也不便于劃入公布檔案的范圍。

此外，《檔案法》第29條又規定，以“教學科研和其他工作的需要”為由，可以“利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企事業單位和其他組織保存的檔案”。實踐中，高校檔案管理人員經常會遇見利用者以教學科研或其他工作的需要為由，要求利用相關檔案（如基建圖紙、摘抄人物親屬關系等）的情形。對此，高校檔案管理部門也很難做出精準的把握。

究其原因，其主要是由于高校檔案館所處的地位決定的。有學者指出“高校檔案館處于雙重性質的尷尬境地”，即“介于國家公共檔案館和機關內部檔案室之間的一種特殊檔案機構”。[8]國家檔案館作為永久保存國家檔案的基地，其開放工作是毋庸置疑的;而機關內部檔案室則僅是保存國家檔案的臨時性機構，其最終要向國家檔案館移交檔案，故不必承擔開放的責任。實踐中，高校檔案管理部門并不是檔案保管的臨時性機構。因此，若不明確其定位或未進行相應的授權，高校檔案機構就很難依法有據地劃定相應利用范圍。

（三）部分制度規范中權利義務不平衡

《管理辦法》第32條確定“高校檔案機構是學校出具檔案證明的唯一機構”。這當然有利于規范高校檔案證明的出具工作。不過，該條款其主要側重于高校檔案管理機構出具檔案證明義務的呈現，對于相對應的權利（如對未歸檔者的處理權、賦予管理者相應的拒絕權等）沒有做出明確的規范。

馬克思曾對權利與義務間的辯證關系進行了高度的概括，認為“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。[9]權利與義務的平衡也是法律得以施行的重要一環。在高校檔案證明出具的問題上，相應的規章僅對所負的義務做出規定，而未明確涉及相應的權利。由此，造成相關權利與義務之間的不平衡。

三、完善高校檔案法律法規體系的措施

（一）建立健全高校檔案查閱利用的授權制度

《檔案法》第28條第3款明確規定，“利用檔案涉及知識產權、個人信息的、應當遵守有關法律、行政法規的規定”。根據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第111條規定，“自然人的個人信息受到法律保護。任何組織或者個人要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全。”可見，個人信息的問題已引起法律的關注。

承載有大量個人信息的高校檔案，一旦被不當利用，其后果就不堪設想。然而，保護個人信息與利用之間的平衡，又要從檔案管理人員開展身份識別開始。為此，相關主管部門應明確設置由被利用信息人授權的相應制度規范。這樣一來，即便是與利用信息有間接關系的群體也能在取得合法授權的情況下進行檔案查閱利用。高校檔案管理部門也可在一定程度上避免難以開展身份識別的窘境。

（二）精準確定高校檔案管理部門的相應地位

隨著檔案立法理念的進步，新修訂的《檔案法》在第27條已新增“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”的內容。這為綜合檔案館以外的其他類型檔案機構向社會開放檔案提供了堅實的法律依據。

高校檔案管理機構究竟是不承擔社會開放職責的內部檔案館，還是要承擔部分社會開放責任的檔案館，這就需要相關主管部門對其開展一定的評估，以厘清其在社會生活中確切的地位及其應當承擔的社會責任。同時，希望主管部門盡快制定相應的實施細則，替代原先的分類方法，以配合適應新法的施行。

（三）完善高校檔案規范中權利義務的平衡性

面對部分制度規范中權利義務平衡的情況，相關主管部門應當充分考慮實踐中遇到的情況，在今后制定規范時要對出具證明類文件的范圍進行明確，如增加僅能根據移交檔案中記載的內容開具相應證明等條款。同時，最好加上義務性規范指引，如若館藏檔案中沒有相應記錄，應當告知利用者向相關部門咨詢等內容。此外，主管部門在制定規范時應賦予管理者對未歸檔者相應的處理權，以確保權利與義務的平衡。

參考文獻：

[1]馬仁杰，張浩.我國高校檔案工作發展史上的重要里程碑——評新頒布的《高等學校檔案管理辦法》[J].檔案學通訊，2009（02）：12-14.

[2]張曉.對《高等學校檔案管理辦法》的質疑[J].檔案學通訊，2009（02）：15-18.

[3]連念.學位論文檔案開發利用中若干法律問題探討[J].檔案學研究2005（01）： 19-23.

[4]國家檔案局編.中華人民共和國檔案法規匯編（1949年10月—1992年6月）[M].北京：法律出版社，1992：116-120.

[5]劉迎紅.檔案法規基礎教程[M].北京：知識產權出版社，2015：110.

[6]張鑫編著.現代檔案管理實例分析[M].北京：科學技術文獻出版社，2018：112.

[7]《檔案管理實用大全》編委會編.檔案管理實用大全[M].北京：同心出版社，1996：123.

[8]姚笑云，胡國平.著力于服務高校文化建設的檔案資源開放、開發問題研究[C]//黨躍武主編.高校檔案工作科學發展探索與實踐（第3輯）.成都：四川大學出版社，2014：436.

[9]馬克思恩格斯選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1972：137.

基金項目：本文系中國高等教育學會檔案工作分會2020年一般研究項目“高校檔案管理實務中的法律問題研究”（項目編號：ZGD-YB-2020-06）成果

作者單位：華東理工大學檔案館